Uitspraak
09/6113 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 30 september 2009, 09/741 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.]
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (minister)
Datum uitspraak 8 november 2012.
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.
Namens de minister is een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 augustus 2012, gevoegd met de gedingen tussen partijen met de nummers 09/6153 + 11/750 AW en 11/5357 AW. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. T.H. ten Wolde, advocaat, en [naam gemachtigde]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.L. Kuipers, mr. F.P.M. Kousen,
drs. E. Stolwijk en ir. P.J.A.L. Munters. Als getuige is verschenen en gehoord
[naam getuige].
Na het onderzoek ter zitting zijn de gedingen gesplitst en wordt daarin heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. Waar in deze uitspraak wordt gesproken over de minister, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).
2.1. Appellante is met ingang van 1 juli 2006 in tijdelijke dienst aangesteld als [naam functie] op grond van artikel 6, tweede lid, onder a, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), voor een proeftijd van twee jaren, bij de Directie Landbouw van het toenmalige ministerie van LNV.
2.2. Op 29 november 2007, 6 december 2007, 11 december 2007 en 8 april 2008 zijn functioneringsgesprekken gevoerd met appellante. Tijdens die gesprekken heeft de leidinggevende aan appellante meegedeeld dat zij niet voldoet aan een aantal aan de functievervulling gestelde eisen. De leidinggevende heeft gewezen op gebreken in het werken in een politiek-bestuurlijke omgeving, de omgevingssensitiviteit, het werken met deadlines, het kort, bondig en tijdig kunnen opleveren van gevraagde stukken of reacties, het kunnen onderscheiden van hoofd- en bijzaken, doelgericht handelen, collegialiteit en samenwerken.
2.3. Appellante heeft op 7 april 2008 melding gemaakt van een vermoedelijke misstand bij de directeur van de Directie Landbouw. Op 17 juni 2008 heeft zij van deze vermoedelijke misstand een vervolgmelding gedaan bij de Secretaris-Generaal van het ministerie van LNV.
2.4. Op 8 april 2008 heeft haar leidinggevende aan appellante meegedeeld dat haar proeftijd zal worden verlengd tot 1 januari 2009, in verband met een periode van arbeidsongeschiktheid gedurende de proeftijd. Op 13 juni 2008 is deze mededeling schriftelijk bevestigd. Op 22 juli 2008 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de brief van 13 juni 2008.
2.5. Op 23 juni 2008 is aan appellante door haar leidinggevende meegedeeld dat haar na afloop van de proeftijd geen vaste aanstelling zal worden verleend en dat de tijdelijke aanstelling niet zal worden verlengd. Voorts is aan appellante meegedeeld dat aan haar per 11 juli 2008 buitengewoon verlof zal worden verleend. Tegen deze mededelingen heeft appellante op 3 augustus een bezwaarschrift ingediend.
2.6. Bij brief van 7 juli 2008 zijn de in het gesprek van 23 juni 2008 gedane mededelingen bevestigd. Appellante heeft hiertegen op 15 augustus 2008 een bezwaarschrift ingediend.
2.7. Bij brief van 11 juli 2008 is aan appellante meegedeeld dat onderzoek zal worden gedaan naar de door haar op 7 april 2008 gemelde misstand. Verder is aan haar meegedeeld dat dit onderzoek los staat van de beslissing om de proeftijdaanstelling niet om te zetten in een vast dienstverband. Appellante heeft hiertegen op 20 augustus 2008 een bezwaarschrift ingediend.
2.8. Bij brief van 25 juli 2008 is aan appellante meegedeeld dat geen reden wordt gezien voor intrekking van het besluit om het dienstverband per 1 januari 2009 te beëindigen. De ingangsdatum van het verlof is nader bepaald op 25 juli 2008. Appellant heeft hiertegen op 10 september 2008 een bezwaarschrift ingediend.
2.9. Op 30 juli 2008 heeft de leidinggevende van appellante per e-mail aan verschillende personen meegedeeld dat appellante voor langere duur met buitengewoon verlof is. Hiertegen heeft appellante op 9 september 2008 bezwaar gemaakt.
2.10. De minister heeft, na advies van de Adviescommissie bezwaren personele aangelegenheden LNV, bij besluit van 18 december 2008 (bestreden besluit) beslist op de bezwaren van appellante. De bezwaren tegen de besluiten van 13 juni 2008, 7 juli 2008 en 11 juli 2008 zijn ongegrond verklaard. De minister heeft de op 3 augustus 2008, 9 september 2008 en 10 september 2008 ingediende bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
3.1. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd voor zover hierbij is beslist op de door appellante op 22 juli 2008, 3 augustus 2008, 15 augustus 2008 en 10 september 2008 gemaakte bezwaren. Het bezwaar tegen het besluit van 3 augustus 2008 is ontvankelijk verklaard en de op 22 juli 2008, 15 augustus 2008 en 10 september 2008 gemaakte bezwaren zijn niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven, voor zover daarbij is beslist dat aan appellante met ingang van 25 juli 2008 buitengewoon verlof wordt verleend, haar geen vast dienstverband zal worden verleend en haar tijdelijke aanstelling per 1 januari 2009 niet zal worden verlengd.
3.2. Samengevat was de rechtbank van oordeel dat de verlenging van de proeftijd tot 1 januari 2009, het niet verlenen van een dienstverband na afloop van die proeftijd en de verlening van buitengewoon verlof met ingang van 25 juli 2008 inhoudelijk de rechterlijke toetsing konden doorstaan. De rechtbank kon het in het bestreden besluit ingenomen standpunt ten aanzien van de ontvankelijkheid van enkele van de hiervoor vermelde bezwaren echter niet onderschrijven.
4. In hoger beroep heeft appellante haar in bezwaar en beroep naar voren gebrachte gronden herhaald. Voorts heeft zij grieven voorgedragen met betrekking tot de procesgang bij de rechtbank, in het bijzonder betreffende het ontbreken van processtukken en de weigering om [naam getuige] als getuige te horen.
5.1. De Raad overweegt als volgt.
5.2. Nu [naam getuige] als getuige is gehoord en appellante niet, laat staan concreet onderbouwd, heeft gesteld dat ook in hoger beroep nog relevante stukken ontbreken, behoeven de beroepsgronden van appellante met betrekking tot de gang van zaken tijdens de rechtbankprocedure geen bespreking meer. Voor zover al gezegd kan worden dat appellante door deze gang van zaken in haar processuele belangen is geschaad, zijn deze gebreken in hoger beroep hersteld.
5.3. Volgens vaste rechtspraak hoeft de bestuursrechter niet alle voorgedragen beroepsgronden afzonderlijk te bespreken. De op de ontoereikende motivering van de aangevallen uitspraak ziende beroepsgronden stuiten daarop af.
5.4. Op 8 april 2008 is aan appellante mondeling meegedeeld dat de proeftijd zal worden verlengd met zes maanden, tot 1 januari 2009. Op 13 juni 2008 is schriftelijk bevestigd dat de proeftijd met genoemde periode wordt verlengd. De rechtbank achtte het bezwaar tegen de brief van 13 juni 2008 niet-ontvankelijk, omdat het daarin genoemde rechtsgevolg al met de mededeling van 8 april 2008 zou zijn ingetreden en de brief dus geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.5. Gelet op de aard van de beslissing en de rechtspositionele gevolgen daarvan, mocht appellante verwachten dat er op de mondelinge mededeling nog een schriftelijke beslissing zou volgen. Niet kan worden gezegd dat de mondelinge mededeling van 8 april 2008 al op rechtsgevolg was gericht. Dat rechtsgevolg is pas met het besluit van 13 juni 2008 in het leven geroepen.
5.6. De rechtbank heeft het bezwaarschrift tegen het besluit van 13 juni 2008 ten onrechte niet-ontvankelijk geacht. De aangevallen uitspraak kan op dit punt niet in stand blijven. In het bestreden besluit is ervan uitgegaan dat het bezwaar ontvankelijk, maar ongegrond is. In hoger beroep is dus de vraag aan de orde of deze ongegrondverklaring in rechte stand kan houden.
5.7. Op grond van artikel 6, tweede lid, onder a, van het ARAR kan de proeftijd van de ambtenaar ambtshalve worden verlengd met de tijd gedurende welke die proeftijd niet in werkelijke dienst is doorgebracht.
5.8. De bevoegdheid om de proeftijd te verlengen is discretionair van aard. In dit kader dient te worden beoordeeld of de minister na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen en daarbij niet anderszins heeft gehandeld in strijd met enige ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel. Aan deze voorwaarden is voldaan. De periode van zes maanden is gekozen omdat appellante zes maanden volledig afwezig is geweest wegens arbeidsongeschiktheid. Daarna was zij aanvankelijk nog arbeidsongeschikt, maar had zij haar werkzaamheden wel gedeeltelijk hervat. Er bestond dus weer zicht op haar functioneren. Gelet hierop is appellante met de verlenging van zes maanden niet tekort gedaan.
5.9. Aan appellante is op 23 juni 2008 mondeling meegedeeld dat de proeftijdaanstelling per 1 januari 2009 niet zou worden omgezet in een vaste aanstelling. Verder is haar met ingang van 11 juli 2008 buitengewoon verlof verleend. Op 7 juli 2008 zijn deze mededelingen schriftelijk bevestigd. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de mededeling van 23 juni 2008 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb en de brief van 7 juli 2008 niet.
5.10. Gelet op de aard van de beslissing mocht appellante verwachten dat er op de mondelinge mededeling nog een schriftelijke beslissing zou volgen. Niet kan worden gezegd dat de mondelinge mededeling van 23 juni 2008 al op rechtsgevolg was gericht. Dat rechtsgevolg is pas met het besluit van 7 juli 2008 in het leven geroepen.
5.11. De rechtbank heeft het bezwaarschrift tegen het besluit van 7 juli 2008 ten onrechte niet-ontvankelijk geacht. De aangevallen uitspraak kan op dit punt niet in stand blijven. Het bestreden besluit is wat de ontvankelijkheid betreft wel juist te achten. In hoger beroep is dus de vraag aan de orde of de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het besluit van 7 juli 2008 in rechte stand kan houden.
5.12. Bij de beoordeling van het niet voortzetten van een tijdelijke aanstelling na afloop van de proeftijd, is volgens vaste rechtspraak (CRvB 14 juni 2007, LJN BA8466) de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid heeft kunnen komen tot het oordeel dat de betrokken ambtenaar niet heeft voldaan aan in redelijkheid te stellen eisen of verwachtingen, behoudens strijd met een andere geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel. Niet vereist is dat het bestuursorgaan aantoont dat de betrokken ambtenaar schromelijk is tekort geschoten of anderszins blijk heeft gegeven van een ongeschiktheid die het ontslag van een in vaste dienst aangestelde ambtenaar zou kunnen rechtvaardigen.
5.13. Uitgaande van die toetsingsmaatstaf, kan de niet-verlenging van het dienstverband na 1 januari 2009 in rechte stand houden. De minister heeft met een groot aantal concrete voorbeelden duidelijk gemaakt dat het functioneren van appellante op verschillende onderdelen tekortschoot. Dit blijkt in het bijzonder uit de verslagen van de functioneringsgesprekken in de periode november - december 2007. Deze maken voldoende concreet dat het onder meer schortte aan constructief omgaan met kritiek en bestuurssensitiviteit in een politiek-bestuurlijke omgeving, het halen van deadlines en het kunnen scheiden van hoofd- en bijzaken. Een en ander wordt bevestigd in het verslag van het functioneringsgesprek van 8 april 2008. Daarin wordt onder meer het niet tijdig aanleveren van antwoorden voor Kamervragen aan de minister genoemd. Aan het voorgaande kan niet afdoen dat appellante met grote inzet, deskundigheid en gedrevenheid haar werk heeft verricht, hetgeen overigens ook door de Minister wordt erkend. Evenmin kan de omstandigheid dat een aantal collega’s en/of externe partijen goed met appellante hebben kunnen samenwerken tot een ander oordeel leiden. Het, gezien de functie, op kerncompetenties onvoldoende functioneren van appellante vindt voldoende steun in de stukken.
5.14. Verder is van belang dat appellante, nadat zij op haar functioneren was aangesproken, een termijn heeft gehad om haar functioneren te verbeteren. Haar takenpakket is ook aangepast en aan haar is ook een cursus aangeboden. Er is aan appellante een reële verbeterkans geboden na de gesprekken die eind 2007 hebben plaatsgevonden. Dat die verbetering in onvoldoende mate is opgetreden, wordt bevestigd in het verslag van het gesprek van 8 april 2008 en blijkt ook uit de voorbeelden die de Adviescommissie bezwaren personele aangelegenheden LNV heeft genoemd. Dit betreft onder meer de toonzetting van de daar genoemde e-mailberichten.
5.15. De kritiek op het functioneren van appellante was al geuit in de gesprekken van november en december 2007, ruim voordat zij op 7 april 2008 melding deed van een mogelijke misstand ten aanzien van de beoordeling van subsidieverzoeken. Deze kritiek betrof niet uitsluitend de wijze waarop appellante subsidieverzoeken beoordeelde en het meningsverschil met haar leidinggevende over het al of niet mogen hanteren van de zogeheten lichte toets, maar betrof ook andere aspecten van het functioneren. Een verband tussen het besluit om de aanstelling niet te verlengen en de melding van de misstand is daarom onvoldoende aannemelijk.
5.16. Daar komt nog bij dat de leidinggevende ter zitting heeft verklaard dat al minstens enige weken voor 23 juni 2008 het voornemen bestond om de aanstelling niet voort te zetten na 1 januari 2009. De bevestiging van het voornemen om de proeftijd tot die datum te verlengen is om administratieve redenen pas medio juni opgemaakt, ook het gesprek dat uiteindelijk op 23 juni plaatsvond was vertraagd. De door appellante geschetste chronologie, waarin het besluit tot verlenging van de proeftijd, de nadere melding aan de Secretaris-Generaal en het besluit tot het niet-voortzetten van het dienstverband kort op elkaar volgden, geeft mede in het licht van deze verklaring geen aanleiding tot twijfel. Verder is van belang dat al in december 2007 door de leidinggevende is besproken, en in het gesprek van 8 april 2008 is herhaald, dat appellante de laatste maanden van haar aanstelling op zoek zou kunnen gaan naar ander werk. Er is een aanbod gedaan om een outplacementbureau in te schakelen. Ook dat maakt onaannemelijk dat pas na de meldingen van de mogelijke misstand het voornemen is ontstaan om het dienstverband niet voort te zetten. Daartegenover legt de omstandigheid dat op het zogeheten Pw-formulier is vermeld dat de proeftijd is verlengd in verband met het bieden van een verbeterkans onvoldoende gewicht in de schaal.
5.17. De slotsom ten aanzien van het niet voortzetten van de aanstelling na 1 januari 2009 is dat al aan het einde van 2007 duidelijk is gemaakt dat appellante op belangrijke onderdelen van haar functioneren tekortschoot en dat haar een reële verbeterkans is geboden. Een verband met de melding van de misstand is onvoldoende aannemelijk. Het besluit om de aanstelling niet om te zetten in een vaste aanstelling houdt in rechte stand.
5.18. Het buitengewoon verlof is bij besluit van 7 juli 2008 vastgesteld en de ingangsdatum ervan is gewijzigd bij het besluit van 25 juli 2008. De bezwaren tegen het besluit van 7 juli 2008 moeten geacht worden mede te zijn gericht tegen het besluit van 25 juli 2008, voor zover dat besluit hierover handelt.
5.19. Op grond van artikel 33e van het ARAR heeft de minister een discretionaire bevoegdheid om, buiten de specifiek in het ARAR omschreven gevallen, buitengewoon verlof te verlenen. Niet gezegd kan worden dat de minister na afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om appellante met ingang van 25 juli 2008 buitengewoon verlof te verlenen. De verhouding tussen appellante en haar leidinggevenden was inmiddels verslechterd. Het bieden van een verbeterkans was niet meer aan de orde, nu het besluit om geen vaste aanstelling te verlenen inmiddels was genomen.
5.20. De brief van 11 juli 2008 bevat de feitelijke mededeling dat de melding van de mogelijke misstand door de minister zal worden onderzocht en dat er geen verband bestaat tussen deze melding en de besluiten over het buitengewoon verlof en de niet-verlenging van de aanstelling. Bij het bestreden besluit is het bezwaar tegen de brief van 11 juli 2008 ongegrond verklaard.
5.21. Voor zover de brief van 11 juli 2008 genoemde feitelijke mededelingen bevat, is deze niet op rechtsgevolg gericht. De brief houdt echter ook een (impliciete) afwijzing in van het verzoek van appellante om (vergoeding van) rechtsbijstand. Zij maakt daar aanspraak op in het kader van de procedure over de hiervoor genoemde besluiten over haar aanstelling en het verlof, omdat deze haar in de hoedanigheid van melder van een mogelijke misstand zouden hebben benadeeld. Uit het hiervoor overwogene vloeit voort, en ook in het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende advies van de bezwarencommissie is vermeld, dat dit verband niet aannemelijk is. De ongegrondverklaring van het bezwaar tegen deze brief kan dan ook in rechte stand houden.
5.22. Appellante heeft op 10 september 2008 bezwaar gemaakt tegen de brief van 25 juli 2008. Die brief bevatte onder meer de weigering om het besluit tot beëindiging van het dienstverband in te trekken. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat dit bezwaar bij het bestreden besluit terecht niet-ontvankelijk is verklaard, omdat het bezwaarschrift na de termijn van zes weken van artikel 6:7 van Pro de Awb is ingediend. Wat de niet-verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding betreft, verwijst de Raad naar de overwegingen van de rechtbank hierover.
5.23. Het bezwaar tegen het e-mailbericht van 30 juli 2008, waarin de leidinggevende aan verschillende personen kenbaar heeft gemaakt dat appellante voor langere duur verlof heeft is, zoals de rechtbank ook overwoog, niet-ontvankelijk. Het e-mailbericht bevat een neutrale mededeling van zuiver organisatorische aard en heeft geen gevolgen voor de rechtspositie van appellante.
5.24. Nu de rechtbank op enkele onderdelen van de aangevallen uitspraak niet wordt gevolgd, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Het beroep tegen het besluit van 18 december 2008 is ongegrond.
6. Ten aanzien van de proceskosten overweegt de Raad als volgt. In bezwaar en beroep heeft appellante geen proceshandelingen laten verrichten door een professionele gemachtigde. Ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht is de vergoeding tot die proceshandelingen beperkt. In hoger beroep zijn de beroepsgronden kort voor de zitting aangevuld door de gemachtigde van appellante, mr. Ten Wolde, die appellante ook ter zitting heeft bijgestaan. Een en ander resulteert in een veroordeling van de minister in de proceskosten tot een bedrag van € 655,50; een halve punt voor de aanvulling van het beroepschrift en een punt voor de bijstand ter zitting à € 437,- per punt.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 18 december 2008 ongegrond;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van
€ 655,50;
- bepaalt dat de minister aan appellante het door haar betaalde griffierecht van € 373,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en J.G. Treffers en B. Barentsen als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 november 2012.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) M.R. Schuurman
HD