Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
12/2617 AKW
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 28 maart 2012, 11/498 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
De Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 mei 2013. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. van der Weerd. Namens betrokkene is verschenen
mr. P.J.C. Garrels, advocaat. De zaak is gevoegd behandeld met het geding met nummer 11/5473 AKW. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst en is in deze zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene, in Turkije geboren, is in 1998 in Nederland komen wonen en heeft de Nederlandse nationaliteit. Haar oudste twee kinderen zijn geboren in Nederland en wonen sinds 3 juli 2007 in Turkije. Haar jongste kind is in augustus 2008 in Turkije geboren en ook daar woonachtig. Bij besluit van 8 oktober 2010 is aan betrokkene vanaf het vierde kwartaal van 2010 kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) geweigerd, omdat betrokkene volgens appellant sinds 3 juli 2007 regelmatig bij haar kinderen verblijft en na drie jaar na juli 2007 niet langer als ingezetene van Nederland kan worden beschouwd.
1.2. Bij besluit van 28 januari 2011 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 8 oktober 2010 ongegrond verklaard en daartoe overwogen dat betrokkene onvoldoende juridische, economische en sociale banden met Nederland heeft. Appellant heeft geconcludeerd dat gelet op het totaalbeeld van de perioden van verblijf in Turkije en de verschillende verklaringen die hierover door betrokkene, haar echtgenoot en haar moeder aan appellant, dan wel in Turkije aan het Bureau Attaché Sociale Zaken zijn afgelegd, na maximaal drie jaar verblijf in Turkije de band van betrokkene met Turkije sterker is geworden dan haar band met Nederland.
2.1. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit ter zitting van 22 februari 2012 behandeld. Blijkens het proces-verbaal van de zitting heeft appellant ter onderbouwing van zijn conclusie dat betrokkene op 1 oktober 2010 niet als ingezetene kan worden beschouwd, verwezen naar zijn beleidsregels inzake ingezetenschap zoals deze naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad van 21 januari 2011 (LJN BP1466) zijn gewijzigd. Kort en op hoofdlijnen samengevat, komen deze beleidsregels er op neer dat appellant wonen in Nederland aanneemt als sprake is van een persoonlijke band van duurzame aard tussen betrokkene en Nederland. Bepalend hiervoor is of uit de uiterlijke feiten en omstandigheden blijkt dat de banden van betrokkene met Nederland voldoende sterk zijn om te kunnen aannemen dat hij hier te lande het middelpunt van zijn persoonlijke levensbelangen heeft. Voor zover op basis van het geheel van feiten en omstandigheden niet ondubbelzinnig kan worden vastgesteld waar een betrokkene woont, acht appellant het kunnen beschikken over een duurzame woning een doorslaggevende factor. De intentie van een betrokkene om in Nederland te wonen acht appellant van belang indien deze blijkt uit objectieve feiten en omstandigheden en deze ook verwezenlijkt kan worden. Bij de beoordeling van de persoonlijke band met Nederland betrekt appellant een groot aantal feiten en omstandigheden zoals, onder meer, de plaats waar het gezin van betrokkene verblijft, de aanwezigheid van familie in Nederland, de wijze waarop in het onderhoud wordt voorzien en het volgen van een cursus Nederlandse taal of andere opleidingen. In de beleidsregels wordt ervan uitgegaan dat een betrokkene slechts in één land tegelijk woonachtig kan zijn. Blijkens de toelichting op de beleidsregels wordt hiertoe aangehaakt bij de systematiek van het OESO Modelverdrag voor Belastingen naar Inkomen en Vermogen. Blijkens de beleidsregels wordt voor wat betreft de duurzaamheid van het verblijf in Nederland of elders naar analogie het beleid ten aanzien van het verlies van ingezetenschap na vertrek uit Nederland toegepast, waarbij het verlies van het ingezetenschap is gekoppeld aan de duur en de intentie van het vertrek uit Nederland. Aan de hand van de feitelijke omstandigheden zal worden beoordeeld of de betrokkene (nog) als ingezetene van Nederland kan worden beschouwd. Ingezetenschap eindigt in elk geval - behoudens in zeer uitzonderlijke gevallen - als drie jaar zijn verlopen na het vertrek uit Nederland.
2.2. Bij tussenuitspraak van 31 augustus 2011 heeft de rechtbank geoordeeld dat de motivering van het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de beleidsregels, omdat deze in strijd zijn met hetgeen door de Hoge Raad over het begrip ingezetene in zijn arrest van 21 januari 2011 is overwogen en dat appellant ook overigens onvoldoende heeft gemotiveerd waarom appellant betrokkene blijkens het besluit van 23 december 2009 voor wat betreft het derde kwartaal van 2009 als ingezetene beschouwde en met ingang van het vierde kwartaal van 2010 niet meer. De rechtbank heeft appellant met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht in de gelegenheid gesteld deze motiveringsgebreken te herstellen.
2.3. Ter herstel van de door de rechtbank geconstateerde motiveringsgebreken heeft appellant nader uiteengezet dat en waarom hij vast blijft houden aan zijn beleidsregels. Op basis van dit beleid en met beoordeling van de relevante feiten en omstandigheden heeft appellant zijn standpunt dat betrokkene op 1 oktober 2010 niet langer als ingezetene van Nederland kan worden beschouwd gehandhaafd. Appellant gaat ervan uit dat betrokkene overwegend bij haar kinderen in Turkije woont en gemiddeld één keer per kwartaal naar Nederland gaat. Ze heeft samen met haar echtgenoot de eigendom van een appartement in Turkije, alwaar haar kinderen en haar moeder wonen en betrokkene tijdens verblijf in Turkije ook. De woning die zij en haar echtgenoot in Nederland in eigendom heeft, heeft zij verhuurd aan derden. Zijzelf staan in de Gemeentelijke basisadministratie (GBA) ingeschreven op het adres van de huurwoning van haar schoonouders. Betrokkene verricht geen activiteiten in Nederland en er woont familie zowel in Nederland als in Turkije. Gelet op het beleid is voor appellant doorslaggevend dat betrokkene niet over een duurzame woning in Nederland beschikt. Haar eigen woning heeft ze immers verhuurd en zelf staat ze ingeschreven in een woning die gehuurd wordt door haar schoonouders. Onder verwijzing naar het OESO Modelverdrag heeft appellant gesteld dat betrokkene in Turkije woont omdat ze daar zelfstandig over een duurzame woning beschikt. Voorts berust volgens appellant het besluit van 23 december 2009, waarin betrokkene nog als ingezetene is beschouwd, op onjuiste gegevens.
2.4. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat appellant de in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebreken niet heeft hersteld. De rechtbank heeft bij haar beoordeling niet het beleid van verweerder gevolgd, omdat ze dit in strijd heeft geacht met het meergenoemde arrest van de Hoge Raad. Uit de feiten en omstandigheden heeft de rechtbank afgeleid dat betrokkene geruime perioden in Nederland verblijft en over een duurzame woning beschikt, omdat haar schoonouders hun huurwoning aan haar en haar man ter beschikking hebben gesteld en zij aldaar in de GBA is ingeschreven. Mede omdat betrokkene in Nederland een WAO-uitkering ontvangt, is de rechtbank van oordeel dat zij op 1 oktober 2010 ingezetene als bedoeld in de AKW is. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 8 oktober 2010 herroepen, bepaald dat betrokkene met ingang van 1 oktober 2010 recht heeft op kinderbijslag en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.
3.
Appellant heeft in hoger beroep verwezen naar het hiervoor in 2.1 weergegeven beleid en aangevoerd dat betrokkene vanaf 1 oktober 2010 geen persoonlijke band van duurzame aard met Nederland heeft. Het enkele feit dat betrokkene in de GBA is ingeschreven, dat zij af en toe voor kortere perioden naar Nederland komt en dat zij een WAO-uitkering ontvangt, wordt onvoldoende geacht om te oordelen dat vast staat dat betrokkene nog in Nederland woont. Uit de in- en uitreisgevens zoals die uit het paspoort van betrokkene blijken, heeft appellant, anders dan de rechtbank, geconcludeerd dat betrokkene overwegend bij haar kinderen in Turkije verblijft. Appellant heeft benadrukt dat in het licht van de overige feiten en omstandigheden aan het antwoord op de vraag of betrokkene over een duurzame woning in Nederland beschikt een groot gewicht moet worden toegekend. Hiervan is volgens appellant geen sprake omdat de woning die betrokkene en haar echtgenoot in eigendom hebben, is verhuurd aan derden en evenmin staat de huurwoning van de schoonouders van betrokkene aan haar ter vrije en permanente beschikking. Omdat betrokkene wel beschikt over een duurzame woning in Turkije, moet betrokkene geacht worden daar woonplaats te hebben, waarbij appellant ervan is uitgegaan dat binnen de sociale zekerheid het hebben van een dubbele woonplaats moet worden uitgesloten.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Zoals de Raad reeds bij uitspraak van 4 mei 2012 (LJN BW5323) heeft overwogen, gaat appellant in zijn in 2.1 weergegeven beleid er ten onrechte van uit dat voor de sociale zekerheid de mogelijkheid van een dubbele woonplaats moet worden uitgesloten. De Hoge Raad heeft het door appellant tegen deze uitspraak van de Raad ingestelde cassatieberoep in zijn arrest van 12 april 2013 (LJN BZ6824), ongegrond verklaard en hierbij overwogen dat de Raad terecht heeft vooropgesteld dat het woonplaatsbegrip in de volksverzekeringswetten op dezelfde wijze moet worden uitgelegd als het fiscale woonplaatsbegrip. Aan bepalingen in internationale en supranationale regelingen over de sociale zekerheid, waarop appellant zich in cassatie heeft beroepen en waarvan ook haar beleid uitgaat, komt in dit verband geen betekenis toe, reeds omdat het hier gaat om uitleg van een begrip in de nationale wetgeving en niet om toepassing van een verdrag. De Hoge Raad heeft met verwijzing naar zijn arresten van 21 januari 2011 (LJN BP1466) en 4 maart 2011 (LJN BP6285) herhaald dat bij de beantwoording van de vraag of sprake is van ingezetenschap acht moet worden geslagen op alle in aanmerking komende omstandigheden van het geval en dat het erop aankomt of deze omstandigheden van dien aard zijn dat een duurzame band van persoonlijke aard bestaat tussen belanghebbende en Nederland. Die duurzame band met Nederland hoeft niet sterker te zijn dan de band met enig ander land, zodat voor een woonplaats hier te lande niet noodzakelijk is dat het middelpunt van iemands maatschappelijk leven zich in Nederland bevindt. Hetzelfde geldt met betrekking tot het door appellant in zijn beleidsregels gehanteerde, sterk vergelijkbare criterium van het middelpunt van iemands persoonlijke levensbelangen. Daardoor bestaat de mogelijkheid dat iemand zowel in Nederland als in een ander land woont in de zin van artikel 3 van Pro de AKW.
4.2.
Ter zitting heeft appellant erkend dat naar aanleiding van dit arrest van de Hoge Raad zijn beleidsregels over het ingezetenschap gewijzigd moeten worden en niet langer ten grondslag kunnen worden gelegd aan het bestreden besluit. Dit leidt echter niet tot een wijziging van zijn standpunt in het geval van betrokkene omdat zij, gelet op alle feiten en omstandigheden, op 1 oktober 2010 niet (langer) als ingezetene kan worden aangemerkt. Appellant verwijst hiervoor naar de in 3.1 opgesomde omstandigheden. Appellant heeft ter zitting ter ondersteuning van zijn standpunt verwezen naar de hem naar aanleiding van een aanvraag om kinderbijslag van de echtgenoot van betrokkene in 2012 bekend geworden informatie over de woonsituatie van betrokkene in 2012, maar reeds omdat betrokkene daarop niet heeft kunnen reageren, laat de Raad deze omstandigheden buiten beschouwing.
4.3.
Voorop moet staan dat gelet op de hiervoor genoemde arresten van de Hoge Raad over het ingezetenschap zowel het bestreden besluit als de als gevolg van de tussenuitspraak van de rechtbank door de appellant gegeven aanvullende motivering, berust op een onjuist beoordelingskader. De rechtbank heeft dit besluit dan ook terecht vernietigd. Daarvan uitgaande is, in het kader van de beoordeling van de vraag of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten, in dit geding aan de orde of de rechtbank met recht heeft geoordeeld dat betrokkene per 1 oktober 2010 als ingezetene moet worden aangemerkt en, zo ja, of appellant haar uit dien hoofde per die datum kinderbijslag diende toe te kennen.
4.4.
Zoals de Raad al eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 27 oktober 2006
(LJN AZ2599) is het de exclusieve taak van de rechter om in procedures als de onderhavige het wettelijk begrip ingezetene uit te leggen. Daarmee is niet gezegd dat de Svb geen wetsinterpreterende beleidsregels mag opstellen, maar deze regels kunnen de rechter niet binden. Zij zijn in het algemeen dus niet van doorslaggevende betekenis voor het antwoord op de vraag of een betrokkene als ingezetene moet worden aangemerkt, met dien verstande dat wel steeds beoordeeld moet worden of de Svb zijn beleidsregels ter zake, voor zover daarin sprake is van een begunstigende uitleg van de wet, ook stelselmatig heeft toegepast.
4.5.
Betrokkene heeft vanaf 1998 in Nederland gewoond en heeft de Nederlandse nationaliteit. In juli 2007 zijn haar kinderen [kind 1] en [kind 2] naar Turkije verhuisd om daar bij haar moeder te gaan wonen. Het appartement waar zij verblijven is in eigendom van betrokkene en haar echtgenoot. In augustus 2008 is haar kind [kind 3] in Turkije geboren. Betrokkene ontvangt een WAO-uitkering. Zij heeft samen met haar echtgenoot de eigendom van een woning op het adres [adres 1] te [plaatsnaam]. Deze woning is verhuurd aan derden. Zij staat ingeschreven in de GBA op het adres [adres 2] te [plaatsnaam]. Deze woning wordt door haar schoonouders gehuurd. Volgens betrokkene verblijven de schoonouders het grootste deel van het jaar in Turkije en bewonen zij en haar echtgenoot dit huis. Uit paspoortgegevens blijkt dat betrokkene in januari 2007 een aantal dagen, in mei bijna drie weken en van 12 juli tot 9 augustus 2007 in Turkije heeft verbleven. Vervolgens is ze op 21 augustus 2007 voor langere tijd naar Turkije vertrokken, te weten tot en met 18 mei 2009 - slechts onderbroken door anderhalve week verblijf in Nederland in oktober 2008 - en is ze op 5 juni 2009 weer naar Turkije vertrokken. Volgens de in een telefoonrapport van 5 augustus 2010 door appellant opgenomen verklaring van haar echtgenoot heeft ze tot en met 8 september 2009 in Turkije verbleven, maar is ze daarna teruggekeerd naar Nederland. Volgens zijn, deels, door kopieën van e-vliegtickets ondersteunde verklaring was ze in oktober 2009, in februari/maart 2010 en in april/mei 2010 steeds voor enkele weken in Turkije. Verder heeft hij verklaard dat zij op 18 juli 2010 voor een langere vakantie, vermoedelijk tot medio oktober 2010, naar Turkije is vertrokken. Deze verklaringen worden niet ondersteund door paspoortgegevens, omdat betrokkene zegt dat er niet langer stempels in haar paspoort worden gezet. Namens betrokkene zijn verder geen feiten en omstandigheden naar voren gebracht die deze verklaring ondersteunen. Ook desgevraagd ter zitting zijn namens betrokkene geen feiten en omstandigheden naar voren gebracht die blijk geven van activiteiten waaruit verblijf in Nederland kan worden afgeleid.
4.6.
Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene tot en met september 2009 grotendeels in Turkije heeft verbleven, af en toe onderbroken door verblijf in Nederland. Dit strookt met de verklaring van de moeder van betrokkene, neergelegd in het onderzoeksrapport van 17 juni 2009 van het Bureau Attaché Sociale Zaken dat betrokkene overwegend bij haar kinderen in Turkije verblijft en dat ze gemiddeld één keer per kwartaal naar Nederland gaat. Blijkens de handhavingsrapportage van 3 juli 2009 hebben medewerkers van appellant op 30 juni 2009 het adres [adres 2] te [plaatsnaam], waar betrokkene in de GBA staat ingeschreven, bezocht. De gordijnen voor de ramen waren gesloten en er werd niet open gedaan. Van de buren werd geen informatie verkregen.Voor wat betreft de periode vanaf september 2009 bevat het dossier, behalve de verklaringen van de echtgenoot van betrokkene, weinig informatie. Blijkens het bezoekrapport van 18 maart 2010 was betrokkene toen in Nederland in verband met een bij brief van 8 maart 2010 geboden mogelijkheid van een huisbezoek. Op 24 juni 2010 heeft appellant volgens een telefoonrapport van 5 augustus 2010 twee maal getracht een huisbezoek aan het adres [adres 2] te [plaatsnaam] te brengen, maar is niemand thuis aangetroffen. Blijkens het onderzoeksrapport van 18 mei 2010 van het Bureau Attaché Sociale Zaken, heeft de klassenleraar van de kinderen verklaard dat volgens zijn wetenschap de kinderen gedeeltelijk soms door de vader en soms door de moeder worden verzorgd. Vervolgens is bezoek afgelegd aan het woonadres van de kinderen, alwaar betrokkene, evenals haar echtgenoot, aanwezig waren.
4.7.
De Raad stelt vast dat betrokkene niet de vrije beschikking heeft over zelfstandige woonruimte in Nederland. De woning die zij met haar echtgenoot in eigendom heeft, is verhuurd aan derden. De woning die zij zegt te bewonen en alwaar zij in de GBA is ingeschreven, is een woning die wordt gehuurd door de schoonouders van betrokkene en er ontbreekt een overeenkomst van onderhuur aan betrokkene. Het verblijf in Nederland wordt evenmin door andere objectieve factoren ondersteund. In dit verband is van belang dat de kinderen van betrokkene in Turkije verblijven en dat door betrokkene niet aannemelijk is gemaakt dat de situatie zoals die in ieder geval tot september 2009 heeft geduurd, nadien is gewijzigd. Hoewel de momenten waarop betrokkene in Nederland (18 maart 2010) dan wel in Turkije is aangetroffen (18 mei 2010), stroken met de door de echtgenoot van betrokkene afgelegde verklaringen over de tijdstippen waarop betrokkene in Nederland c.q. Turkije was, blijkt hieruit niet dat zij buiten de door hem genoemde periodes in Nederland was. Betrokkene heeft geen objectieve gegevens overgelegd waaruit haar verblijf en haar activiteiten tijdens dat verblijf blijken. Ook uit de in mei 2010 afgelegde verklaring van de klassenleraar blijkt dat hij ervan uitgaat dat betrokkene één van de vaste verzorgers van haar kinderen is en niet dat deze situatie na september 2009 is gewijzigd. Alles afwegende komt de Raad tot het oordeel dat in oktober 2010 sprake is van de situatie dat betrokkene bij haar kinderen in Turkije woont en niet de intentie heeft om (tevens) in Nederland te wonen. Dat de Svb bij besluiten van 23 december 2009 en 19 maart 2010 aan betrokkene nog wel kinderbijslag heeft toegekend, maakt niet dat aan het ingezetenschap van betrokkene op een later tijdstip niet een eind heeft kunnen komen.
4.8.
Appellant heeft zich derhalve in het beroepschrift terecht op het standpunt gesteld dat betrokkene op de peildatum van het vierde kwartaal van 2010 niet verzekerd was ingevolge de AKW, omdat zij toen geen ingezetene was en dus niet verzekerd was krachtens die wet.
4.9.
Uit hetgeen hiervoor onder 4.1 tot en met 4.8 is overwogen vloeit voort dat de rechtbank het bestreden besluit met recht heeft vernietigd en beslissingen heeft gegeven inzake de proceskosten en het griffierecht, zodat de aangevallen uitspraak in zoverre dient te worden bevestigd. Ten onrechte heeft de rechtbank evenwel het primaire besluit van 8 oktober 2010 herroepen en bepaald dat betrokkene met ingang van 1 oktober 2010 recht heeft op kinderbijslag. Doende wat de rechtbank had behoren te doen zal de Raad, gezien de overwegingen 4.1 tot en met 4.8, de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit geheel in stand laten.
5.
De Raad acht termen aanwezig om appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 944,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het primaire besluit van
8 oktober 2010 is herroepen en is bepaald dat betrokkene met ingang van 1 oktober 2010 recht heeft op kinderbijslag;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 28 januari 2011 in stand blijven;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 944,-;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. Simon als voorzitter en E.E.V. Lenos en K. Wentholt als leden, in tegenwoordigheid van D. Heeremans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2013.
(getekend) H.J. Simon
(getekend) D. Heeremans
JvC