Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
13/861 AW, 13/1391 AW
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Nederland van
7 februari 2013, 12/952 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
het college van bestuur van de Wageningen Universiteit (college)
PROCESVERLOOP
Betrokkene en het college hebben hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingezonden, waaronder een besluit van het college van
27 mei 2013.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2013. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. S. Bakker. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. P.S. Jonker, advocaat, mr. C.N. van den Heuvel, advocaat, ir. A.T.J. van Scheppingen,
J.R. Jullens en W. Groeneveld.
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene was sinds 1 april 1991 werkzaam bij de Wageningen Universiteit (WU), laatstelijk in de functie van [naam functie] . Sinds 2007 is betrokkene werkzaam binnen [het Departement] .
1.2. Op grond van de [subsidieregeling] (regeling van de toenmalige minister van Economische Zaken, [subsidieregeling]) verstrekt de minister op aanvraag innovatievouchers aan een ondernemer die een kennisoverdrachtproject wil laten uitvoeren, waarvan de resultaten ten goede komen aan de activiteiten die de ondernemer in Nederland verricht. Een voucher is een tegoedbon, waarbij een verplichte eigen bijdrage moet worden betaald van een derde deel van de totale projectkosten.
1.3. Betrokkene was binnen de WU belast met de uitvoering van het zogenoemde [project]. De aanvragen voor de vouchers werden door betrokkene gedaan, namens de ondernemers. Naar aanleiding van een onderzoek naar de uitvoering van de subsidieregeling heeft het Agentschap NL (agentschap) op 22 april 2011 een rapport uitgebracht. Het agentschap heeft geconcludeerd dat de vouchers niet conform de subsidievoorwaarden zijn aangevraagd.
1.4. De conclusies van het agentschap waren voor de directie van [het Departement] aanleiding om een onderzoek in te stellen naar de uitvoering van de subsidieregeling door betrokkene. In het kader van dit onderzoek is betrokkene op 4 mei 2011 gehoord. In afwachting van een nader onderzoek door een interne commissie van de WU (onderzoekscommissie), heeft het college bij besluit van 5 mei 2011 betrokkene geschorst en is haar de toegang tot haar werkplek ontzegd. Na betrokkene op 7 juni 2011 te hebben gehoord, heeft de onderzoekscommissie zijn bevindingen neergelegd in een rapport van 17 juni 2011.
1.5. De bevindingen van de onderzoekscommissie zijn voor het college aanleiding geweest om na een voornemen daartoe, waarop betrokkene haar reactie heeft gegeven, bij besluit van 21 juni 2011 (ontslagbesluit) aan betrokkene strafontslag te verlenen wegens zeer ernstig plichtsverzuim. Het college heeft het ontslagbesluit na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 21 november 2011 (bestreden besluit). Deze besluitvorming is gebaseerd op artikel 6.12, eerste lid, van de CAO Nederlandse Universiteiten. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat betrokkene willens en wetens in strijd met de subsidieregels heeft gehandeld door een constructie te creëren waarbij aan elk van de betrokken ondernemers de eigen bijdrage werd terugbetaald en doordat zij bewust de medewerkers van Financiën & Control (F&C) van de WU heeft misleid door hen niet over deze constructie te informeren. Ook heeft betrokkene, voorafgaand aan het project, geen overleg gevoerd met of toestemming gevraagd aan de algemeen directeur, zoals vastgelegd in de gespreksnotitie van 6 februari 2007 en interne richtlijnen. Betrokkene heeft voorts de transactiegrens van € 20.000,- overschreden waarover betrokkene zelfstandig kon beschikken bij het verrichten van financiële transacties en nagelaten de transacties met een hogere waarde via de zogenoemde parafenkaartprocedure te laten verlopen.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het ontslagbesluit herroepen. De rechtbank heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de WU onvoldoende toezicht heeft gehouden op de naleving van de regels. Hierdoor heeft de WU meegewerkt aan de mogelijkheid tot het benutten en in stand houden van creatieve constructies als die van betrokkene. Daar waar het college meent dat betrokkene daarbij onbetamelijk heeft gehandeld, is dat niet ten volle aan betrokkene toe te rekenen of te verwijten. De overschrijding van de ruimte waarover betrokkene kon beschikken bij het verrichten van financiële transacties, is wel aan betrokkene toe te rekenen. Omdat controle ontbrak, is de overschrijding echter niet ten volle aan betrokkene te verwijten. De mate waarin het plichtsverzuim aan betrokkene kan worden toegerekend en verweten is dus beperkter dan het college heeft aangenomen, aangezien het college de rol van de WU bij het handelen of nalaten van betrokkene heeft miskend, aldus de rechtbank.
3.
Na een voornemen daartoe, waarop betrokkene een reactie heeft gegeven, heeft het college bij besluit van 27 mei 2013 (nader besluit) opnieuw strafontslag verleend wegens zeer ernstig plichtsverzuim, onder verwijzing naar de feiten en gebeurtenissen die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd. De Raad betrekt het nader besluit, met instemming van partijen, in deze hoger beroepsprocedure.
4.1.
Het college heeft zich in hoger beroep, samengevat, op het standpunt gesteld dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven. Met betrokkene was duidelijk afgesproken dat nieuwe projecten ter controle aan F&C en ter goedkeuring aan de algemeen directeur moesten worden voorgelegd. Nadrukkelijk wordt betwist dat onvoldoende toezicht is uitgeoefend en dat de WU aldus heeft meegewerkt aan de mogelijkheid tot het benutten en in stand houden van creatieve constructies zoals die van betrokkene. De rechtbank heeft ten onrechte de vraag of voldoende toezicht is uitgeoefend betrokken bij de beoordeling van de toerekenbaarheid van het plichtsverzuim.
4.2.
Betrokkene betwist in hoger beroep dat zij de subsidieregeling onjuist heeft toegepast. Dit is nimmer in rechte vastgesteld. Evenmin is komen vast te staan dat zij haar zelfstandige handelingsbevoegdheid voor financiële transacties tot € 20.000,- heeft overschreden. Er wordt namelijk niet strikt de hand gehouden aan de parafenkaartprocedure. In feite volstond het dat de projecten met F&C werden afgestemd. Dit heeft zij gedaan, gelet op de e-mailwisseling in november 2009. Er is daarom geen sprake van plichtsverzuim. Verder zijn de financiële gevolgen van het ongevraagde ontslag erg groot. Ook wordt het door de reputatieschade ten gevolge van het ontslag praktisch onmogelijk om een vergelijkbare betrekking te vinden. Betrokkene heeft verzocht om schadevergoeding.
5.
De Raad oordeelt als volgt.
5.1.
Uit het bestreden besluit blijkt niet dat dit besluit door het college zelf is genomen. Het college heeft daarmee verzuimd toepassing te geven aan artikel 10:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat betrokkene hierdoor niet is benadeeld, zal de Raad onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 6:22 van Pro de Awb, hieraan geen gevolgen verbinden.
5.2.
Op basis van de gedingstukken is komen vast te staan dat de betalingen die in opdracht van betrokkene via de afdeling F&C aan de ondernemers zijn verricht, in wezen vergoedingen betreffen van de eigen bijdrage die de ondernemers dienden te betalen in het kader van de subsidieregeling. Uit de brieven die betrokkene aan de ondernemers heeft gezonden en haar eigen aantekeningen, kan worden afgeleid dat betrokkene deze constructie welbewust heeft opgezet. Betrokkene heeft de door haar opgestelde facturen ten behoeve van de uitbetaling aan F&C toegezonden onder vermelding van vergoeding kosten krachtvoer. Betrokkene erkent dat geen sprake was van een vergoeding krachtvoer en heeft verklaard dat dit een goodwillvergoeding betrof. Wat er zij van die laatste benaming, het had betrokkene duidelijk kunnen en moeten zijn dat het hier ging om (terug)betalingen die zich niet met de bewoordingen en de strekking van de subsidieregeling verdragen.
5.3.
Uit de mailwisseling in november 2009 met J van F&C blijkt niet dat de facturen onder de titel krachtvoervergoeding in overleg met J zijn opgesteld. Betrokkene heeft weliswaar informatie gevraagd aan J, maar heeft nagelaten de door haar gekozen constructie in zijn geheel voor te leggen. Betrokkene heeft J zodanig selectief informatie verschaft, dat het voor J niet duidelijk was en ook niet behoefde te zijn, dat het een constructie betrof welke voorzag in de terugbetaling van de eigen bijdrage aan de betrokken ondernemers.
5.4.
Voorts heeft betrokkene de constructie niet ter goedkeuring voorgelegd aan de algemeen directeur. Het college heeft terecht betoogd dat betrokkene hiertoe wel was gehouden. In de gespreksnotitie van 6 februari 2007 is vastgelegd dat betrokkene nieuwe projecten ter controle aan F&C en ter goedkeuring aan de algemeen directeur dient voor te leggen. Betrokkene had zich aan deze afspraken moeten houden, temeer omdat aan de constructie grote risico’s verbonden waren voor de WU, gelegen in de mogelijke financiële- en reputatieschade.
5.5.
Onvoldoende is gebleken dat betrokkene zich diende te houden aan een maximumbedrag van € 20.000,-, voor het verrichten van financiële transacties en dat transacties met een hogere waarde ingevolge die regels via de zogenoemde parafenkaartprocedure dienden te verlopen. Het betoog dat deze regels via het intranet van de WU aan betrokkene duidelijk hadden moeten zijn, kan het college niet baten. Op intranet gepubliceerde regels bevinden zich niet bij de gedingstukken. De Raad kon dan ook niet vaststellen dat overschrijding van de transactiegrens van € 20.000,- plichtsverzuim opleverde. Dit doet echter niet af aan het oordeel dat betrokkene gehouden was om de constructie in haar geheel voor te leggen aan F&C en voor die constructie instemming te vragen van haar algemeen directeur, mede gelet op de hoge bedragen die met uitvoering van de subsidieregeling waren gemoeid. Daarbij gaat het niet om de afzonderlijke betalingen, maar om het - voorzienbare - totale financiële belang van het project.
5.6.
Gelet op 5.2 tot en met 5.5 oordeelt de Raad dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Niet is gebleken dat dit plichtsverzuim niet aan betrokkene is toe te rekenen. Anders dan de rechtbank en met het college wordt geoordeeld dat het onvoldoende uitoefenen van toezicht hier niet kan afdoen aan de toerekenbaarheid van het plichtsverzuim. Of, en zo ja, in welke mate, toezicht is uitgeoefend, dient aan de orde te komen bij de vraag of de straf evenredig is in relatie tot de aard en de ernst van de gedragingen. Uit de toerekenbaarheid volgt dat het college bevoegd was om betrokkene disciplinair te straffen.
5.7.
De Raad oordeelt dat de opgelegde straf van onvoorwaardelijk strafontslag niet onevenredig is aan de aard en ernst van het gepleegde plichtsverzuim. Betrokkene functioneerde op hoog niveau in een zeer zelfstandige positie binnen de WU. Aan haar kan worden toegegeven dat van de WU mocht worden verwacht dat meer toezicht werd uitgeoefend. Volgens vaste rechtspraak van de Raad vormt een gebrek aan adequate controle echter geen vrijbrief om zwakke plekken van een systeem te misbruiken. Medewerkers hebben een eigen verantwoordelijkheid jegens hun werkgever, en een gebrek aan controle doet op zichzelf niet af aan de ernst van een geconstateerd plichtsverzuim (CRvB 13 april 2006, LJN AX 1635). Overigens is niet gebleken, zoals betrokkene heeft betoogd, dat sprake was van het laten voortbestaan van een cultuur waarin gedragingen als die van betrokkene schering en inslag waren. Voorts wordt in aanmerking genomen dat betrokkene in 2004 eerder is berispt vanwege het overschrijden van haar bevoegdheid en het opnemen van onjuiste informatie in een aanmeldingsformulier. Van een [naam functie] mag worden verwacht dat zij haar werkzaamheden verricht op een wijze die geen risico’s oplevert voor de organisatie. Dat het ongevraagde ontslag ontegenzeggelijk verstrekkende gevolgen voor betrokkene heeft en betrokkene daarom belang heeft bij voortzetting van haar dienstverband, legt dan ook te weinig gewicht in de schaal om het gegeven strafontslag niet evenredig aan het plichtsverzuim te achten.
5.8.
Uit 5.2 tot en met 5.7 volgt dat het hoger beroep van het college slaagt. Het hoger beroep van betrokkene slaagt niet. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt en het beroep van betrokkene ongegrond moet worden verklaard. Het nader besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking, omdat daaraan de grondslag is ontvallen.
6.
Nu het ontslag stand houdt bestaat er geen ruimte voor vergoeding van de door betrokkene gestelde schade.
7.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond;
- vernietigt het besluit van 27 mei 2013;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en R. Kooper en C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2013.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) S.K. Dekker