Uitspraak
13/379 WMO, 13/380 WMO, 13/2388 WMO, 13/2389 WMO
Datum uitspraak: 25 november 2013
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van
19 december 2012, 12/6165 (aangevallen uitspraak)
19 december 2012, 12/6165 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Katwijk (appellant)
[betrokkene 1] en [betrokkene 2] te [woonplaats] (betrokkenen)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Appellant heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 11 maart 2013 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Betrokkenen hebben een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 oktober 2013. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door R.G.W. Paulissen en R.van Hest. Betrokkenen zijn met bericht niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende feiten.
1.1.
Betrokkenen hebben in februari 2012 een vervoersvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) aangevraagd, namelijk gebruik van de Regiotaxi.
1.2.
Appellant heeft die aanvraag afgewezen bij besluit van 13 maart 2012 met de motivering dat betrokkenen in staat zijn hun vervoersbehoefte te financieren en te organiseren zodat er gelet op artikel 4, eerste lid, van de Wmo geen reden is om hen te compenseren. Betrokkenen hebben tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
1.3.
Appellant heeft vervolgens in afwijking van een advies van de adviescommissie voor de behandeling van bezwaarschriften, bij besluit van 16 juli 2012 het bezwaar van betrokkenen ongegrond verklaard. Betrokkenen hebben tegen dat besluit beroep ingesteld.
2.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 juli 2012 vernietigd en bepaald dat appellant een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de financiële draagkracht van een aanvrager alleen bij de vaststelling van de eigen bijdrage mag worden betrokken. Appellant stelt met zijn aan het besluit ten grondslag liggende beoordeling een (indirecte) inkomensgrens. In zijn uitspraak van 18 januari 2012, ECLI NL:CRVB:2012:BV1309, heeft de Raad op basis van artikel 4, tweede lid, van de Wmo bepaald dat de Wmo bij het verstrekken van een voorziening geen grondslag biedt voor het stellen van een inkomensgrens in de gemeentelijke verordening. De rechtbank heeft in de parlementaire geschiedenis geen aanknopingspunten gevonden dat dit anders zou zijn als de (indirecte) inkomensgrens is gebaseerd op artikel 4, eerste lid, van de Wmo. De wetgever heeft immers bij de invoering van artikel 4 van Pro de Wmo zonder onderscheid te maken tussen het eerste en het tweede lid uitdrukkelijk te kennen gegeven dat het voeren van een inkomensbeleid door de gemeenten onwenselijk is. De wetgever acht inkomensbeleid een verantwoordelijkheid van het Rijk (Kamerstukken II, 30 131, nr 3, blz. 35 en 36 en 30 131, nr 29).
3.
Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat gelet op artikel 4, eerste lid, van de Wmo moet vaststaan of iemand beperkingen ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie. Als iemand beperkingen ondervindt gaat het eerst om de vraag of hij in staat is die beperkingen op te lossen, door een oplossing te organiseren en die oplossing te betalen. De compensatieplicht van appellant komt eerst dan aan de orde als betrokkene geen in redelijkheid van hem te vergen mogelijkheden heeft om zelf een oplossing te realiseren. Uit de tekst van en de toelichting op de Wmo blijkt niet dat de begrippen zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid niet ook betrekking kunnen hebben op de inzet van de eigen financiële middelen, onder de voorwaarde dat alle omstandigheden van het geval worden meegewogen. Bij de beoordeling of van betrokkenen in redelijkheid gevergd kan worden dat zij hun eigen financiële middelen aanwenden om een oplossing van hun vervoersbehoefte te realiseren, heeft appellant gebruik gemaakt van een zogenoemde omgekeerde toepassing van de eigen bijdrageregeling. Dit houdt in dat personen die op grond van hun inkomen de volledige kostprijs van de voorziening zelf kunnen betalen en regelen een Wmo-voorziening geweigerd kan worden. Dit komt er op neer dat appellant een individuele financieel inhoudelijke beoordeling maakt bij de toegang tot de Wmo-voorziening. Tijdens de zitting hebben de gemachtigden van appellant toegelicht deze wijze van beoordeling van een aanvraag op dit moment te beperken tot de Regiotaxi.
4.
In het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 11 maart 2013 genomen nieuwe besluit op bezwaar heeft appellant aan betrokkenen met ingang van 1 januari 2013 vervoer per Regiotaxi en voor de periode van 24 februari 2012 tot 1 januari 2013 een vergoeding op declaratiebasis voor het vervoer met een (eigen) auto toegekend.
5.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Artikel 4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4, 5 en 6, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen:
a. een huishouden te voeren;
b. zich te verplaatsen in en om de woning;
c. zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel;
d. medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.
5.2.
Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, en met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
5.3.
De vraag die nu voor ligt is of artikel 4, eerste lid, van de Wmo ruimte biedt om de inzet van de eigen financiële middelen van een betrokkene te betrekken bij de vraag of hij beperkingen ondervindt in zijn zelfredzaamheid.
5.4.
Zoals de Raad in zijn hiervoor genoemde uitspraak van 18 januari 2012 en in zijn uitspraak van 19 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU7263, al heeft vastgesteld is de tekst van artikel 4 van Pro de Wmo gebaseerd op het amendement Van Miltenburg c.s. (Kamerstukken II, 30 131, nr. 65). In het parlementaire debat, dat naar aanleiding van dit amendement is gevoerd, heeft de staatssecretaris verklaard dat het amendement vraagt om compensatie van beperkingen die mensen met beperkingen en mantelzorgers kunnen ondervinden in hun zelfredzaamheid en hun maatschappelijke participatie door voorzieningen te treffen die hen in staat stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal met een vervoermiddel te verplaatsen en mensen te ontmoeten en sociale verbanden aan te gaan. Verder heeft de staatssecretaris verklaard dat ook belangrijk is dat in het tweede lid een toetsingskader wordt neergelegd dat niet alleen bepaalt dat rekening moet worden gehouden met de persoonskenmerken en de behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, maar ook met de capaciteit van de aanvrager om uit het oogpunt van kosten zelf in zijn maatregelen te voorzien. De staatssecretaris noemde dat een essentiële toevoeging die het draagkrachtprincipe verankert. In het debat is uitdrukkelijk de vraag aan de orde geweest of er sprake is van (een noodzaak tot) compensatie, als iemand een voorziening zelf kan betalen. Hierop is tot tweemaal toe door de staatssecretaris verduidelijkt dat het amendement zo begrepen moet worden dat gemeenten eigen bijdragen kunnen vragen. De staatssecretaris ziet het amendement en het kunnen vragen van een eigen bijdrage niet als twee verschillende regiems. De staatssecretaris heeft in dat kader aan de Tweede Kamer toegezegd de eigenbijdrageregeling te zullen uitwerken in een algemene maatregel van bestuur, waarin uitwerking zal worden gegeven aan de bedoeling van het amendement (Kamerstukken II, 30 131, nr. 98, blz. 58-61). De staatssecretaris heeft tijdens de parlementaire behandeling meermalen benadrukt dat er in het kader van het amendement geen vermogenstoets zal plaatsvinden. Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de staatssecretaris naar aanleiding van vragen over artikel 4 toegelicht Pro dat het eerste lid inhoudt dat gemeenten voor bepaalde groepen personen voorzieningen treffen ten behoeve van de in dat artikellid genoemde activiteiten. Verder is toegelicht dat in het tweede lid wordt bepaald dat gemeenten bij het invullen van het compensatiebeginsel rekening kunnen houden met de aanwezige capaciteit van de burger om zelf zijn beperkingen te compenseren. Dat houdt in dat het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen ook rekening houdt met de capaciteit van de aanvrager om uit het oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Ook toen is verwezen naar de eigenbijdrageregeling en is daarbij toegelicht dat deze eigenbijdrageregeling voor gemeenten een richtsnoer zal vormen voor het beoordelen van iemands draagkracht, waarbinnen gemeenten beleidsvrijheid hebben (Kamerstukken I, 30 131, nr. C, blz. 2-3). Zoals de Raad ook reeds heeft overwogen in zijn eerdergenoemde uitspraak van 19 december 2011 acht de staatssecretaris inkomensbeleid een verantwoordelijkheid van het Rijk en zijn daarom bij algemene maatregel van bestuur nadere regels over de eigen bijdrage en het eigen aandeel gesteld.
5.5.
De conclusie uit het voorgaande is dat met artikel 4, eerste lid, van de Wmo is beoogd dat het college van burgemeester en wethouders voor de daarin bedoelde personen, ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voorzieningen treft voor de in dat artikellid genoemde activiteiten. In het tweede lid is daaraan uitwerking gegeven in die zin, dat bij de invulling van de compensatieplicht niet alleen rekening wordt gehouden met de persoonskenmerken en de behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, maar ook met zijn capaciteit om uit het oogpunt van kosten zelf in zijn maatregelen te voorzien (het draagkrachtprincipe).
5.6.
In de genoemde uitspraak van 18 januari 2012 is overwogen dat uit de wetsgeschiedenis moet worden afgeleid dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om artikel 4, tweede lid, van de Wmo, mede in verband met inkomenseffecten, te interpreteren in het licht van de artikelen 15 en 19 van die wet. In aanmerking genomen die effecten en wat daarover in de parlementaire behandeling is overwogen betekent dit dat er bij het toekennen van individuele voorzieningen, naast of in plaats van de in de artikelen 15 en 19 van de Wmo bedoelde eigenbijdrageregeling, geen ruimte is om anders met het inkomen of vermogen van de aanvrager van een voorziening rekening te houden dan daarin is voorzien, ook niet met een beroep op de zelfredzaamheid van de aanvrager.
5.7.
Met appellant is de Raad van oordeel dat aan de eigen verantwoordelijkheid van de burger in het kader van de Wmo substantieel betekenis toekomt bij de beoordeling van zijn zelfredzaamheid. Deze kan echter, gelet op wat onder 5.4 tot en met 5.6 over de betekenis van artikel 4 van Pro de Wmo is overwogen, niet zover gaan, dat een individuele voorziening geheel of gedeeltelijk aan de aanvrager wordt onthouden op grond van zijn inkomen of vermogen. Dit zou leiden tot een doorkruising van de door de wetgever geregelde waarborgen van de artikelen 15 en 19 van de Wmo. Gemeenten zouden daardoor toch een door de wetgever niet gewenst inkomensbeleid kunnen gaan voeren. Bovendien zou de door het college voorgestane toepassing van de Wmo de uitvoering van de anticumulatieregeling (anticumulatie van eigen bijdrage ingevolge de Wmo met de eigen bijdrage ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten) frustreren.
5.8.
Wat hiervoor is overwogen houdt in dat de beroepsgronden van appellant tegen de aangevallen uitspraak niet slagen en dat die uitspraak wordt bevestigd.
6.
Het besluit van 11 maart 2013 wordt aangemerkt als een besluit genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Met toepassing van de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht wordt dit besluit in de beoordeling betrokken. Wat betrokkenen hiertegen hebben aangevoerd kan niet leiden tot een vernietiging van dat besluit. Daarmee is het beroep van betrokkenen in zoverre ongegrond.
7.
Zoals tijdens de zitting met de gemachtigden van appellant is besproken, kan de situatie zich voordoen dat een betrokkene vanwege de verschuldigdheid van een eigen bijdrage niet in een financieel gunstiger situatie komt dan wanneer hem geen voorziening zou zijn toegekend. Het ligt daarom op de weg van de gemeenten om aanvragers goede voorlichting te geven over de financiële consequenties van een toewijzing, zodat zij daarop hun keuze kunnen baseren. Daarbij moet natuurlijk ook worden betrokken de vraag of de aanvrager al een eigen bijdrage verschuldigd is of zal gaan worden wegens andere voorzieningen.
8.
Er is geen aanleiding voor een veroordeling in proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen tegen het besluit van 11 maart 2013 ongegrond;
- bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 466,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door A.J. Schaap als voorzitter en I.M.J. Hilhorst-Hagen en
M.F. Wagner als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 november 2013.
M.F. Wagner als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 november 2013.
(getekend) A.J. Schaap
(getekend) M.R. Schuurman