Uitspraak
12/4632 Wpb-T
Datum uitspraak: 3 december 2013
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Arnhem van 26 april 2012, 11/4020 (tussenuitspraak) en de einduitspraak van die rechtbank van 24 juli 2012, 11/4020
Partijen:
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te ’s-Gravenhage (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2013. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A. Pommer, advocaat.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 6 juli 2010 heeft appellant de door het college voor de uitvoering van de Wet participatiebudget (Wpb) over het verantwoordingsjaar 2009 bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat onder meer een financieel overzicht (SiSa-bijlage) waaruit blijkt van een niet besteed bedrag bij de Regionale opleidingscentra (ROC’s) van € 320.183,- (beschikbaar budget educatie minus lasten educatie plus baten educatie).
1.2.
Bij besluit van 18 mei 2011 heeft appellant met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb een bedrag van € 662.262,- van het college teruggevorderd op de grond dat een bedrag van € 320.183,- niet is besteed aan de ROC’s en een bedrag van € 342.079,- vanwege overschrijding van de reserveringsregeling.
1.3.
Bij brief van 24 juni 2011 heeft het college appellant een door Deloitte Accountants B.V. (accountant) opgestelde gewijzigde SiSa-bijlage doen toekomen. Uit die herziene bijlage blijkt dat het gehele bedrag van € 320.183,- is besteed aan de ROC’s. Het college had het beschikbaar budget van het Rijk voor educatie abusievelijk geboekt als baten educatie.
1.4.
Bij besluit van 19 augustus 2011, aangevuld bij besluit van 26 augustus 2011 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 18 mei 2011 ongegrond verklaard.
1.5.
Bij tussenuitspraak van 26 april 2012 heeft de rechtbank appellant in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na de datum van de verzending van de tussenuitspraak het in het bestreden besluit geconstateerde gebrek te herstellen. De rechtbank heeft daarbij, samengevat, overwogen dat appellant de door het college in de bezwaarfase gegeven aanvullende informatie, waaruit blijkt dat het uitsluitend gaat om een correctie van de in de aangeleverde gegevens geslopen fout en van een rechtmatige besteding, bij de heroverweging in bezwaar had dienen te betrekken. De rechtbank heeft in dat verband met name laten wegen dat het college en appellant een gedeelde verantwoordelijkheid hebben ten aanzien van een juiste verantwoording, dat het college voorafgaand aan de besluitvorming ten onrechte geen herstelmogelijkheid is geboden en dat een te strikte toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb haaks staat op de doelstelling van de Wpb.
2.
De rechtbank heeft vastgesteld dat het college de hersteltermijn ongebruikt heeft laten verstrijken. Bij de einduitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat appellant met inachtneming van de tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt.
3.
In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Bevoegdheid Centrale Raad van Beroep
4.1.
Het college heeft aangevoerd dat de Raad niet bevoegd is om kennis te nemen van dit hoger beroep. De Raad is pas vanaf de inwerkingtreding van de Veegwet aanpassing bestuursrecht per 1 juli 2013 bevoegd kennis te nemen van hoger beroep betreffende besluiten op grond van de Wpb, maar niet ten aanzien van hoger beroepen tegen uitspraken inzake de toepassing van de Wpb die bekend zijn gemaakt voor de inwerkingtreding van die wet.
4.2.
Onder verwijzing naar wat in een soortgelijk geding in zijn uitspraak van heden, ECLI:NL:CRVB:2013:2546, onder 4.2 tot en met 4.7 is overwogen, is de Raad bevoegd om kennis te nemen van het hoger beroep.
Wettelijk kader
5.1.
De Wpb is met ingang van 1 januari 2009 in werking getreden. Het participatiebudget bundelt, kort gezegd, de gemeentelijke middelen voor re-integratie, inburgering en volwasseneducatie, waaronder het zogenoemde werkdeel van de Wet werk en bijstand.
5.2.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wpb verstrekt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep alsmede voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 3, tweede lid.
5.3.
Artikel 4, eerste lid, van de Wpb bepaalt dat het college verantwoording aflegt aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van deze wet, op de wijze bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet.
5.4.
Indien uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 2 van Pro de Wpb, niet volledig of onrechtmatig is besteed, wordt de uitkering ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wpb ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel teruggevorderd.
5.5.
Blijkens artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet dient het college de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te zenden in de vorm van:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
Tijdige verantwoording
6.1.
De wijze van verantwoording van de rechtmatige besteding van het participatiebudget vindt plaats op basis van het baten-lastenstelsel. In het baten-lastenstelsel is het moment van betaling (anders dan in een kasstelsel) irrelevant en worden de lasten verantwoord in het jaar waarin de prestatie is geleverd. Onder prestatie wordt in dit verband verstaan de realisatie van een participatievoorziening ten behoeve van een persoon uit de wettelijke doelgroep. Trajecten die over meerdere kalenderjaren worden gerealiseerd worden ook over meerdere verantwoordingsjaren verantwoord.
6.2.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraken van 6 juli 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN1242 en van 7 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:BZ9636) bevat de wetsgeschiedenis van de Wet werk en bijstand aanknopingspunten voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording van het zogenoemde werkdeel volgens het kasstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond. Ten aanzien van de Wpb geldt hetzelfde (Kamerstukken II, 2007/08, 31567, nr. 3, blz. 13 ev.) met dien verstande dat dit gebeurt volgens het baten-lastenstelsel. De verantwoording vindt plaats via een bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening. Op grond van het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten is de accountant verplicht financiële fouten en onzekerheden die boven de fouttolerantie van dit Besluit liggen te rapporteren in die bijlage. Gerapporteerde fouten en onzekerheden worden, tot de bedragen die daarmee zijn gemoeid, teruggevorderd. Appellant heeft een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig - dat wil zeggen voor 15 juli van het jaar (t+1) - naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van baten en lasten volgens de Single information Single audit (SiSa)-systematiek aan te leveren. Dit belang is enerzijds gelegen in de noodzaak van tijdige en juiste verantwoordingsinformatie in het kader van een adequaat financieel beheer, anderzijds in de noodzaak om tijdig te beschikken over correcte gegevens met het oog op het tijdig verdelen en toedelen van budgetten en taakstellingen aan gemeenten. Het bieden van een herstelmogelijkheid, buiten die gevallen waarin sprake is van een kennelijke fout van de accountant, om de rechtmatigheid van opgevoerde lasten op een later moment alsnog te verantwoorden, staat haaks op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het baten-lastenstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond.
6.3.
Niet in geschil is dat het college de verantwoordingsinformatie met betrekking tot het verantwoordingsjaar 2009 tijdig en op juiste wijze heeft ingediend. Vaststaat dat het college geen gebruik heeft gemaakt van de door appellant gehanteerde buitenwettelijke hersteltermijn om de verantwoording nog aan te passen. Appellant kon gelet daarop in beginsel vasthouden aan 15 juli 2010 als uiterste datum voor inlevering van de verantwoording. Niettemin had appellant bij de heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in dit geval alsnog rekening moeten houden met de in bezwaar overgelegde door de accountant opgestelde gewijzigde SiSa-bijlage. Immers, het gaat hier niet om een niet tijdige aanvulling van een tijdig ingediende jaarlijkse verantwoording die niet bij de besluitvorming in bezwaar kan worden meegenomen (verwezen wordt naar de in 4.2 genoemde uitspraak van heden, overweging 6.4), maar om herstel van een kennelijke fout. Uit de SiSa-bijlage blijkt immers dat de hoogte van de verantwoorde lasten 2009 van educatie bij de ROC’s exact overeenkomt met het bedrag dat vermeld staat als baten 2009 van educatie bij de ROC’s. Voorts is van belang dat bij de post “Totaal baten (niet-rijk) Participatiebudget” een bedrag van € 0,- is ingevuld, terwijl onder de post “Waarvan baten 2009 van educatie bij ROC’s” een bedrag van € 320.183,- is genoemd. In deze situatie verzet de uiterste termijn van artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet zich niet tegen het alsnog herstellen van deze kennelijke fout bij de heroverweging in bezwaar.
6.4.
Appellant heeft aangevoerd dat ook indien met betrekking tot de baten tot een bedrag van € 320.183,- sprake is van een kennelijke fout, de hoogte van het terug te vorderen bedrag niet wijzigt. Daarbij wordt verwezen naar bijlage 2a bij het beroepschrift. De Raad is van oordeel dat met die bijlage en met de ter zitting door de gemachtigde van appellant op die bijlage gegeven toelichting, niet inzichtelijk is gemaakt of aannemelijk is geworden dat indien niet wordt uitgegaan van een bedrag aan baten van € 320.183,- het terugvorderingsbedrag niet wijzigt.
6.5.
Uit wat in 6.1 tot en met 6.4 is overwogen vloeit voort dat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 7:11, eerste lid en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt.
6.6.
Aansluitend dient te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen thans de rechtsgevolgen van het - reeds vernietigde - besluit op bezwaar niet in stand worden gelaten en kan evenmin zelf in de zaak worden voorzien. Aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet appellant op te dragen het gebrek in het besluit op bezwaar van 19 augustus 2011, zoals aangevuld op 26 augustus 2011, te herstellen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op het hiervoor weergegeven oordeel dient appellant alsnog op inzichtelijke wijze en aan de hand van de toepasselijke wetsartikelen te motiveren en cijfermatig te onderbouwen tot welk terugvorderingsbedrag wordt gekomen indien geen rekening wordt gehouden met een bedrag aan baten van de ROC’s van
€ 320.183,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt appellant op binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 19 augustus 2011, zoals aangevuld op
26 augustus 2011, te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
R.H.M. Roelofs als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 december 2013.
(getekend) J.C.F. Talman
(getekend) M.R. Schuurman