Uitspraak
12/3121 WWB, 12/3122 WWB, 12/3123 WWB, 12/1204 WWB, 12/1205 WWB,
13/4633 WWB, 13/4634 WWB
Datum uitspraak: 17 december 2013
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Haarlem van 17 januari 2012, 11/2221 en 11/4170 (aangevallen uitspraak 1) en van 20 april 2012, 11/6074 (aangevallen uitspraak 2), 11/6075 (aangevallen uitspraak 3) en 11/6076 (aangevallen uitspraak 4)
Partijen:
[Appellant] (appellant) en[Appellante] (appellante) te[woonplaats] (appellanten)
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. W.G. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraken.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2013. Appellanten, daartoe ambtshalve opgeroepen, zijn verschenen, bijgestaan door mr. Fischer. Het college, daartoe eveneens ambtshalve opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Dijkman Dulkens-Wan.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvangen vanaf 3 februari 2010 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden. Het college heeft appellanten in het toekenningbesluit van 15 maart 2010 geïnformeerd over de op hen rustende verplichtingen ingevolge artikel 9, eerste lid, van de WWB. Op grond van een op 18 maart 2010 bij appellant uitgevoerd arbeidsongeschiktheidsonderzoek is vastgesteld dat het verrichten van arbeid haalbaar is mits rekening wordt gehouden met beperkingen ten gevolge van rug- en knieklachten. Aan appellant is vervolgens op 23 juli 2010 schriftelijk meegedeeld dat hij wordt aangemeld bij
re-integratiebedrijf Paswerk voor een assessment om zijn mogelijkheden op de arbeidsmarkt te onderzoeken.
1.2.
Bij besluit van 26 oktober 2010 heeft het college de bijstand van appellanten over de maand november 2010 met 40% verlaagd op de grond dat appellant niet of onvoldoende heeft meegewerkt aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling omdat appellant meerdere malen niet op afspraken bij Paswerk is verschenen. Bij besluit van 10 december 2010 heeft het college de bijstand van appellanten over de maand december 2010 met 100% verlaagd omdat appellant opnieuw niet is verschenen op afspraken bij Paswerk. Bij besluit van
11 februari 2011 heeft het college de bijstand van appellanten over de maanden februari en maart 2011 met 100% verlaagd omdat appellant wederom, zonder opgaaf van reden, niet is verschenen bij Paswerk.
1.2.1
Bij besluit van 14 april 2011 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen de besluiten van 26 oktober 2010, 10 december 2010 en 11 februari 2011 ongegrond verklaard.
1.3.
Bij besluit van 29 maart 2011 heeft het college de bijstand van appellanten over de maanden april en mei 2011 met 100% verlaagd op de grond dat appellant weigert mee te werken aan het assessment bij Paswerk.
1.3.1.
Bij besluit van 29 juni 2011 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 29 maart 2011 ongegrond verklaard.
1.4.
Bij besluit van 16 juni 2011 heeft het college op verzoek van appellanten het besluit van 29 maart 2011 heroverwogen en besloten dat de bij dat besluit opgelegde verlaging wordt beperkt tot de periode van 1 april 2011 tot en met 30 april 2011 omdat appellant met ingang van mei 2011 is gaan werken via Luba uitzendbureau.
1.4.1.
Bij besluit van 5 oktober 2011 (bestreden besluit 3) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 16 juni 2011 ongegrond verklaard.
1.5.
Bij besluit van 12 juli 2011 heeft het college de bijstand van appellanten met ingang van 16 juni 2011 gedurende één maand met 100% verlaagd op de grond dat appellant door eigen toedoen is ontslagen bij Luba uitzendbureau.
1.5.1.
Bij besluit van 5 oktober 2011 (bestreden besluit 4) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 12 juli 2011 ongegrond verklaard.
1.6.
Bij besluit van 3 augustus 2011 heeft het college de bijstand van appellanten met ingang van 16 juli 2011 gedurende twee maanden verlaagd met 100% op de grond appellant niet meewerkt aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, te weten het assessment bij Paswerk.
1.6.1.
Bij besluit van 5 oktober 2011 (bestreden besluit 5) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 3 augustus 2011 ongegrond verklaard.
2.
Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 3 ongegrond verklaard. Datzelfde is gebeurd bij de aangevallen uitspraak 3 ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit 4 en bij de aangevallen uitspraak 4 ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit 5.
3.
Appellanten hebben zich tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. Zij hebben aangevoerd dat het college appellant niet kan verwijten dat hij geen gehoor heeft gegeven aan de oproepen om naar Paswerk te gaan. Appellant stelt dat hij wel degelijk wilde meewerken aan zijn
re-integratie, maar dat hij slecht behandeld werd door zijn klantmanager en dat de klantmanager hem behandelde als een klein kind. Appellant voelt zich gediscrimineerd vanwege zijn Somalische afkomst en hij is van mening dat de gemeente naar een oplossing had moeten zoeken voor de problemen tussen appellant en zijn klantmanager. Vanwege de verlagingen van de bijstand is het gezin van appellanten in grote financiële problemen geraakt en daarom zijn deze verlagingen in strijd met artikel 8 van Pro het Europese verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellanten achten de gevolgen van de opgelegde maatregelen disproportioneel en hebben in dit verband met verwijzing naar het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) gesteld dat korten van een uitkering mag, maar dat er een minimum overgelaten moet worden. Tevens hebben zij daarbij gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 21 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5328. Ten slotte stellen appellanten dat het college door het grote aantal opeenvolgende maatregelen, waardoor zij vrijwel aaneensluitend maandenlang geen uitkering hebben ontvangen, ten onrechte en in strijd met artikel 13, eerste lid, van het Europees Sociaal Handvest (ESH) en 3 van het Internationaal Verdrag voor de rechten van het Kind (IVRK) het belang van de kinderen niet heeft laten meewegen.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB - voor zover van belang - is de belanghebbende vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.2.
Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de belanghebbende de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college de bijstand verlaagt in overeenstemming met de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB. Op grond van deze bepaling wordt voorts van een verlaging afgezien indien iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.3.
Ingevolge de Afstemmingsverordening Wet werk en bijstand van de gemeente Haarlem (verordening) kan het college van een betrokkene die niet of onvoldoende meewerkt aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, of van een betrokkene die door eigen toedoen algemeen geaccepteerde arbeid niet heeft behouden, de bijstand verlagen overeenkomstig het bepaalde in artikel 9 van Pro de verordening.
4.4.
Gelet op de gronden in hoger beroep spitst het geschil zich toe op de vraag of appellant een verwijt kan worden gemaakt van het niet, of onvoldoende, meewerken aan de door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling en, daarnaast, of de door het college toegepaste verlagingen van de bijstand gedurende meerdere maanden onevenredig zwaar zijn voor appellanten ten opzichte van het met die verlagingen te dienen doel, bezien mede in het licht van artikel 8 van Pro het EVRM, artikel 13 van Pro het ESH en artikel 3 van Pro het IVRK.
4.5.
Tussen partijen is niet in geschil dat het traject bij Paswerk een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling is en dat appellant tot medio augustus 2011 niet heeft deelgenomen aan deze voorziening.
4.6.
De grond dat appellant mede vanwege de ondervonden discriminatie geen verwijt gemaakt kan worden dat hij niet heeft deelgenomen aan deze voorziening slaagt niet. In dit verband is het volgende van belang.
4.6.1.
De gespreksverslagen bevatten geen aanknopingspunten voor de stelling van appellant dat hij is gediscrimineerd of anderszins onheus is bejegend. Uit de verslagen die de klantmanager heeft opgesteld naar aanleiding van gesprekken met appellant op 25 oktober 2010, 3 december 2010 en 31 januari 2011 komt naar voren dat appellant niet naar Paswerk wil gaan vanwege zijn rugklachten en dat appellant aan het eind van ieder gesprek, nadat hem was meegedeeld dat er opnieuw een maatregel zou worden opgelegd, boos is weggelopen. Op 11 juli 2011 heeft appellant een gesprek gehad met twee medewerkers van Paswerk. Het doel van dit gesprek was om een toelichting te geven op het assessment en om concrete afspraken te maken. Appellant heeft tijdens dat gesprek gezegd dat hij niet 36 uur inzetbaar is omdat hij op vrijdag voor zijn kinderen moet zorgen, dat hij er niet van gediend is dat hij moet meewerken aan het assessment en dat mensen hem niet moeten vertellen wat hij moet doen. Nadat de medewerkers appellant hadden meegedeeld dat hij was aangemeld voor een assessment van zes weken en dat hij 36 uur aanwezig moest zijn met ingang van die ochtend, is appellant weggelopen. In een gesprek met de klantmanager op 21 juli 2011 heeft appellant herhaald dat hij niet op vrijdag wil werken, dat hij wel wil meewerken aan het assessment bij Paswerk maar dat hij niet wil dat de klantmanager bij het gesprek aanwezig zal zijn.
4.6.2.
Van belang is tevens dat appellant in geen van de bezwaarschriften tegen de besluiten waarbij de bijstand is verlaagd als gevolg van het niet meewerken aan het traject bij Paswerk, heeft gesteld dat er sprake was van discriminatie of van onheuse bejegening door zijn klantmanager. Ook blijkt uit de gedingstukken niet dat appellant hieromtrent een klacht bij de gemeente heeft ingediend. Eerst in beroep en hoger beroep heeft appellant gesteld dat hij gediscrimineerd werd vanwege zijn Somalische afkomst.
4.7.
Uit 4.6 volgt dat ten aanzien van de verweten gedragingen niet gezegd kan worden dat bij appellant elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Hieruit volgt dat het college op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB gehouden was de bijstand in overeenstemming met de verordening te verlagen.
4.8.
Hetgeen appellanten hebben aangevoerd over de onevenredigheid van de opgelegde maatregelen in het licht van artikel 8 van Pro het EVRM, artikel 3 van Pro het IVRK en artikel 13 van Pro het ESH, leidt niet tot de conclusie dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven. Hiertoe is het volgende van belang.
4.8.1.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen over artikel 8 van Pro het EVRM (CRvB, 26 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1686), merkt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) het respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als de ‘very essence’ van het EVRM aan. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privéleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime ‘margin of appreciation’ toekomt.
4.8.2.
Aangenomen kan worden dat appellanten door de verlaging van de bijstand met 100% gedurende zes maanden, in de periode van december 2010 tot en met augustus 2011, beperkt zijn in de ontwikkeling van hun persoon in relatie tot anderen, maar niet is gebleken dat de gevolgen die appellanten van die verlagingen hebben ondervonden onevenredig zijn in verhouding tot de publieke belangen, betrokken bij de afstemming van de bijstand, te weten
- in het onderhavige geval - het bewerkstelligen van een gedragsverandering, gericht op het zelfstandig verwerven van een inkomen Het college heeft terecht gesteld dat bij verschillende, opeenvolgende, verlagingen eerst onevenredigheid optreedt wanneer zich dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de WWB voordoen. Die grens is hier niet bereikt, ondanks de opeenstapeling van bijstandsverlagingen - met schulden en dreigende huisuitzetting tot gevolg - waarmee appellant en zijn gezin zijn geconfronteerd.
4.8.3.
Van belang is verder dat appellant ten tijde hier in geding op elk moment had kunnen ingaan op het aanbod van het college om naar het assessment bij Paswerk te gaan en daarmee de verlagingen van de bijstand had kunnen voorkomen. Dit vindt bevestiging in het feit dat, toen appellant in mei 2011 aan het werk ging bij Luba uitzendbureau, het college bij besluit van 16 juni 2011 periode van de verlaging van de bijstand met 100% voor twee maanden heeft beperkt tot één maand. Toen vervolgens bij de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening tegen het besluit van 3 augustus 2011, bleek dat appellant vanaf
15 augustus 2011 deelnam aan het assessment bij Paswerk, heeft de rechtbank aan het college gelast om aan appellanten over de periode van 16 augustus 2011 tot en met 15 september 2011 bijstand toe te kennen ter hoogte van 50% van de voor hen geldende bijstandsnorm. Het college heeft ter zitting van de Raad verklaard dat aan appellanten over de maand september 2011 alsnog 100% van de bijstandsnorm is uitbetaald.
4.8.4.
Daarnaast is van belang dat appellanten in de maanden dat de bijstand met 100% was verlaagd nog wel de beschikking hadden over fiscale toeslagen en kinderbijslag, zodat niet gezegd kan worden dat zij in deze maanden geheel van inkomsten verstoken waren.
4.8.5.
Gelet op wat onder 4.8.2 tot en met 4.8.4 is overwogen hebben appellanten geen feiten en omstandigheden naar voren gebracht waaruit volgt dat de verlagingen onevenredig nadelige gevolgen hebben voor hun privéleven. Onder die omstandigheden kan in redelijkheid niet worden gezegd dat de opgelegde maatregelen geen blijk geven van een ‘fair balance’ tussen de publieke belangen betrokken bij de afstemming van bijstand en de particuliere belangen van appellanten. Het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM slaagt dan ook niet. Het beroep op het ECSR en op het arrest van de Hoge Raad van 21 september 2012,
ECLI:NL:HR:2012:BW5328, slaagt daarom evenmin.
4.8.6.
Voor zover appellanten een beroep hebben gedaan op artikel 13 van Pro het ESH volstaat de Raad met de opmerking dat, zoals hij in de in 4.8.1 genoemde uitspraak heeft overwogen, deze verdragsbepalingen geen bepalingen vormen die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. In verband met het beroep op artikel 3 van Pro het IVRK is verder van belang dat de bestreden besluiten geen beslissingen zijn betreffende kinderen maar zien op gezinsbijstand, terwijl uit artikel 27, tweede lid, van dat verdrag voortvloeit dat niet het college, maar appellanten als ouders als eerste verantwoordelijk zijn voor het waarborgen, naar vermogen en binnen de grenzen van hun financiële mogelijkheden, van de levensomstandigheden die nodig zijn voor de ontwikkeling van het kind. Het in 4.8.5 genoemde arrest van de Hoge Raad leidt niet tot een ander oordeel, aangezien daarin geen andersluidend oordeel over de directe werking van artikel 13 van Pro het ESH is gegeven.
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.8 vloeit voort dat de hoger beroepen niet slagen, zodat de aangevallen uitspraken voor bevestiging in aanmerking komen.
5.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.M. Overbeeke en
F. Hoogendijk als leden, in tegenwoordigheid van V.C. Hartkamp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 december 2013.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) V.C. Hartkamp