Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
11/5751 WWB, 11/5752 WWB
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Gravenhage van
31 augustus 2011, 10/8237 en 11/1572 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van ’s-Gravenhage (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant hebben mr. L. Orie en mr. M.L.M. Klinkhamer van juridisch adviesbureau Legal2People (Legal2People) hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 mei 2013. Voor appellant is verschenen mr. Klinkhamer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Catakli.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant heeft op 15 september 2010 een aanvraag ingediend om bijzondere bijstand voor de eigen bijdrage van € 98,-- in de kosten van rechtshulp verleend door Legal2People. Legal2People heeft deze kosten bij appellant in rekening gebracht in verband met het indienen van een bezwaarschrift. Bij besluit van 27 september 2010 heeft het college deze aanvraag afgewezen.
1.2.
Op 14 december 2010 heeft appellant een aanvraag ingediend om bijzondere bijstand voor de eigen bijdrage in de kosten van rechtshulp verleend door Legal2People tot een bedrag van € 147,--. Het betreft kosten in verband met het indienen van twee beroepschriften. Bij besluit van 24 december 2010 heeft het college deze aanvraag afgewezen.
1.3.
Bij besluit van 8 november 2010 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 27 september 2010 ongegrond verklaard. Bij besluit van 31 januari 2011 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 24 december 2010 eveneens ongegrond verklaard. Het college heeft in deze besluiten geoordeeld dat voor de kosten van rechtsbijstand het stelsel van gefinancierde rechtshulp wordt beschouwd als een adequate en toereikende voorliggende voorziening.
2.
Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Ter zitting heeft de gemachtigde van appellant, gelet op de uitspraak van de Raad van 26 februari 2013,
LJN BZ3215, het hoger beroep beperkt tot de hierna te bespreken gronden.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat hij in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord alvorens het college op zijn bezwaren heeft beslist. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het horen achterwege kon blijven omdat de bezwaren van appellant tegen de bestreden besluiten kennelijk ongegrond waren.
4.2.
Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Van een kennelijk ongegrond bezwaar is sprake wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds blijkt dat de bezwaren van de indiener van het bezwaarschrift ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. Gelet op de inhoud van de bezwaarschriften kan niet worden gezegd dat hiervan in het onderhavige geval sprake was, zodat het college ten onrechte heeft afgezien van het horen van appellant.
4.3.
Het voorgaande betekent dat de bestreden besluiten wegens schending van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb niet in stand kunnen blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraken voor vernietiging in aanmerking komen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en die besluiten wegens strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb vernietigen. Gesteld noch gebleken is dat appellant zijn standpunt in beroep en hoger beroep onvoldoende naar voren heeft kunnen brengen. Gelet hierop en uit een oogpunt van finale geschilbeslechting zal beoordeeld worden of de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand kunnen blijven.
4.4.
Bij brief van 27 november 2009 heeft het college Legal2People meegedeeld dat vanaf
20 november 2009 geen bijzondere bijstand meer wordt verstrekt voor de eigen bijdrage in de kosten van rechtshulp verleend door Legal2People. Vanaf die datum wordt alleen bijzondere bijstand verstrekt voor eigen bijdragen indien een toevoeging door de Raad voor de Rechtsbijstand is verleend. De inhoud van deze brief is, naar het college stelt, een verwoording van een interne werkinstructie. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van een beleidswijziging, die niet is gepubliceerd conform artikel 3:42 van de Awb en dan ook niet in werking is getreden.
4.5.
Gelet op 4.4 moet de vraag worden beantwoord of sprake is van een beleidsregel dan wel een interne werkinstructie. Om van een beleidsregel in de zin van de Awb te kunnen spreken, dient ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Awb de desbetreffende regel bij besluit te zijn vastgesteld.
4.6.
Zoals het college ter zitting heeft bevestigd is de betreffende werkinstructie - evenals de tekst zoals deze gold tot 20 november 2009 - niet bij besluit vastgesteld. Deze werkinstructie is daarom te kwalificeren als richtlijn en niet als een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid van de Awb, zodat voor de werking daarvan niet de bekendmakingseisen van artikel 3:42 van de Awb gelden. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond slaagt dus niet.
4.7.
Voorts is ten aanzien van de zaak 11/5752 WWB het volgende van belang. Zoals de Raad onder meer in de onder 3 genoemde uitspraak heeft overwogen, kan de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) in beginsel als een toereikende en passende voorliggende voorziening worden aangemerkt indien een betrokkene een aanvraag indient om bijzondere bijstand in de kosten van rechtsbijstand. De kosten van een procedure die de Wrb voor eigen rekening laat, zoals de eigen bijdrage, kunnen onder bepaalde omstandigheden tot de bijzondere noodzakelijke kosten van het bestaan worden gerekend. In het geval dat rechtsbijstand is verleend op grond van een toevoeging kan in beginsel de noodzaak voor het verlenen van rechtshulp worden aangenomen. Voor de verschuldigde eigen bijdrage ingevolge de Wrb kan bijzondere bijstand worden verleend, omdat de betrokkene een beroep heeft gedaan op de voorliggende voorziening die voor de berekende eigen bijdrage niet toereikend is. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorliggende voorziening in zijn geval niet toereikend en passend is, aangezien geen gesubsidieerde bijstand op grond van de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) wordt verleend indien sprake is van een op geld waardeerbaar belang beneden het bedrag van € 500,--.
4.8.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wrb wordt rechtsbijstand niet verleend indien de aan de te verlenen rechtsbijstand verbonden kosten niet in redelijke verhouding staan tot het belang van de zaak. Ingevolge het derde lid kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld omtrent de overeenkomstig het tweede lid in acht te nemen criteria.
4.9.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria (Brt) wordt verstaan onder belang: het belang voor de behartiging waarvan de rechtzoekende rechtsbijstand verzoekt voor zover dat belang hem rechtstreeks en individueel aangaat. In artikel 4, tweede lid, van het Brt is bepaald dat rechtsbijstand op basis van een toevoeging anders dan ten behoeve van eenvoudig rechtskundig advies, als zijnde van onvoldoende belang, niet wordt verleend indien het op geld waardeerbare belang beneden een bedrag van
€ 500,-- blijft. In het zevende lid is, voor zover hier van belang, bepaald dat in afwijking van het tweede lid, rechtsbijstand of een toevoeging kan worden verleend indien zwaarwegende belangen van de rechtzoekende dit rechtvaardigen of indien zwaarwegende persoonlijke omstandigheden van de rechtzoekende dit rechtvaardigen in het belang van een effectieve toegang tot het recht.
4.10.
Aan de Nota van Toelichting bij het Besluit van 10 april 2010 tot wijziging van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 en het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria in verband met de aanpassing van de hoogte van vergoedingen voor bepaalde beroepszaken in vreemdelingenbewaring en de verhoging van de eis van financieel belang (Stb. 2010, 153) wordt het volgende ontleend. De keuze voor de in dit besluit opgenomen maatregelen heeft onder meer tot doel het onnodig (door)procederen zo mogelijk te ontmoedigen. Om het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand betaalbaar te houden, en daarmee de toegang tot het recht blijvend te kunnen waarborgen, is één van de voorwaarden voor het verlenen van rechtsbijstand dat het belang van de rechtzoekende bij een zaak in redelijke verhouding staat tot de kosten die verbonden zijn aan de te verlenen rechtsbijstand. Het in artikel 4, tweede lid, van de Brt genoemde bedrag, beoogt dan ook te waarborgen dat alleen reële rechtsbelangen door de overheid worden gefinancierd. Hierbij is rekening gehouden met de ontwikkeling dat voor eenvoudige geschillen of geschillen met een gering financieel belang de inschakeling van een raadsman of het starten van een gerechtelijke procedure lang niet altijd meer noodzakelijk is. Daarbij kan gedacht worden aan de opkomst van en het stimuleren van methoden voor alternatieve geschilbeslechting, die voor de eenvoudige geschillen al voorzien in een laagdrempelige toegang tot het recht. De hardheidsclausule wordt aldus herzien dat
- ongeacht het financiële belang bij een zaak - rechtsbijstand of een toevoeging kan worden verleend indien ofwel zwaarwegende belangen van de rechthebbende dit rechtvaardigen, ofwel indien persoonlijke omstandigheden van de rechtzoekende dit rechtvaardigen in het belang van een effectieve toegang tot het recht. Bij de toepassing van de hardheidsclausule dient steeds een afweging te worden gemaakt tussen het belang van de regeling en de gevolgen van het handhaven van die regeling voor een individueel geval. Indien de regeling in een individueel geval leidt tot onrechtvaardigheid of onbillijkheid van overwegende aard, kan de Raad voor Rechtsbijstand bij wijze van uitzondering tot toevoeging van een advocaat besluiten.
4.11.
Uit het vorenstaande volgt dat binnen de Wrb en de op die wet gebaseerde regelgeving een bewuste keuze is gemaakt over de noodzaak van het verlenen van gefinancierde rechtsbijstand bij een op geld waardeerbaar belang beneden een bedrag van € 500,--. Gelet op 4.10 kan niet worden staande gehouden dat aan die keuze louter budgettaire overwegingen ten grondslag liggen, zodat de hierop betrekking hebbende beroepsgrond van appellant reeds daarom niet slaagt. In het kader van de toepassing van de WWB dient bij die keuze te worden aangesloten. Het bepaalde in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de WWB staat dan aan bijstandsverlening in de weg. Uit 4.10 blijkt voorts dat, binnen de voorliggende voorziening zelf, is voorzien in een hardheidsclausule. Mede gelet daarop, kan appellant niet worden gevolgd in zijn standpunt dat in de hier aan de orde zijnde situatie niet (meer) kan worden gesproken van een toereikende en passende voorliggende voorziening.
4.12.
Gelet op 4.4 tot en met 4.11 bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten in stand te laten. Gelet hierop dienen de verzoeken van appellant om veroordeling tot het vergoeden van schade te worden afgewezen.
5.
Er bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden voor beide zaken tezamen begroot op € 944,-- in beroep en € 944,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. Daarbij heeft de Raad deze zaken aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het besluit proceskosten bestuursrecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
in de zaak 11/5751 WWB
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 8 november 2010 gegrond en vernietigt dat besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 153,-- vergoedt.
in de zaak 11/5752 WWB
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 31 januari 2011 gegrond en vernietigt dat besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 154,-- vergoedt.
proceskosten voor beide zaken tezamen
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal
€ 1.888,--.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van A.C. Oomkens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2013.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) A.C. Oomkens