Uitspraak
11/915 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 24 december 2010, 09/2634 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (college)
Datum uitspraak 16 april 2013.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H. Pasman, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken aan de Raad gezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 april 2012. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Pasman. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.A.M. van Gerwen. Als getuige is gehoord [naam zoon], zoon van appellante (zoon).
De Raad heeft het onderzoek heropend en heeft [getuige 1] ([getuige 1]), [getuige 2] ([getuige 2]) en [getuige 3] ([getuige 3]) opgeroepen om op een nadere zitting als getuige te worden gehoord.
De nadere zitting heeft plaatsgevonden op 5 maart 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Pasman. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V.H.G. Rikken. Als getuigen zijn [getuige 1] en [getuige 2] gehoord.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. W.A.W. [M.] ([M.]) ontving van 28 oktober 2003 tot 1 juni 2008 van het college bijstand naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Op 10 mei 2008 is bij een onderzoek door de politie in de woning van [M.] op het door hem bij het college opgegeven adres aan de [uitkeringsadres] (uitkeringsadres) een hennepplantage aangetroffen. Naar aanleiding daarvan heeft het college een onderzoek ingesteld naar de woonsituatie van [M.]. In dat kader is onder meer dossieronderzoek gedaan, hebben fraudepreventiemedewerkers van de Directie Inwoners van de gemeente Nijmegen op 12 juni 2008 een gesprek met [M.] gehad en is op dezelfde dag een huisbezoek aan de woning op het uitkeringsadres gebracht. De sociale recherche heeft [M.] en appellante op 23 oktober 2008 verhoord. Voorts heeft de sociale recherche eerder op diezelfde dag [getuige 1], [getuige 3] en [getuige 2] als getuige gehoord. Toen deze getuigen (buurtbewoners) hun verklaring aflegden, woonden zij in de omgeving van het adres [adres 1] te [plaatsnaam]. Op dat adres is appellante sinds 16 oktober 2007 ingeschreven (adres van appellante). De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in de rapporten van 13 juni 2008 en 16 oktober 2008, later aangevuld bij rapporten van 4 november 2008 en 6 februari 2009. De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 23 oktober 2008 de kosten van de sinds 28 oktober 2003 aan [M.] verleende bijstand tot een bedrag van € 55.853,10 mede van appellante terug te vorderen.
1.2. Bij besluit van 25 mei 2009 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 23 oktober 2008 ongegrond verklaard met dien verstande dat de kosten van de sinds 16 oktober 2007 aan [M.] verleende bijstand tot een bedrag van € 8.168,95 mede van appellante worden teruggevorderd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante en [M.] sinds 16 oktober 2007 een gezamenlijke huishouding voeren en dat [M.] daarvan geen melding heeft gemaakt bij het college.
2.1. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep behandeld ter zitting van 25 november 2009. De rechtbank heeft bij beslissing van 15 december 2009 het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. In die beslissing heeft de rechtbank het college voorts verzocht zijn standpunt nader te onderbouwen, zoals in de op 15 december 2009 aan het college toegezonden brief is omschreven. Die brief luidt, voor zover hier van belang, als volgt waarbij voor verweerder college en voor eiseres appellante gelezen moet worden:
“Over de periode vanaf 16 oktober 2007 tot en met 23 oktober 2008 (…) stelt verweerder zich op het standpunt dat eiseres met de heer [M.] aan de [adres 1] te [plaatsnaam] een gezamenlijke huishouding voerde. De rechtbank verzoekt verweerder hierbij (…) dit standpunt nader te onderbouwen. Daartoe acht de rechtbank nadere - door de sociale recherche opgenomen en in ambtsedig opgemaakte processen-verbaal neergelegde - verklaringen van de buurtbewoners [getuige 1], [getuige 3] en [getuige 2] noodzakelijk. Uit die verklaringen zal moeten blijken hoe lang zij aan de [adres 1] woonachtig zijn, wat hun relatie tot eiseres en de heer [M.] was/is en op grond van welke door hen geconstateerde feiten of omstandigheden (bijvoorbeeld hoe vaak zagen zij de heer [M.] in de woning en/of waren er vaste momenten waarop zij constateerden dat [M.] in de woning aanwezig was) zij tot de conclusie zijn gekomen dat de heer [M.] tegelijkertijd met eiseres en haar zoon op de [adres 1] is komen wonen en hij over de gehele periode in geding woonachtig was op de [adres 1].”
Appellante heeft bij brief van 5 januari 2010 geprotesteerd tegen deze handelwijze van de rechtbank. De sociale recherche heeft op 21 januari 2010 [getuige 1], [getuige 3] en [getuige 2] opnieuw als getuige gehoord. Het college heeft die verklaringen aan de rechtbank gezonden en appellante heeft bij brief van 26 maart 2010 daarop gereageerd. Het beroep is vervolgens behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 9 juli 2010.
2.2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat uit de onder 2.1 geciteerde brief voortvloeit dat zij de door het college aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde verklaringen van de buurtbewoners onvoldoende acht en dat het bestreden besluit om die reden onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank heeft voorts overwogen dat met de in beroep door het college overgelegde aanvullende verklaringen van de buurtbewoners voldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van het college dat [M.] in de periode van 16 oktober 2007 tot 1 juni 2008 (te beoordelen periode) zijn hoofdverblijf heeft gehad op het adres van appellante en dat de verklaringen van [M.] en appellante voldoende feitelijke grondslag bieden voor de conclusie dat sprake is van wederzijdse zorg. Volgens de rechtbank heeft het college zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat appellante in de betreffende periode met [M.] een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd. Gelet op die overwegingen heeft de rechtbank - met beslissingen inzake proceskosten en griffierecht - het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. De rechtbank heeft voorts een beslissing gegeven over de door appellante gemaakte kosten in verband met de behandeling van het bezwaar.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand zijn gelaten. Appellante heeft verzocht het college te veroordelen in de in beroep en in hoger beroep gemaakte proceskosten.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank haar beslissing niet op de aanvullende verklaringen van de buurtbewoners had mogen baseren. Ten onrechte heeft de rechtbank het onderzoek heropend en het college in de gelegenheid gesteld om zijn standpunt nader te onderbouwen en daarbij specifiek aangegeven op welke wijze dat dient te geschieden om daarmee alsnog een gezamenlijke huishouding te kunnen aannemen. Volgens appellante is finale geschilbeslechting niet aan de orde, omdat een door het college genomen ambtshalve beslissing met voor appellante negatieve gevolgen aan de orde is en geen besluit op een aanvraag. Voor zover de heropeningsbeslissing door de rechtbank is afgegeven vooruitlopend op de wettelijke regeling van de bestuurlijke lus, stelt appellante dat de bestuurlijke lus is bedoeld om het bestuursorgaan nog tijdens de beroepsprocedure de gelegenheid te bieden om gebreken in een besluit te herstellen. Het feit dat de rechtbank de verklaringen die het college aan de gezamenlijke huishouding ten grondslag heeft gelegd, onvoldoende acht om een gezamenlijke huishouding aan te nemen, kan niet als een zodanig gebrek gelden. Voor zover het al noodzakelijk zou zijn dat buurtbewoners nadere verklaringen afgeven, ligt het in de rede dat dit plaatsvindt ten overstaan van de rechtbank en in aanwezigheid van appellante, aangezien ook appellante dan in de gelegenheid zou zijn gesteld om vragen te stellen aan de desbetreffende buurtbewoners. Volgens appellante heeft de rechtbank wel erg specifiek aangegeven wat door de buurtbewoners dient te worden verklaard om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te kunnen laten. Dit verdraagt zich niet met het beginsel van equality of arms en de overige eisen die artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) stelt.
4.2. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (CRvB 3 november 2010, LJN BO3646) behoort de bestuursrechter bij een (te verwachten) vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hij zelf in de zaak kan voorzien. Ligt één van deze mogelijkheden redelijkerwijs niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een - formele dan wel informele - bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is.
4.3. In de artikelen 8:33, 8:46 en 8:60 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is - onder meer en kort samengevat - bepaald dat de rechtbank getuigen kan horen, hen daartoe tijdens het vooronderzoek of voor het onderzoek ter zitting kan oproepen en dat die getuigen dan verplicht zijn om te verschijnen en een verklaring af te leggen.
4.4. Gelet op hetgeen onder 4.2 is overwogen en anders dan appellante heeft betoogd, behoort de bestuursrechter ook de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken indien het geschil betrekking heeft op een door het bestuursorgaan ambtshalve genomen besluit dat voor de betrokkene nadelige gevolgen heeft. Ook de beroepsgrond van appellante dat geen sprake was van een gebrek in het bestreden besluit dat hangende beroep bij de rechtbank via een informele bestuurlijke lus kon worden hersteld treft geen doel. Volgens de rechtbank boden de op 23 oktober 2008 door de buurtbewoners afgelegde verklaringen onvoldoende grondslag voor het standpunt van het college dat appellante en [M.] in de te beoordelen periode hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning. Aan een besluit dat op onvoldoende feitelijke grondslag berust, kleeft een gebrek. Van een dergelijk gebrek kan niet worden gezegd dat per definitie de mogelijkheid van herstel via een informele bestuurlijke lus is uitgesloten. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank gebruik had moeten maken van haar bevoegdheid om met toepassing van de onder 4.3 genoemde bepalingen de buurtbewoners als getuigen te horen, slaagt ook deze beroepsgrond niet. Uit de onder 2.1 geciteerde brief kan worden afgeleid dat de rechtbank in de toen voorhanden informatie geen aanleiding zag gebruik te maken van haar bevoegdheid om de buurtbewoners als getuigen te horen om te kunnen beoordelen of appellante en [M.] in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding voerden. De omstandigheid dat appellante in de gelegenheid zou zijn gesteld om aan de buurtbewoners vragen te stellen indien zij door de rechtbank als getuigen zouden worden gehoord en die mogelijkheid niet heeft bij een verhoor door de sociale recherche, betekent niet dat de rechtbank ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid om de buurtbewoners als getuigen te horen. Van belang is in dit verband dat ook appellante deze buurtbewoners kon benaderen en hen desgewenst als getuige zou kunnen oproepen.
4.5. Het onder 2.1 weergegeven verzoek van de rechtbank aan het college om zijn standpunt inzake de gezamenlijke huishouding van appellante en [M.] nader te onderbouwen is zeer gedetailleerd. De rechtbank achtte het noodzakelijk dat de buurtbewoners door de sociale recherche opnieuw zouden worden gehoord en dat hun verklaringen in ambtsedig opgemaakte processen-verbaal zouden worden neergelegd. Voorts heeft de rechtbank nauwkeurig aangegeven op welke punten de sociale recherche de buurtbewoners zou moeten bevragen. Door haar verzoek zo minutieus te formuleren, heeft de rechtbank de schijn gewekt zich te verbinden met het mogelijke resultaat van het door het college op haar verzoek verrichte onderzoek. Bij appellante kon daardoor de indruk ontstaan dat de rechtbank haar onbevangenheid had verloren bij de beoordeling van de mogelijke verweren en bewijzen van appellante. De wijze waarop de rechtbank in het geval van appellante gestalte heeft gegeven aan de informele bestuurlijke lus, verdraagt zich daarom niet met de eisen die artikel 6 van Pro het EVRM stelt. De beroepsgrond van appellante dat de rechtbank ten onrechte haar beslissing op de aanvullende verklaringen van de buurtbewoners heeft gebaseerd treft dan ook doel.
4.6. Uit hetgeen onder 4.5 is overwogen, vloeit voort dat de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand zijn gelaten, voor vernietiging in aanmerking komt. De Raad dient aansluitend te bezien, welk vervolg hij aan deze uitkomst geeft.
4.7. Artikel 59, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover van belang, dat indien de bijstand als gezinsbijstand aan gehuwden had moeten worden verleend, maar zulks achterwege is gebleven, omdat de belanghebbende de verplichtingen als bedoeld in artikel 17 van Pro de WWB niet of niet behoorlijk is nagekomen, de kosten van bijstand mede kunnen worden teruggevorderd van de persoon met wiens middelen als bedoeld in paragraaf 3.4 bij de verlening van bijstand rekening had moeten worden gehouden. Voor de vaststelling of appellante die persoon is, is vereist dat zij in de te beoordelen periode met [M.] een gezamenlijke huishouding als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de WWB heeft gevoerd. Ingevolge laatstgenoemde bepaling is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van een bijdrage in de kosten van de huishouding danwel anderszins.
4.8. Het besluit tot medeterugvordering van kosten van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor medeterugvordering is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.9. Gelet op wat onder 4.5 is overwogen, dienen bij de beoordeling of voldoende feitelijke grondslag bestaat voor een gezamenlijke huishouding de verklaringen die [getuige 1], [getuige 2] en [getuige 3] op 21 januari 2010 ten overstaan van de sociale recherche hebben afgelegd, buiten beschouwing te blijven. De Raad heeft aanleiding gezien [getuige 1], [getuige 2] en [getuige 3] als getuigen op te roepen. [getuige 1] en [getuige 2] hebben op de nadere zitting van 5 maart 2013 als getuige een verklaring afgelegd. [getuige 3] heeft bij brief van 6 februari 2013 meegedeeld in verband met haar gezondheid aan die oproep geen gehoor te kunnen geven. Bij een op 25 februari 2013 ingekomen brief heeft zij desgevraagd een medische verklaring ingezonden. Gelet op de inhoud van die medische verklaring heeft de Raad ervan afgezien [getuige 3] te houden aan haar verplichting om als getuige een verklaring af te leggen. Op de nadere zitting van 5 maart 2013 hebben partijen daarmee ingestemd.
4.10. Appellante heeft betoogd dat ook met de aanvullende verklaringen van de [getuige 1] en [getuige 2] op de nadere zitting van de Raad op 5 maart 2013 onvoldoende feitelijk grondslag bestaat voor het standpunt dat appellante en [M.] in de te beoordelen periode hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden. In dat verband heeft appellante gesteld dat uit de verklaringen van de buurtbewoners onvoldoende blijkt op grond van welke concrete feiten en omstandigheden zij tot de conclusie komen dat [M.] in de te beoordelen periode op het adres van appellante woonde. Voorts is onvoldoende gewicht toegekend aan de verklaringen van appellante en [M.] dat [M.] pas met ingang van 1 juli 2008 een kamer huurt in de woning van appellante en dus vanaf die datum aldaar zijn hoofdverblijf heeft en aan de door appellante ingebrachte verklaringen waaruit blijkt dat [M.] op het uitkeringsadres en op de camping in [plaatsnaam] heeft verbleven.
4.11. Het college heeft betoogd dat de aanvullende verklaringen die [getuige 1] en [getuige 2] op de nadere zitting van de Raad op 5 maart 2013 hebben afgelegd, weliswaar weinig nieuws bieden ten opzichte van de verklaringen die zij op 23 oktober 2008 hebben afgelegd, maar dat op basis van de verklaringen die de buurtbewoners (onder wie [getuige 1] en [getuige 2]) op 23 oktober 2008 hebben afgelegd, bezien in samenhang met de verklaringen van appellante en [M.] van dezelfde datum, aannemelijk is te achten dat appellante en [M.] in de te beoordelen periode hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning. Volgens het college is in dit geval ook aan het criterium van wederzijdse zorg voldaan.
4.12. Vaststaat dat appellante gedurende de hier te beoordelen periode woonde op het adres [adres 1] te [plaatsnaam]. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of ook [M.] gedurende die periode op dat adres zijn hoofdverblijf had. Uit de verklaringen die appellante en [M.] tegenover de sociale recherche hebben afgelegd kan niet worden afgeleid dat [M.] in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf had in de woning van appellante. [M.] heeft weliswaar verklaard dat hij minstens drie tot vier keer per week in de woning van appellante is, maar hoe lang deze bezoeken hebben geduurd komt in zijn verklaring niet naar voren. De verklaring van appellante dat [M.] gedurende de te beoordelen periode heel vaak bij haar was en dat [M.] net zo vaak bij haar kon verblijven als zij wilden, biedt evenmin voldoende duidelijkheid. Ook de verklaringen die de buurtbewoners op 23 oktober 2008 hebben afgelegd bieden onvoldoende grondslag voor het standpunt dat [M.] in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf in de woning van appellante had. Die verklaringen zijn summier. Uit die verklaringen kan worden afgeleid dat de buurtbewoners de indruk hadden dat [M.] vanaf de zomer 2007 in de woning van appellante woonde, maar zij noemen slechts weinig concrete feiten en omstandigheden waarop die indruk is gebaseerd. Daarbij dient niet uit het oog te worden verloren dat appellante niet heeft weersproken dat [M.] gedurende de te beoordelen periode heel vaak bij haar was. Van belang is verder dat toen de buurtbewoners hun verklaringen aflegden [M.] al enkele maanden (volgens appellante vanaf 1 juli 2008) op het adres van appellante woonachtig was en dat uit de verklaringen van de buurtbewoners vaak niet kan worden opgemaakt of de door hen genoemde feiten en omstandigheden zien op de periode in geding. Van belang is voorts dat [getuige 2] op 5 maart 2013 heeft verklaard weinig zicht te hebben op de woning van appellante en vanuit die woning niets hoorde. Zij had de indruk dat [M.] bij appellante woonde omdat zij hem af en toe in [adres 1] tegenkwam. [getuige 1] heeft op 5 maart 2013 verklaard dat zij [M.] regelmatig de woning van appellante zag binnengaan, maar zij heeft ook verklaard dat zij gedurende de hier te beoordelen periode weinig thuis was. Verder is opmerkelijk dat beide getuigen de aanwezigheid van [M.] in de woning van appellante relateerden aan een auto van een kleur en merk of vorm, die eerst na de te beoordelen periode op naam van [M.] stond. De door de zoon op 3 april 2012 als getuige afgelegde verklaring voegt hieraan niets toe, juist omdat, zoals uit zijn verklaring volgt, door de verschillende leefwijzen van hem, appellante en [M.] zijn zicht op de feitelijke situatie in de woning op het adres van appellante beperkt was.
4.13. Hetgeen onder 4.12 is overwogen betekent dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat appellante en [M.] in de te beoordelen periode hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning en een gezamenlijke huishouding voerden. Dat betekent dat het college niet bevoegd was de over de te beoordelen periode aan [M.] verleende bijstand mede van appellante terug te vorderen. Gelet op het tijdsverloop is onaannemelijk dat dit gebrek nog kan worden hersteld. In aanmerking genomen dat het college in het bestreden besluit het standpunt heeft ingenomen dat geen grond bestaat voor terugvordering van appellante van de kosten van de aan [M.] over periode van 28 oktober 2003 tot 16 oktober 2007 verleende bijstand, ziet de Raad in het voorgaande aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb het besluit van 23 oktober 2008 te herroepen.
5.1. Appellante heeft verzocht om vergoeding van de in beroep gemaakte proceskosten. De rechtbank heeft het college bij de aangevallen uitspraak in de door appellante gemaakte proceskosten veroordeeld. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat van andere kosten dan de kosten van verleende rechtsbijstand niet is gebleken. Appellante heeft gesteld dat zij in verband met de behandeling van haar beroep bij de rechtbank ook reiskosten heeft gemaakt. Dit is door het college niet bestreden. Daarom bestaat aanleiding het college te veroordelen om die reiskosten te vergoeden. Deze kosten worden begroot op € 15,20.
5.2. Voorts bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.416,-- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het hoger beroepschrift en 2 x 1 punt voor het verschijnen ter zitting) en voor reiskosten € 49,60.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
-vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
-herroept het besluit van 23 oktober 2008;
-bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 25 mei 2009;
-veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.480,80;
-bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 111,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.A. Kooijman als voorzitter en J.F. Bandringa en O.L.H.W.I. Korte als leden, in tegenwoordigheid van J. de Jong als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 april 2013.
(getekend) J.J.A. Kooijman
(getekend) J. de Jong
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip gezamenlijke huishouding.
HD