Uitspraak
13/604 AKW
Datum uitspraak: 31 oktober 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
20 december 2012, 12/2459 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juni 2014. Appellant is verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. van der Weerd.
OVERWEGINGEN
1.1.Appellant is op 1 januari 2009, komende vanuit Costa Rica, in Nederland gaan wonen en werken. Bij besluit van 8 januari 2010 is aan appellant met ingang van het eerste kwartaal van 2009 kinderbijslag ingevolgde de Algemene Kinderbijslagwet toegekend voor zijn in
Costa Rica wonende kinderen [naam 1] en [naam 2].
1.2.
Bij besluit van 19 januari 2012 heeft de Svb aan appellant meegedeeld dat hij met ingang van het derde kwartaal van 2012 geen recht meer heeft op kinderbijslag voor [naam 1] en [naam 2] omdat de voorlopige toepassing van het verdrag met Costa Rica per 1 januari 2012 is stopgezet.
1.3.
Bij besluit op bezwaar van 11 mei 2012 (bestreden besluit) is het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
3.1.
In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat het verdrag tussen Nederland en Costa Rica nooit in werking is getreden, dat er desalniettemin kinderbijslag is betaald en dat het opzeggen van het verdrag met Costa Rica daarom geen reden kan zijn voor beëindiging van de kinderbijslag. Voorts was de Svb voorheen blijkbaar van mening dat er, ook zonder een verdrag, voldoende controlemogelijkheden waren. Het is niet duidelijk waarom de voorlopige toepassing niet kan worden voortgezet. De Svb handelt daarmee niet consistent. Er is voorts geen sprake van een zorgvuldige belangenafweging. Bij appellant is de verwachting gewekt dat hij recht op kinderbijslag zou hebben als hij naar Nederland zou verhuizen en zijn kinderen zou achterlaten in Costa Rica. Er is hem niet duidelijk gemaakt dat het recht op kinderbijslag de toepassing van een nog niet in werking getreden verdrag vereiste. De kinderbijslag is een belangrijk argument geweest voor de beslissing in 2009 te remigreren naar Nederland.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1.
Artikel 7b van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) is ingevoerd bij Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU). Met laatstgenoemde wet is beoogd regelgeving tot stand te brengen waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid de rechtmatigheid te controleren van uitkeringen die aan (of, in de AKW, in verband met) personen in het buitenland worden verstrekt. De Wet BEU is op 1 januari 2000 in werking getreden. Er is voorzien in een overgangstermijn van drie jaar voor diegenen die bij de inwerkingtreding van de wet reeds niet in Nederland woonden en een Nederlandse uitkering ontvingen, dan wel wier kinderen op 1 januari 2000 reeds in het buitenland woonden. Met betrekking tot de AKW betekent dit dat de Wet BEU onverkort geldt vanaf 1 januari 2003.
4.2.
Ingevolge artikel 7b, eerste lid, van de AKW heeft de verzekerde geen recht op kinderbijslag voor een kind, indien dit kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal niet in Nederland woont. Deze uitsluitingsgrond is niet van toepassing, aldus het tweede lid van dit artikel, indien het kind woont in een land waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan. Teneinde de rechtmatigheid van de uitkeringen te kunnen controleren zijn in dergelijke verdragen bepalingen opgenomen omtrent de controleerbaarheid van gegevens en de handhaafbaarheid van het recht op uitkering. De Raad heeft in verschillende uitspraken reeds geoordeeld dat de toepassing van artikel 7b van de AKW geen ontoelaatbare inbreuk op het eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Eerste Protocol, EVRM) noch een ontoelaatbaar onderscheid naar woonplaats in de zin van artikel 14 van Pro het EVRM in samenhang met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol met zich brengt. Dit geldt zowel voor de beëindiging van de kinderbijslag na invoering van artikel 7b van de AKW als gevolg verhuizing van de kinderen naar het buitenland (ECLI:NL:CRVB:2011:BR4235) als voor de beëindiging van reeds toegekende kinderbijslag als gevolg van de invoering van artikel 7b (ECLI:NL:CRVB:2011:BR4248). In het geval van appellant is sprake van beëindiging van de kinderbijslag als gevolg van de beëindiging van de voorlopige toepassing van een verdrag.
4.3.
Op 1 december 2003 is het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Costa Rica inzake de controle van socialezekerheidsuitkeringen tot stand gekomen (Trb. 2004, 18, hierna het Verdrag). Kinderbijslag valt onder de materiële werkingssfeer van het Verdrag. Artikel 4, regelt de export van uitkeringen. Het eerste lid bepaalt dat het feit dat de uitkeringsgerechtigde of een lid van zijn gezin woont of verblijft op het grondgebied van een van de Verdragsluitende Partijen, geen belemmering vormt voor de uitbetaling van de uitkeringen binnen het kader van dit Verdrag. Het derde lid bepaalt dat het eerste lid onverlet laat Nederlandse wetgeving tot invoering van beperkingen ten aanzien van de betaling van kinderbijslagen met betrekking tot kinderen die wonen of verblijven buiten het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden, of tot uitsluiting van betaling daarvan. Artikel 14 regelt Pro de inwerkingtreding van het Verdrag. Het derde lid bepaalt dat het Koninkrijk der Nederlanden artikel 4 voorlopig Pro toepast vanaf de eerste dag van de tweede maand volgende op de datum van ondertekening van dit Verdrag, zonder dat dit een vergelijkbare verplichting voor de Republiek Costa Rica impliceert. De ondertekening heeft op 1 december 2003 plaatsgevonden. Het Verdrag is derhalve vanaf 1 februari 2004 voor Nederland van voorlopige toepassing. Op 2 mei 2004 is door de Staten-Generaal goedkeuring verleend.
4.4.
Deze voorlopige toepassing heeft een, zij het tijdelijke, volkenrechtelijke rechtsbinding geschapen (zie ECLI:NL:CRVB:2006:AV0802). De voorlopige toepassing is geregeld in artikel 25 van Pro het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (Verdrag van Wenen). Op grond van artikel 91 van Pro de Grondwet wordt het Koninkrijk der Nederlanden niet aan verdragen gebonden zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal. De voorlopige toepassing heeft daarom voor Nederland een nadere uitwerking gekregen in artikel 15 van Pro de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
4.5.
Artikel 15, lid 1 en lid 2, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen luidt:
“1. Behoudens in het geval dat het gaat om een verdrag dat bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, kan, indien het belang van het Koninkrijk het vordert de regering bewerkstelligen dat een verdrag voor het Koninkrijk voorlopig wordt toegepast voorafgaande aan de inwerkingtreding van dat verdrag. 2. Met betrekking tot een verdrag dat voor zijn inwerkingtreding de goedkeuring van de Staten-Generaal behoeft is voorlopige toepassing niet geoorloofd ten aanzien van bepalingen van dat verdrag welke afwijken van de wet of tot zo nodig afwijken noodzaken.”
4.6.
Blijkens de Memorie van Toelichting bij deze Rijkswet wordt voorlopige toepassing gebruikt, wanneer een snelle toepassing van de verdragsbepalingen in een gegeven situatie vereist is, terwijl de betrokken staten nog moeten voldoen aan de interne procedures die gelden met betrekking tot het zich binden aan een verdrag. Zij verplicht tot uitvoering van alle verdragsbepalingen, tenzij daaraan uitdrukkelijk beperkingen zijn gesteld. Deze verplichting is voorlopig, dat wil zeggen zij bestaat onder de ontbindende voorwaarde van beëindiging van de voorlopige toepassing, hetgeen zich voordoet wanneer het verdrag voor de betrokken staat in werking treedt of deze te kennen geeft toch geen partij te worden.
4.7.
Het voorgaande betekent dat gedurende de voorlopige toepassing van artikel 4 van Pro het Verdrag het verblijf van de kinderen in Costa Rica niet ingevolge artikel 7b van de AKW in de weg hoefde te staan aan toekenning van kinderbijslag aan appellant. Het verdragsrecht en de op de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen gebaseerde uiting van de regering artikel 4 van Pro het Verdrag voorlopig toe te willen passen, neergelegd in artikel 14, derde lid van het Verdrag en Kamerstukken 2003/04, 29500, A en nr 1, vormden de basis van de toekenning.
4.8.
In Trb. 2012, 30 van 14 februari 2012 is vermeld dat de voorlopige toepassing van de exportbepaling in een aantal verdragen op 1 januari 2012 is beëindigd. Daaraan ligt ten grondslag dat de regering heeft besloten niet langer te wachten op ratificatie door het andere land en de voorlopige toepassing van deze verdragen te beëindigen en geen sociale zekerheidsuitkeringen meer naar deze landen te exporteren. Het betreft de landen Bolivia, Botswana, Brazilië, Costa Rica, Gambia, Mali en Mexico (
Kamerstukken II2011/12, 33 162, nr. 3, p. 2). Het bestreden besluit tot beëindiging van de kinderbijslag vindt zijn grondslag dus niet in een beleidskeuze van de Svb doch in de in 4.4 en 4.5 weergegeven regelgeving en de hierop gebaseerde uiting van de regering de voorlopige toepassing van het Verdrag te willen beëindigen, zoals neergelegd in Trb. 2012, 30 van 14 februari 2012. De gronden van appellant die veronderstellen dat sprake is geweest van het zonder enige grondslag toekennen van kinderbijslag voor 2012 en het zonder enige grondslag beëindigen van de kinderbijslag in 2012 slagen mitsdien niet.
Kamerstukken II2011/12, 33 162, nr. 3, p. 2). Het bestreden besluit tot beëindiging van de kinderbijslag vindt zijn grondslag dus niet in een beleidskeuze van de Svb doch in de in 4.4 en 4.5 weergegeven regelgeving en de hierop gebaseerde uiting van de regering de voorlopige toepassing van het Verdrag te willen beëindigen, zoals neergelegd in Trb. 2012, 30 van 14 februari 2012. De gronden van appellant die veronderstellen dat sprake is geweest van het zonder enige grondslag toekennen van kinderbijslag voor 2012 en het zonder enige grondslag beëindigen van de kinderbijslag in 2012 slagen mitsdien niet.
4.9.
Met betrekking tot de stelling van appellant dat de beëindiging van de eenmaal ingezette voorlopige toepassing niet consistent is, wordt als volgt overwogen. In eerdere uitspraken,
zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2011:BR4248, is geconstateerd dat met een aantal landen om verschillende redenen geen verdrag is gesloten als bedoeld in artikel 7b, tweede lid, van de AKW en is geoordeeld dat niet gesteld kan worden dat de Nederlandse Staat gehouden was en is alsnog het sluiten van een verdrag met deze landen te bevorderen, dan wel te handelen alsof er wel een verdrag is gesloten. Daarbij is verwezen naar rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), waaruit afgeleid kan worden dat de wetgever een grote ‘margin of appreciation’ heeft bij het inrichten en eventueel herinrichten van zijn sociaal zekerheidsstelsel (EHRM 8 juli 2003, Hatton II v. het Verenigd Koninkrijk, nr. 36022/97, overwegingen 97 e.v. en 12 april 2006, nr. 65731/01, Stec II en anderen v. het
Verenigd Koninkrijk, overwegingen 52 en 65). Uit het arrest Carson II en anderen van
16 maart 2010, nr. 42184/05, overweging 88, blijkt dat het EHRM van oordeel is dat het sluiten van bilaterale sociale zekerheidsverdragen de aangewezen methode is om de wederkerigheid van uitkeringen te kunnen waarborgen. Bij het afsluiten van dergelijke verdragen kunnen beide staten zoveel mogelijk rekening houden met de omstandigheden en belangen in hun staten. Dat hierdoor, afhankelijk van de woonplaats, verschillen kunnen ontstaan door de inhoud van een verdrag, dan wel het wel of niet af kunnen of willen sluiten van een verdrag, is volgens het EHRM onvermijdelijk. De Raad komt tot hetzelfde oordeel in het onderhavige geval waarin wel een verdrag tot stand is gekomen, de exportbepaling uit dat verdrag voorlopig is toegepast doch dit verdrag niet in werking is getreden. De Nederlandse Staat is niet gehouden deze voorlopige toepassing voort te zetten of ratificatie te bevorderen. De stelling van appellant dat de Svb voorheen zonder een werkend verdrag blijkbaar voldoende controlemogelijkheden zag, kan daaraan niet afdoen.
4.10.
Uit het voorgaande volgt dat de beëindiging van de kinderbijslag met ingang van het derde kwartaal van 2012 niet in strijd is met artikel 7b van de AKW noch met het Verdrag. Het Verdrag is immers niet in werking getreden. Appellant heeft ter zitting het arrest Ásmundsson van het EHRM, 12 oktober 2004, nr. 60669/00 aan de orde gesteld. Dit wordt opgevat als een beroep op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Kortheidshalve wordt dienaangaande in de eerste plaats verwezen naar de in 4.2 genoemde uitspraken, waarin de beëindiging van het recht op kinderbijslag als gevolg van de invoering van de Wet BEU niet in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol werd geacht. In die uitspraken is overwogen dat de inbreuk op het eigendomsrecht door invoering van de Wet BEU geregeld is in een wet in formele zin, dat de doelstelling van de Wet BEU legitiem is, dat artikel 7b van de AKW een passend middel om de gestelde doelstelling te realiseren, dat de door de wetgever gemaakte afweging van belangen niet kennelijk onredelijk is, terwijl niet gezegd kan worden dat op betrokkenen een ‘individual and excessive burden’ wordt gelegd. Daarbij is in aanmerking genomen dat in de AKW is voorzien in een overgangsregeling van drie jaar, welke regeling, naar het oordeel van de Raad, een afdoende compensatie inhoudt voor de eventuele aantasting van het eigendomsrecht. De Raad ziet geen aanknopingspunten om tot een ander oordeel te komen in het geval van appellant, waarin de kinderbijslag is beëindigd als gevolg van de stopzetting van de voorlopige toepassing van een bepaling van een verdrag. Er is sprake van een in nationale en internationale regelgeving voorziene voorlopige toepassing van een bepaling van het Verdrag en de beëindiging daarvan. Naar het oordeel van de Raad kan niet gezegd worden dat de afweging van de publieke belangen en de belangen van betrokkenen bij de beslissing van de regering de voorlopige toepassing van de exportbepaling voor de AKW voor de landen waar die aan de orde was, te beëindigen, de rechterlijke toetsing aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol niet kan doorstaan. De Raad is niet gebleken van omstandigheden om daar in het geval van appellant anders over te denken. De overgangsregeling van zes maanden die in het geval van appellant is toegepast, is weliswaar korter dan de overgangstermijn van drie jaar die gold bij de invoering van de Wet BEU, maar appellant heeft zijn recht op kinderbijslag verkregen lang nadat de Wet BEU in werking is getreden. Hij kon, bij het uitblijven van goedkeuring van het Verdrag door Costa Rica, niet de gerechtvaardigde verwachting hebben dat de voorlopige toepassing ongewijzigd zou worden voortgezet. Voorts heeft de Nederlandse overheid medio 2011 door middel van een persbericht melding gemaakt van de verandering in het recht op kinderbijslag voor kinderen in de desbetreffende landen. Niet gezegd kan worden dat op appellant een ‘individual and excessive burden’ wordt gelegd. Het beroep op specifiek het arrest van het EHRM in de zaak Ásmundsson slaagt niet. In genoemd arrest was sprake van een regeling, bedoeld als bezuinigingsmaatregel, die slechts een kleine groep gerechtigden trof. Het invoeren van de Wet BEU is niet gericht op bezuinigingen maar op de controle van de rechtmatigheid van uitkeringen. Van de afwenteling door de Staat van een last op een beperkt aantal getroffenen is dan ook in het geheel geen sprake.
4.11.
De stelling van appellant dat hij verkeerd of onvolledig is voorgelicht en, ware hij juist voorgelicht, mogelijk niet naar Nederland was geremigreerd, kan hem niet baten. Appellant beroept zich op een e-mail van de Svb van 14 februari 2007. Daarin wordt uiteengezet wat de voorwaarden zijn voor het ontvangen van kinderbijslag voor kinderen die buiten Nederland wonen, zoals het betalen van een onderhoudsbijdrage, en wordt inderdaad geen melding gemaakt van artikel 7b van de AKW en de voorlopige toepassing van het Verdrag. Echter, wel is uitdrukkelijk vermeld dat de e-mail slechts algemene informatie bevat. Er blijkt niet van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging dat appellant recht op kinderbijslag heeft en zeker niet van een toezegging voor een periode tot in en na 2012, zodat het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel faalt.
5. Dit alles leidt tot de conclusie dat de grieven van appellant tegen de aangevallen uitspraak niet kunnen slagen. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
6. De Raad ziet geen aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en H.J. Simon en
E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van R.L. Rijnen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2014.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) R.L. Rijnen