Uitspraak
09/1089 AKW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 januari 2009, 08/1058 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb).
Datum uitspraak: 5 augustus 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nog een nader bericht ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2011. Namens appellante is haar echtgenoot, [naam echtgenoot]. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Slovaçek en mr. T. Werner.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Appellante heeft tot en met het vierde kwartaal van 2002 kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) ontvangen voor haar in Ghana wonende kinderen [E.] en [E.]. De toekenning van kinderbijslag is kennelijk vanaf het eerste kwartaal van 2000 gebaseerd geweest op artikel XIII van de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU), Stb. 99/250, waarin kort samengevat is bepaald dat artikel 7b van de AKW gedurende drie jaar na inwerkingtreding van de Wet BEU niet van toepassing is op de verzekerde die over het vierde kwartaal van 1999 recht had op kinderbijslag voor een buiten Nederland wonend kind.
1.2. Bij besluit van 22 januari 2003 heeft de Svb aan appellante medegedeeld dat zij met ingang van het eerste kwartaal van 2003, op grond van artikel 7b van de AKW, geen recht op kinderbijslag meer heeft voor de twee in Ghana wonende kinderen. Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddel aangewend.
1.3. Bij brief van 30 september 2003 heeft appellante aan de Svb verzocht om alsnog kinderbijslag aan haar toe te kennen voor [E.] en [E.] vanaf het eerste kwartaal van 2003. Bij besluit van 30 oktober 2003, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 februari 2004 heeft de Svb afwijzend op dit verzoek beslist. Appellante is tegen het besluit van 10 februari 2004 in beroep gekomen.
1.4. De rechtbank heeft dit beroep bij uitspraak van 16 september 2005, 04/923, ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat het verzoek van appellante van 30 september 2003 ertoe strekt dat de Svb terugkomt van zijn besluit van
22 januari 2003, welk besluit rechtens onaantastbaar was geworden. Onder verwijzing naar artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank zich beperkt tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of de Svb daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien. Deze vraag heeft de rechtbank ontkennend beantwoord. Appellante heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld.
1.5. Bij uitspraak van 6 september 2007, 05/6266, heeft de Raad op dit hoger beroep beslist. Hij heeft in die uitspraak vastgesteld dat het rechtens onaantastbaar geworden besluit van 22 januari 2003 slechts betrekking had op appellantes aanspraken over het eerste kwartaal van 2003. Ten aanzien van dit kwartaal heeft de Raad overwogen dat de rechtbank de aanspraak van appellante op kinderbijslag over dit kwartaal terecht heeft beoordeeld met toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb. Met de rechtbank is de Raad tot het oordeel gekomen dat geen sprake was van nieuw gebleken feiten of gewijzigde omstandigheden als bedoeld in dat artikel. De Raad heeft de rechtbankuitspraak in zoverre bevestigd. Ten aanzien van de mogelijke aanspraak van appellante op kinderbijslag vanaf het tweede kwartaal van 2003 heeft de Raad evenwel vastgesteld dat de Svb in zijn besluiten van 30 oktober 2003 en 10 februari 2004 uitgebreid heeft gemotiveerd waarom de (verdere) weigering van kinderbijslag niet in strijd was te achten met diverse bepalingen in internationale verdragen. De gronden van appellante tegen deze weigering waren door de rechtbank ten onrechte niet beoordeeld, aldus de Raad. De Raad heeft de rechtbankuitspraak in zoverre vernietigd en de zaak naar de rechtbank teruggewezen, met een bepaling omtrent de vergoeding van het griffierecht.
2. Bij de thans aangevallen uitspraak heeft de rechtbank appellantes aanspraak op kinderbijslag met ingang van het tweede kwartaal van 2003 opnieuw beoordeeld. Zij is tot het oordeel gekomen dat de weigering van kinderbijslag niet in strijd kan worden geacht met de door appellante ingeroepen verdragsbepalingen. Naar aanleiding van een verzoek van appellante om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak voorts bepaald dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent dit verzoek en daarbij de Staat als partij in die procedure aangemerkt. Dit laatste heeft geleid tot een uitspraak van de rechtbank van 5 november 2009, 09/3740, waarbij de rechtbank de Staat heeft veroordeeld tot vergoeding van schade aan appellante ten bedrage van € 2.000,--.
3. (Ook) in hoger beroep heeft appellante gesteld dat de weigering van kinderbijslag in strijd moet worden geacht met artikel 14 van Pro het EVRM in verbinding met artikel 1 van Pro Protocol nr. 1 bij het EVRM (EP) dan wel met laatstgenoemd artikel zelf. Voorts is aangevoerd dat sprake is van strijd met artikel 27, vierde lid van het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) en artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Tevens is appellante van mening dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel omdat uitkeringen wel werden geëxporteerd naar landen waarmee evenmin een handhavingsverdrag was gesloten en dat de uit Ghana afkomstige documenten voldoende geverifieerd waren. Ten slotte heeft appellante de Raad verzocht de Staat te veroordelen tot betaling van (aanvullende) schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1. Artikel 7b van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) is ingevoerd bij de Wet BEU. Met laatstgenoemde wet is beoogd regelgeving tot stand te brengen waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid de rechtmatigheid te controleren van uitkeringen die aan (of, in de AKW, in verband met) personen in het buitenland worden verstrekt. De Wet BEU is op
1 januari 2000 in werking getreden. Er is voorzien in een overgangstermijn van drie jaar voor diegenen die bij de inwerkingtreding van de wet reeds niet in Nederland woonden en een Nederlandse uitkering ontvingen, dan wel wier kinderen op 1 januari 2000 reeds in het buitenland woonden. Met betrekking tot de AKW betekent dit dat de Wet BEU onverkort geldt vanaf 1 januari 2003.
4.2. Ingevolge artikel 7b, eerste lid, van de AKW heeft de verzekerde geen recht op kinderbijslag voor een kind, indien dit kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal niet in Nederland woont. Deze uitsluitingsgrond is niet van toepassing, aldus het tweede lid van dit artikel, indien het kind woont in een land waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan. Teneinde de rechtmatigheid van de uitkeringen te kunnen controleren werden in dergelijke verdragen bepalingen opgenomen omtrent de controleerbaarheid van gegevens en de handhaafbaarheid van het recht op uitkering.
5.2. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan afgeleid worden dat de wetgever een grote ‘margin of appreciation’ heeft bij het inrichten en eventueel herinrichten van zijn sociaal zekerheidsstelsel. De Raad verwijst in dit verband naar de arresten van het EHRM van 8 juli 2003, Hatton II v. het Verenigd Koninkrijk, nr. 36022/97, overwegingen 97 e.v. en 12 april 2006, nr. 65731/01, Stec II en anderen v. het Verenigd Koninkrijk, overwegingen 52 en 65. Uit het arrest Hatton II blijkt verder dat het EHRM van oordeel is dat een staat bij het nemen van een maatregel van algemene strekking zowel de algemene belangen als de individuele belangen bij zijn oordeel dient te betrekken, maar dat een staat in beginsel de vrijheid toekomt om te kiezen tussen verschillende mogelijkheden om de bij die maatregel betrokken belangen te verzoenen. Bij de beoordeling van de aan een verdragspartij toekomende ‘margin of appreciation’ is voorts van belang of het gemaakte onderscheid een verdacht onderscheid is. De Raad verwijst in dit kader naar het arrest van het EHRM van 24 juli 2003, Karner v. Oostenrijk, nr. 40016/98, overweging 41. Het onderscheid naar woonplaats, welk onderscheid hier in geding is, is niet als een zodanig verdacht onderscheid te beschouwen, zodat de aan de Staat toekomende beoordelingsvrijheid ook in zoverre een ruime is.
5.3. Uit het arrest Carson II en anderen van 16 maart 2010, nr. 42184/05, overweging 88, blijkt dat het EHRM van oordeel is dat het sluiten van bilaterale sociale zekerheidsverdragen de aangewezen methode is om de wederkerigheid van uitkeringen te kunnen waarborgen. Bij het afsluiten van dergelijke verdragen kunnen beide staten zoveel mogelijk rekening houden met de omstandigheden en belangen in hun staten. Dat hierdoor, afhankelijk van de woonplaats, verschillen kunnen ontstaan tussen onderdanen van verschillende landen door de inhoud van een verdrag, dan wel het wel of niet af kunnen of willen sluiten van een verdrag, is volgens het EHRM onvermijdelijk.
5.4. De Raad concludeert dat de Staat met de voorwaarde zoals neergelegd in artikel 7b van de AKW, inhoudende dat voor een in het buitenland wonend kind slechts dan kinderbijslag wordt toegekend indien dit kind woont in een land waarmee een handhavingsverdrag is gesloten, geen ontoelaatbaar onderscheid naar woonplaats heeft gemaakt, getoetst aan artikel 14 van Pro het EVRM in samenhang met artikel 1 van Pro het EP. De stelling van appellante dat de Staat de met de Wet BEU nagestreefde doelstellingen ook langs een andere, de rechten van betrokkenen minder belastende weg, had kunnen realiseren, bijvoorbeeld door het uitvoeren van gerichte controles in het buitenland, kan daaraan, gezien het voorgaande, niet afdoen.
5.5. Naar een aantal landen is de AKW wel geëxporteerd, hoewel hiermee (nog) geen verdrag was gesloten. Dit betrof met name landen waarmee de onderhandelingen over een verdrag al waren afgerond, dan wel bijna waren afgerond. Op verzoek van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Svb gehandeld als ware met deze landen al wel een handhavingsverdrag gesloten. Zoals de Raad heeft geoordeeld in de uitspraak van 5 november 2008, LJN BG3717, dient in een dergelijk geval gesproken te worden van een bestendige gedragslijn. Een zodanige gedragslijn is op één lijn te stellen met een buitenwettelijk, begunstigend beleid. Naar vaste rechtspraak – zie onder meer de uitspraken van de Raad van 3 augustus 2004, LJN AQ6598, en 29 maart 2005, LJN AT3544, – dient een dergelijk beleid door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven wordt aanvaard met dien verstande dat wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast. Het is de Raad niet gebleken dat de Svb deze gedragslijn niet op consistente wijze heeft toegepast.
5.6. Met een aantal landen is, om verschillende redenen, geen verdrag gesloten als bedoeld in artikel 7b, tweede lid, van de AKW. Gezien de hiervoor reeds gestelde ruime ‘margin of appreciation’ kan niet gesteld worden dat de Nederlandse Staat gehouden was en is alsnog het sluiten van een verdrag met deze landen te bevorderen, dan wel te handelen alsof er wel een verdrag is gesloten. In het licht van de doelstelling van de Wet BEU is hierbij niet van doorslaggevend belang dat slechts een relatief gering aantal (potentieel) gerechtigden getroffen wordt door de effecten van de Wet BEU.
5.7 Namens appellante is betoogd dat het afzien door de Staat van het sluiten van een handhavingsverdrag met Ghana in strijd is met artikel 27, vierde lid, van het IVRK. Deze bepaling luidt als volgt:
“De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om het verhaal te waarborgen van uitkeringen tot onderhoud van het kind door de ouders of andere personen die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind dragen, zowel binnen de Staat die partij is als vanuit het buitenland. Met name voor gevallen waarin degene die de financiële
verantwoordelijkheid voor het kind draagt, in een andere Staat woont dan die van het kind, bevorderen de Staten die partij zijn de toetreding tot internationale overeenkomsten of het sluiten van dergelijke overeenkomsten, alsmede het treffen van andere passende regelingen.”
5.8. De Raad merkt op dat, voorzover deze bepaling al betrekking zou hebben op de export van kinderbijslag, hierin geen rechtsplicht voor de Staat kan worden gelezen om, ongeacht de concrete omstandigheden van het geval, er zorg voor te dragen dat kinderbijslag op grond van een verdrag of een andere passende regeling geëxporteerd kan worden.
5.9. Toetsing aan artikel 26 van Pro het IVBPR leidt de Raad niet tot een ander oordeel.
5.10. Evenmin is sprake van schending van het eigendomsrecht, als bedoeld in artikel 1 van Pro het EP. Daargelaten of in het onderhavige geval sprake is van ontneming van eigendom – partijen verschillen hierover van mening – is de Raad van oordeel dat de Wet BEU, als neergelegd in de AKW, geen ongeoorloofde schending van artikel 1 van Pro het EP inhoudt. Er is sprake van een wet in formele zin, de doelstelling is legitiem, de wet is een passend middel om de gestelde doelstelling te realiseren, de door de wetgever gemaakte afweging van belangen is niet kennelijk onredelijk, terwijl niet gezegd kan worden dat op betrokkenen een ‘individual and excessive burden’ wordt gelegd. In dit verband merkt de Raad op dat, zoals hiervoor reeds is opgemerkt, in de AKW is voorzien in een overgangsregeling van drie jaar, welke regeling, naar het oordeel van de Raad, een afdoende compensatie inhoudt voor de eventuele aantasting van het eigendomsrecht.
5.11. Een beroep op het arrest van het EHRM in de zaak Ásmundsson van 12 oktober 2004 (nr. 60669/00, AB 2005, 102) ziet de Raad niet slagen. In genoemd arrest was sprake van een regeling, bedoeld als bezuinigingsmaatregel, die slechts een kleine groep gerechtigden trof. Het invoeren van de Wet BEU is niet gericht op bezuinigingen, maar op de controle van de rechtmatigheid van uitkeringen. Van de afwenteling door de Staat van een last op een beperkt aantal getroffenen is dan ook in het geheel geen sprake.
5.12. Dit alles leidt tot de conclusie dat de grieven van appellante tegen de aangevallen uitspraak niet kunnen slagen. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
6. Met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding overweegt de Raad het volgende.
6.1. De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het EHRM naar voren komt.
6.2. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009, LJN BH1009, is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. In deze uitspraak heeft de Raad verder overwogen dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. In zijn uitspraak van 16 december 2009, LJN BK6981, heeft de Raad daaraan nog toegevoegd dat in een zaak zoals onderhavige waarin de appelrechter een uitspraak van de rechtbank vernietigt en de zaak terugwijst naar de rechtbank, de overschrijding in beginsel geheel aan de Staat moet worden toegerekend, behoudens voor zover de bezwaarprocedure langer dan een half jaar heeft geduurd. De in 6.1 vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten.
6.3. De Raad stelt vast dat vanaf de ontvangst door de Svb van het bezwaarschrift van appellante op 6 november 2003 tot de datum van deze uitspraak zeven jaar en negen maanden zijn verstreken. De Raad heeft vooralsnog in de zaak zelf, die niet als complex is aan te merken, noch in de opstelling van appellante aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in deze zaak de lengte van de procedure ten tijde van de aangevallen uitspraak meer dan vier jaar zou mogen bedragen.
6.4. Voorts stelt de Raad vast dat van een te lange behandelingsduur in bezwaar geen sprake is nu de Svb binnen een half jaar na ontvangst van het bezwaarschrift op 6 november 2003 bij besluit van 10 februari 2004 op dit bezwaar heeft beslist.
6.5. Aan deze vaststellingen kan het vermoeden worden ontleend dat wat betreft de behandelingsduur in de rechterlijke fase ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn is overschreden. Deze overschrijding is van dien aard dat de daaruit voortvloeiende schade niet (geheel) lijkt te worden gecompenseerd door de door de rechtbank toegekende schadevergoeding.
6.6. De Raad verbindt aan de onder 6.5 weergegeven vermoedens de gevolgtrekking dat in deze procedure, voor zover nodig met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb, moet worden beslist omtrent het verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase ten tijde van deze uitspraak van de Raad.
6.7. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb merkt de Raad de Staat der Nederlanden (minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.
7. De Raad ziet geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Bepaalt dat het onderzoek onder nummer 11/4363 BESLU wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent appellantes verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van D.E.P.M. Bary als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2011.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) D.E.P.M. Bary.
EK