Uitspraak
13/1084 AW, 13/1085 AW, 13/1086 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
11 januari 2013, 12/2808, 12/2809 en 12/2810 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van gedeputeerde staten van Utrecht (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. V.L.S. van Cruijningen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 oktober 2014. Voor appellant is
mr. Van Cruijningen verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. P. Vriezen en H. Goedhart.
OVERWEGINGEN
1. Een volledige uiteenzetting van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden is te vinden in de aangevallen uitspraak. Hier wordt volstaan met het volgende.
1.1.
Appellant was sinds 1 augustus 2009 in dienst van de provincie Utrecht. Tot januari 2011 vervulde hij de functie van manager bij de afdeling Communicatie (CMU). Vanaf
1 januari 2011 werkte appellant gedurende twintig uur per week als waarnemend afdelingsmanager bij de afdeling Bestuur en Juridische zaken (BJZ). Vanaf 18 april 2011 was hij volledig werkzaam als afdelingsmanager bij BJZ.
1.2.
In 2010 bereikten signalen van medewerkers van CMU over de stijl van communiceren van appellant de indirect leidinggevende S. Daarop heeft S de medewerkers van CMU bijeengeroepen en hen uitgenodigd hun visie op de situatie bij CMU te geven. Eén team van CMU bleek de benadering van appellant als prettig te ervaren, van de andere teams heeft een aantal medewerkers klachten geuit over de negatieve uitlatingen van appellant over medewerkers en naar voren gebracht dat zij een onveilige sfeer ervaren op de afdeling. Tijdens een afdelingsoverleg in aanwezigheid van appellant in september 2010 heeft hij spijt betuigd dat sommige zaken anders zijn overgekomen dan hij bedoeld heeft, feedback gevraagd en verbeteringen toegezegd. S heeft aangekondigd een onafhankelijk begeleider aan te wijzen die appellant gaat helpen zijn valkuilen te dichten. Deze begeleider zou ook voor iedere medewerker van de afdeling beschikbaar zijn als onafhankelijk klankbord. In december 2010 heeft deze coach onder meer gerapporteerd dat appellant van goede wil is, maar veel blinde vlekken heeft voor het effect dat zijn gedrag heeft. In oktober 2010 hebben twaalf medewerkers een zwartboek aan S overhandigd over de situatie bij CMU. Daarin is melding gemaakt van de negatieve en soms intimiderende wijze van communiceren van appellant.
1.3.
In april 2011 hebben negen medewerkers van CMU het vertrouwen in appellant opgezegd onder vermelding van de kritiek die zij op zijn handelwijze hebben. Dit was voor leidinggevende W aanleiding om in overleg met appellant te besluiten dat hij zijn functie als manager bij CMU neerlegt. Binnen de organisatie is meegedeeld dat de combinatie tussen appellant en CMU niet het gewenste resultaat oplevert. Appellant is voor de duur van één jaar geplaatst als afdelingsmanager bij BJZ. Daarbij is vermeld dat afhankelijk van de ontwikkelingen in de organisatie en de match tussen appellant en BJZ zal worden beoordeeld of voortzetting van de plaatsing gewenst is. W heeft in juli 2011 een opdracht verstrekt aan een bureau om appellant individueel te coachen.
1.4.
In september 2011 heeft een incident tussen appellant en een tijdelijke secretaresse van BJZ geleid tot haar vertrek bij BJZ. Eén van de teamleiders heeft in een e-mail aan W van
10 oktober 2011 onder vermelding van concrete incidenten laten weten dat door de aanwezigheid en werkwijze van appellant bij BJZ een onhoudbare situatie is ontstaan. De bedrijfsmaatschappelijk adviseur heeft aan de directie gerapporteerd dat zij in 2010 zeven meldingen had gekregen over de wijze van aansturen door appellant. Over 2011 heeft zij vermeld dat vier medewerkers van BJZ zich bij haar hebben gemeld. Zij heeft daarbij een signaal afgegeven over onveiligheid, het gevoel van intimiderende aansturing en toenemende werkgerelateerde spanningsklachten met uitval in verzuim.
1.5.
G heeft op 2 november 2011 met appellant gesproken over de ontstane situatie en hem naar huis gestuurd. Het college heeft appellant bij besluit van dezelfde datum (besluit 1) met toepassing van artikel D.15, tweede volzin, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP) met onmiddellijke ingang ongevraagd buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging verleend voor de duur van twee weken. Dit besluit is nog diezelfde dag via de website van de provincie Utrecht bekendgemaakt, waarbij als reden is gegeven dat de arbeidsverhoudingen zijn verstoord en tegelijk is aangekondigd dat het provinciebestuur de arbeidsrelatie met appellant wil beëindigen. In de brief van 2 november 2011, waarbij besluit 1 aan appellant bekend is gemaakt, is tevens aangekondigd dat op korte termijn een voornemen zal worden geuit om hem eervol ontslag te verlenen, aangezien appellant gelet op het nog korte dienstverband en de eerdere problemen op een andere afdeling niet meer kan blijven werken op deze afdeling, noch op een andere afdeling bij de provincie. Het college heeft besluit 1 na bezwaar bij besluit van 10 juli 2012 (bestreden besluit 1) gehandhaafd.
1.6.
Bij besluit van 23 november 2011 (besluit 2) heeft het college het buitengewoon verlof verlengd tot de datum van het eventuele definitieve ontslagbesluit of tot het moment dat anderszins een rechtspositioneel besluit is genomen. Besluit 2 is na bezwaar bij een afzonderlijk besluit van 10 juli 2012 (bestreden besluit 2) gehandhaafd.
1.7.
Na een voornemen daartoe, waarover appellant zijn zienswijze heeft gegeven, heeft het college bij besluit van 24 januari 2012 (besluit 3) appellant met ingang van 1 februari 2012 eervol ontslag verleend, primair met toepassing van artikel B.9, aanhef en onder h, van de CAP op de grond dat hij ongeschikt of onbekwaam is voor de vervulling van zijn functie anders dan wegens ziekte, en subsidiair met toepassing van artikel B.9, aanhef en onder p, van de CAP op de grond dat door een onherstelbare vertrouwensbreuk tussen appellant en zijn medewerkers een onwerkbare situatie rondom zijn persoon is ontstaan. Na bezwaar heeft het college bij afzonderlijk besluit van 10 juli 2012 (bestreden besluit 3) besluit 3 herroepen wat betreft de primaire ontslaggrond en het besluit wat betreft de subsidiaire ontslaggrond in stand gelaten. Aan appellant is toekenning gegarandeerd van een aanvullende en nawettelijke uitkering op grond van artikel B.14 van de CAP en de regeling aanvullende voorzieningen bij werkloosheid. Het college is in afwijking van de Awb-adviescommissie van PS en GS van oordeel dat het ontstaan en voortbestaan van de onherstelbare vertrouwensbreuk en de verstoorde arbeidsrelatie niet in overwegende mate aan het college is te wijten.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. De rechtbank is - samengevat - van oordeel dat het college in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot verlening van buitengewoon verlof gebruik heeft gemaakt, zowel voor wat betreft de initiële periode van twee weken als voor wat betreft de verlenging van deze periode. Over het ontslag stelde de rechtbank vast dat de ontslaggrond tussen partijen niet langer in geschil is en dat slechts ter discussie staat of er aanleiding is bovenop de aanvullende en nawettelijke uitkering een zogenaamde ‘plus’ te verstrekken. Volgens de rechtbank is niet aannemelijk geworden dat het college in overwegende mate heeft bijgedragen aan de onwerkbare situatie die is ontstaan en is blijven voortduren, en zijn er evenmin anderszins aanknopingspunten om te concluderen dat de aan appellant toegekende reguliere uitkering onredelijk is te achten.
3. In hoger beroep heeft appellant de juistheid van het oordeel van de rechtbank op de hierna te bespreken gronden bestreden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Ontvankelijkheid
4.1.
Het college heeft in het verweerschrift gewezen op de mogelijkheid dat de gronden van het hoger beroep niet tijdig zijn ingediend. Nu het hoger beroepschrift al - zij het summiere - beroepsgronden bevat, is er geen grond om het hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
(De verlenging van) het buitengewoon verlof
4.2.
Op grond van artikel D.15 van de CAP kunnen gedeputeerde staten de ambtenaar ook anders dan op aanvraag buitengewoon verlof van korte duur met behoud van bezoldiging verlenen als daartoe naar hun oordeel aanleiding bestaat.
4.3.
Deze bepaling kent aan het college een discretionaire bevoegdheid toe, waarvan de gebruikmaking door de rechter slechts terughoudend kan worden getoetst. Aan het verlenen van ongevraagd verlof ligt ten grondslag dat het gezien de van medewerkers van BJZ ontvangen verontrustende signalen over intimiderend gedrag van appellant ter bescherming van die medewerkers en bij afweging van alle belangen noodzakelijk was om in te grijpen. Wat die signalen inhielden is in besluit 1 nader uiteengezet en komt overeen met wat onder 1.4 is vermeld. Een en ander levert een deugdelijke en dus in rechte houdbare motivering op voor het verlenen van buitengewoon verlof, waarbij mede van belang is dat de signalen concrete voorbeelden bevatten die de directe relaties op de werkvloer raakten. Dat de betrokken medewerkers en appellant op 2 november 2011 nog niet over deze signalen waren gehoord, doet aan dit oordeel niet af. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat het college geen gebruik mocht maken van de bevoegdheid om appellant met behoud van bezoldiging buitengewoon verlof te verlenen en om dit verlof aansluitend te verlengen.
4.4.
In zoverre slaagt het hoger beroep niet.
Het ontslag
4.5.
Zoals is vermeld onder 2, heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak uitdrukkelijk vastgesteld dat de ontslaggrond tussen partijen niet langer in geschil is en dat slechts ter discussie staat of er aanleiding is bovenop de aanvullende en nawettelijke uitkering een zogeheten ‘plus’ te verstrekken. Appellant heeft deze vaststelling van de rechtbank in het hoger beroepschrift niet bestreden, en daaruit blijkt evenmin dat appellant de vraag of sprake was van verstoorde arbeidsverhoudingen ter discussie wil stellen. Eerst ter zitting van de Raad heeft appellant kenbaar gemaakt dat hij beoogt het ontslag als zodanig in hoger beroep aan te vechten, omdat in zijn visie de arbeidsverhoudingen pas na het nemen van besluit 3 definitief verstoord waren. Een dergelijke standpuntwijziging in deze stand van de procedure is in strijd met een goede procesorde. In het navolgende zal er dan ook van worden uitgegaan dat het college bevoegd was om appellant eervol ontslag te verlenen met toepassing van artikel B.9, aanhef en onder p, van de CAP.
4.6.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college heeft mogen volstaan met de reguliere uitkeringsregeling ingevolge artikel B.14 van de CAP en de Regeling aanvullende voorzieningen bij werkloosheid.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 9 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO8173) is een uitkeringsregeling op minimumniveau alleen dan onvoldoende, als komt vast te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid of als een uitkering op dat niveau gezien de omstandigheden van het geval niet redelijk kan worden geacht. Recente rechtspraak over de ontslagvergoeding maakt dit niet anders. Ook daarin is als drempel voor een extra toekenning gehandhaafd dat sprake moet zijn van een overwegend aandeel van het bestuursorgaan (uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043).
4.7.
Appellant heeft bij CMU en daarna ook bij BJZ zowel in de aansturing van zijn medewerkers als in de toon en de stijl van communiceren gedrag laten zien waardoor een deel van de medewerkers zich niet veilig en/of geïntimideerd voelde. Toen appellant bij CMU werkte, is hem al duidelijk geworden wat het effect van zijn gedrag en zijn uitlatingen kan zijn op anderen. De door CMU en BJZ geboden coaching, die mede gericht was op de wijze van communiceren van appellant, en zijn wil om hierin verbetering te brengen, hebben niet het gewenste effect gehad. De berichten in oktober/november 2011 over de bij BJZ ontstane situatie en de interviews die in november 2011 en daarna met een groot aantal medewerkers zijn gehouden, bevestigen dit beeld. Dat er ook medewerkers waren die de wijze van communiceren van appellant niet als onprettig hebben ervaren, maakt dat niet anders. De conclusie is dat de wijze waarop appellant met medewerkers omging ook bij BJZ tot een onwerkbare situatie op de werkvloer heeft geleid. Appellant wordt niet gevolgd in zijn betoog dat hij voor het eerst op 2 november 2011 met serieuze kritiek is geconfronteerd. Gezien de perikelen bij CMU, de bevindingen van de eerste coach en het besluit om bij BJZ een nieuwe start te maken, moest het voor appellant duidelijk zijn geweest dat hij bij BJZ ander gedrag moest laten zien.
4.8.
Aan het college kan worden verweten dat het na de verontrustende signalen en klachten over appellant bij CMU en de nieuwe start van appellant bij BJZ vanaf april 2011 te weinig de vinger aan de pols heeft gehouden. Toen in oktober 2011 nieuwe signalen over de omgang van appellant met medewerkers van BJZ wezen in de richting van een herhaling van de situatie bij CMU was ingrijpen noodzakelijk. Het college heeft echter te grof geschut ingezet door op 2 november 2011 meteen een bericht over het verleende buitengewoon verlof en het einde van de arbeidsrelatie op het internet te plaatsen. Daarmee heeft het college de deur direct in het slot gegooid. Zo bezien waren de interviews met alle direct betrokkenen in november 2011 ook niet meer gericht op herstel van de arbeidsverhoudingen.
4.9.
Aan 4.7 en 4.8 wordt de conclusie verbonden dat het college door zijn reactie op het gedrag van appellant wel heeft bijgedragen aan het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag van appellant heeft geleid, maar hierin geen overwegend aandeel heeft gehad. Het college heeft daarom kunnen volstaan met de aan appellant gegarandeerde reguliere uitkeringen.
4.10.
Dit betekent dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en J.J.A. Kooijman en B. Barentsen als leden, in tegenwoordigheid van C.A.W. Zijlstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 november 2014.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) C.A.W. Zijlstra