Uitspraak
15/1082 WWB-T, 15/1148 WWB-T
Datum uitspraak: 17 november 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
30 december 2014, 12/6191, 13/4745 (aangevallen uitspraak)
30 december 2014, 12/6191, 13/4745 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Huizen (appellant)
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2015. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door I.C.M. Stam. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.E. Sipos.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant is een gemeente met meer dan 40.000 inwoners. Appellant heeft op 29 juli 2011 over het jaar 2010 een verzoek ingediend voor een incidentele aanvullende uitkering (IAU) als bedoeld in artikel 74 van de Wet werk en bijstand (WWB). Het gaat hierbij om een bedrag van € 729.185,-.
1.2.
Bij besluit van 23 december 2011 (besluit 1), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van
5 november 2012 (bestreden besluit 1) heeft de staatssecretaris het verzoek afgewezen, onder verwijzing naar het advies van de Toetsingscommissie WWB (TC) van 22 december 2011 (advies 1).
1.3.
Appellant heeft op 31 juli 2012 over het jaar 2011 een verzoek ingediend voor een IAU. Het gaat hierbij om een bedrag van € 527.884,-.
1.4.
Bij besluit van 21 december 2012 (bestreden besluit 2) heeft de staatssecretaris het verzoek afgewezen, onder verwijzing naar het advies van de TC van 27 november 2012 (advies 2). Appellant heeft daartegen een bezwaarschrift ingediend en daarbij de staatssecretaris verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep. De staatssecretaris heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschift doorgezonden aan de rechtbank.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de WWB kan de minister op verzoek van het college een IAU toekennen indien de door het college gemaakte kosten als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB hoger zijn dan de daarvoor verstrekte uitkering. Ingevolge artikel 73 van de WWB geeft de TC een oordeel over dat verzoek.
4.2.
Op grond van artikel 74, derde lid, van de WWB, zoals dat ten tijde van besluit 1 luidde, en op grond van artikel 74, vierde lid, van de WWB, zoals dat ten tijde van bestreden besluit 2 luidde, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgesteld onder welke voorwaarden een verzoek kan worden ingediend en op grond waarvan de TC een verzoek beoordeelt.
4.3.
Op grond van artikel 10, eerste lid, van het Besluit WWB 2007 (Besluit) wordt een IAU slechts toegekend voor zover:
a. voldaan is aan bij ministeriële regeling te stellen vormvoorschriften;
b. de gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB de verstrekte uitkering met minimaal tien procent overstijgen;
c. de uitkomst van de beoordeling van het effect van de arbeidsmarkt en van het gevoerde gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan alsmede de rechtmatige uitvoering van de wet daartoe aanleiding geeft.
De TC beoordeelt blijkens het tweede lid van datzelfde artikel of een verzoek tot een IAU voldoet aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden en adviseert Onze Minister.
4.4.
De in artikel 10 van het Besluit bedoelde ministeriële regeling was ten tijde hier van belang de Regeling WWB en WIJ (Regeling). Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Regeling kan een verzoek voor een IAU slechts voor inwilliging in aanmerking komen indien naar het oordeel van de TC sprake is van:
a. een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, en
b. de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit, niet het gevolg is van:
1̊. onrechtmatige uitvoering van de wet, de WIJ, de IOAW, de IOAZ of de WWIK, of
2.̊ de beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad van de tekortgemeente.
4.5.
Artikel 15, vijfde lid, van de Regeling geeft statistische criteria voor de instroom en de uitstroom. Wordt aan die criteria voldaan, dan is in ieder geval sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt.
4.6.
Wordt niet voldaan aan de statistische criteria van artikel 15, vijfde lid, van de Regeling, dan is het aan de TC overgelaten om te beoordelen of sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. De TC heeft in verband met die beoordeling twee criteria ontwikkeld. Het ene criterium ziet op de ontwikkeling van de werkloze beroepsbevolking, het andere op de ontwikkeling van het aantal niet werkende werkzoekenden. Wordt aan één van deze criteria voldaan, dan is naar het oordeel van de TC sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Wordt aan geen van deze criteria voldaan, dan betrekt de TC de door het college bij de aanvraag gegeven analyse van de situatie op de arbeidsmarkt in haar overweging.
2010
4.7.
Met betrekking tot de IAU over 2010 is niet in geschil dat de gemeente Huizen (Huizen) voldoet aan het in artikel 15, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Regeling genoemde statistische criterium voor de instroom. In geschil is of Huizen ook voldoet aan het onder b van dat artikel geformuleerde criterium voor de uitstroom. De staatssecretaris neemt onder verwijzing naar advies 1 het standpunt in dat dit niet het geval is. De TC gaat in dat advies uit van door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) aangeleverde afgeronde cijfers. De staatssecretaris benadrukt dat het een bewuste keuze is van het CBS om te werken met afgeronde cijfers, omdat een grotere nauwkeurigheid misleidend zou zijn voor de gebruiker. Appellant voert aan dat Huizen voldoet aan het onder b geformuleerde criterium en onderbouwt dit met de door hem bij het CBS opgevraagde niet afgeronde cijfers. Niet in geschil is dat appellant, indien met de niet afgeronde cijfers wordt gerekend, voldoet aan het onder b geformuleerde criterium voor de uitstroom, zodat in dat geval sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt.
4.8.
Artikel 15, vijfde lid, van de Regeling schrijft niet voor aan welke bron de TC de cijfers voor de instroom en de uitstroom moet ontlenen (vergelijk bijlage A bij artikel 8 van het Besluit) en ook niet of daarbij van afgeronde, dan wel niet afgeronde cijfers moet worden uitgegaan. Gelet op de wettelijke systematiek, waarbij de TC op grond van haar specifieke kennis een adviserende rol is toebedeeld, het feit dat landelijke cijfers voor instroom en uitstroom moeten worden samengesteld en het CBS op dat punt specifieke deskundigheid toekomt, is de Raad van oordeel dat niet kan worden gezegd dat toepassing van de afgeronde cijfers leidt tot een onjuiste wetstoepassing. Het standpunt van appellant dat afronding van de cijfers door het CBS met name bij gemeenten met een klein bestand aan bijstandsgerechtigden grote procentuele afwijkingen tot gevolg heeft, leidt niet tot een ander oordeel. Ook de door de gemeenten aangeleverde niet afgeronde cijfers zijn nooit een exacte weergave van de werkelijke instroom of de werkelijke uitstroom, waarbij eveneens geldt dat kleine afwijkingen met gemeenten met een klein bestand grote afwijkingen tot gevolg heeft. Juist omdat de door gemeenten aangeleverde cijfers onzekerheden kennen, die met name verband houden met vertragingen in de verwerking van administratieve correcties, ziet het CBS reden om afgeronde cijfers te hanteren.
4.9.
Gelet op 4.7 tot en met 4.8 heeft appellant niet voldaan aan het in artikel 15, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Regeling genoemde statistische criterium. Dit betekent dat het aan de TC is overgelaten om te beoordelen of sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Niet in geschil is dat de gemeente Huizen niet voldoet aan de in verband met die beoordeling ontwikkelde criteria die zien op de ontwikkeling van de werkloze beroepsbevolking en op de ontwikkeling van het aantal niet werkende werkzoekenden. Dit betekent dat de TC de door appellant bij de aanvraag gegeven analyse van de situatie op de arbeidsmarkt in haar overweging betrekt.
4.10.1.
Huizen heeft in de door hem bij de aanvraag verstrekte analyse van beleid en uitvoering beargumenteerd en onderbouwd dat en waarom de instroomcijfers afwijken van de landelijke cijfers. Huizen voert een restrictief poortwachterbeleid. Hierbij wordt ingezet op preventie, in de zin van handhaving, maar ook in de zin van directe bemiddeling naar de arbeidsmarkt, nog voordat bijstand wordt aangevraagd. Als gevolg daarvan is de instroom lager dan landelijk gemiddeld, wat tot gevolg heeft dat de omvang van het bestand minder stijgt dan landelijk gemiddeld en de duur van bijstandverlening aan mensen met arbeidsmarktpotentie kort is. De resultaten van de gemeente zijn op dit punt bovengemiddeld goed, wat blijkt uit een benchmark van het SGBO, een onderzoek van BMC en de cijfers van de gemeente zelf. De gemeente heeft - mede als gevolg van de lage instroom - een in vergelijking met andere gemeenten moeizaam te (re-) integreren bestand. Het bestand wordt gekenmerkt door een groot aantal mensen met veel en complexe belemmeringen, dat voor een relatief groot deel is vrijgesteld van de sollicitatieverplichtingen. Ook is in vergelijking met andere gemeenten sprake van een groot aantal oudere uitkeringsgerechtigden.
4.10.2.
Huizen heeft bovendien te maken met een moeilijke lokale arbeidsmarkt. Uit het feit dat omliggende gemeenten als Bussum, Blaricum, Eemnes en Laren een IAU toegekend hebben gekregen volgt volgens appellant dat werk vinden in de regio maar moeilijk gaat. De regio Gooi & Vechtstreek is getroffen door een scherpe daling van het aantal vacatures. Het aantal vacatures is in de Gooi & Vechtstreek met 51% gedaald, terwijl de daling landelijk gezien 2% is. Dit toont aan dat de gemeente Huizen harder wordt getroffen door de recessie dan elders het geval is. De arbeidsmarkt in Huizen is met de beperkt gevestigde bedrijven en fabrieken en vooral dienstverlening conjunctuurgevoeliger, waarbij wordt gewezen op rapporten van Bureau Louter. Ten opzichte van het landelijk gemiddelde heeft de gemeente een groot aantal niet werkende werkzoekenden. Dit aantal daalt minder dan landelijk het geval is. Bovendien stijgt het aantal WW-ers fors, in tegenstelling tot een landelijke daling. Ook is sprake van een mismatch tussen vraag en aanbod. Er is veel vraag naar personeel met middelbaar onderwijs, maar het overgrote deel van het uitkeringsbestand van Huizen is aangewezen op laag- en ongeschoold werk.
4.10.3.
Appellant stelt dat niet duidelijk is of de in 4.10.1 en 4.10.2 genoemde aspecten door de TC zijn betrokken in haar oordeelsvorming en waarom, mede gelet op het feit dat net niet wordt voldaan aan de statistische criteria, geen sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt.
4.11.
Aan advies 1 ligt ten grondslag dat van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt geen sprake is. De TC overweegt daartoe dat veel gemeenten in Nederland werden geconfronteerd met economische problemen. Door de ligging van Huizen in de buurt van centra met veel werkgelegenheid kan niet gezegd worden dat de situatie op de arbeidsmarkt uitzonderlijk slecht is. De TC ziet daarvoor steun in de mate waarin de gemeente Huizen voldoet aan de in de Regeling en door de TC ontwikkelde statistische criteria. Gelet hierop kan het bestand oudere uitkeringsgerechtigden niet zo zwaar wegen dat daardoor gesproken kan worden van een uitzonderlijke positie op de arbeidsmarkt in Huizen. Op grond van de door Huizen met de aanvraag meegezonden analyse van de arbeidsmarkt, is de commissie van oordeel dat de situatie op de arbeidsmarkt in de gemeente Huizen in 2010 niet als uitzonderlijk kan worden beschouwd.
4.12.
Niet ter discussie staat dat de staatssecretaris zich in beginsel mag verlaten op het advies van de TC. Dit is anders als het advies van de TC op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, feitelijke onjuistheden bevat of ondeugdelijk is gemotiveerd. Niet is gebleken dat het advies op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of feitelijke onjuistheden bevat. De motivering van het advies laat echter te wensen over omdat onvoldoende wordt ingegaan op de in de analyse geschetste achterliggende oorzaken van de verschillen ten opzichte van de landelijk gemiddelde instroom en uitstroomcijfers. Ook wordt niet ingegaan op de inspanningen die appellant in 2010 heeft verricht op het gebied van instroombeperking en handhaving, waarbij van belang is dat net niet wordt voldaan aan de statistische criteria van artikel 15, vijfde lid, van de Regeling. De staatssecretaris overweegt in bestreden besluit 1 op zich terecht dat uit de omstandigheid dat niet alle argumenten van het college worden besproken of weersproken niet mag worden afgeleid dat de TC niet alle argumenten van het college heeft meegewogen, maar het onbesproken laten van al die argumenten leidt er wel toe dat niet duidelijk is hoe de TC die argumenten dan heeft gewogen en laat de vraag onbeantwoord waarom de door het college in de analyse aangedragen argumenten naar het oordeel van de TC niet kunnen leiden tot de conclusie dat sprake was van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. De conclusie dat op grond van de meegezonden analyse niet van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt blijkt, is daarvoor onvoldoende. Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat het advies een onvoldoende draagkrachtige motivering bevat.
2011
4.13.
Wat de Raad in 4.12 met betrekking tot de aanvraag over 2010 heeft overwogen, geldt ook voor de aanvraag over 2011 en het daaraan ten grondslag liggende advies. In feite komt ook dat advies er op neer dat de omstandigheid dat Huizen niet voldoet aan de statistische criteria een contra-indicatie is voor een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, waarna de TC constateert dat in principe alle gemeenten in Nederland met de door Huizen genoemde effecten van de conjunctuur worden geconfronteerd, waarna ermee wordt volstaan dat de door Huizen verstrekte informatie en de overige informatie die de TC ter beschikking stond in vergelijking met andere gemeenten niet de conclusie rechtvaardigt waarom haar arbeidsmarktsituatie als uitzonderlijk kan worden aangemerkt. Waarom dat het geval is, wordt daarmee niet duidelijk. Met name wordt hiermee onvoldoende tot uitdrukking gebracht waarom de door Huizen aangedragen achterliggende oorzaken van het tekort en de aangevoerde redenen waarom de gemeente Huizen de gevolgen van de economische crisis meer voelt dan andere gemeenten, niet kunnen leiden tot de conclusie dat sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt.
4.14.
Uit 4.12 en 4.13 vloeit voort dat de bestreden besluiten niet op een deugdelijke motivering berusten.
4.15.
De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb de staatssecretaris op te dragen het gebrek in de bestreden besluiten te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen. Het ligt daarbij in de rede dat de staatssecretaris zich wendt tot de TC met het verzoek om de adviezen nader te motiveren.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt de staatssecretaris op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in de besluiten van 23 december 2011 en
21 december 2012 te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en P.W. van Straalen en
C. van Viegen als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 november 2015.
(getekend) A.B.J. van der Ham
(getekend) C. Moustaïne