Uitspraak
14/1802 WWB, 14/1837 WWB
Datum uitspraak: 22 maart 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
20 februari 2014, 13/3661 en 13/3666 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] (appellante) en [appellant] (appellant) te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. N. van Bremen, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. Bij brief van 7 januari 2016 heeft mr. K.M. van Wijngaarden, advocaat, zich als opvolgend gemachtigde gesteld.
Namens appellant heeft mr. G.S.J. van Gestel, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Wijngaarden. Appellant is verschenen, bijgestaan door
mr. Van Gestel. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.B.H. Fijneman.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten zijn in de periode van 8 juli 1997 tot en met 22 mei 2000 gehuwd geweest, uit welk huwelijk één kind is geboren. Appellante heeft nog twee andere kinderen. Na verbreking van het huwelijk ontving appellante met ingang van 7 september 1999 bijstand, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellante stond sinds 29 september 1997 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA, thans: Basisregistratie personen) ingeschreven op het [adres 1] te [woonplaats] (uitkeringsadres). Appellant heeft tot 24 september 1999 eveneens in de GBA op het uitkeringsadres ingeschreven gestaan en staat sinds 7 mei 2004 in de GBA ingeschreven op het [adres 2] te [woonplaats].
1.2.
In het kader van een fraude-onderzoek naar een buurtbewoner van appellante werd een sociaal rechercheur van de Afdeling Bijzondere Onderzoeken van de gemeente Rotterdam geconfronteerd met het vermoeden dat appellante, die voor de nodige problemen zou zorgen voor haar buurtgenoten, samenwoont met een man en drie kinderen. De sociaal rechercheur heeft vervolgens onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft de sociaal rechercheur onder meer dossieronderzoek verricht, registraties geraadpleegd en op 7 augustus 2012 van 14.30 uur tot omstreeks 19.45 uur en op 8 augustus 2012 van 08.00 uur tot omstreeks 08.50 uur camera-observaties verricht bij het uitkeringsadres. Appellante noch appellant is waargenomen tijdens deze observaties. Vervolgens heeft de sociale recherche in de periode van 29 augustus 2012 tot en met
3 september 2012 waarnemingen verricht nabij het uitkeringsadres, verbruiksgegevens van het uitkeringsadres en het adres van appellant opgevraagd en de bevindingen van het vooronderzoek neergelegd in een rapport van 19 september 2012.
1.3.
Naar aanleiding van het in 1.2 genoemde vooronderzoek heeft de sociale recherche vervolgens nader onderzoek gedaan en in dat kader onder meer dossieronderzoek verricht, registraties geraadpleegd, in de periode van 11 november 2012 tot en met 26 november 2012 observaties verricht nabij het uitkeringsadres, de woning van appellante op het uitkeringsadres doorzocht, appellanten verhoord en buurtbewoners van het uitkeringsadres en van de woning van appellant als getuigen gehoord. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een proces-verbaal van 30 januari 2013.
1.4.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
14 december 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 25 april 2013 (bestreden
besluit 1), de bijstand van appellante met ingang van 7 mei 2004 in te trekken en de over de periode van 7 mei 2004 tot en met 14 december 2012 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 136.260,54 van haar terug te vorderen. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante geen recht had op een uitkering ingevolge de WWB, omdat zij een gezamenlijke huishouding voert met appellant.
1.5.
Bij besluit van eveneens 14 december 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van
2 mei 2013 (bestreden besluit 2), heeft het college de ten onrechte aan appellante verstrekte bijstand mede van appellant teruggevorderd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. Appellanten hebben zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 7 mei 2004 tot en met 14 december 2012.
4.2.
Een besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.3.
Op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB, voor zover hier van belang, wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert.
4.4.
Op grond van artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de WWB wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht als de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en uit hun relatie een kind is geboren of erkenning heeft plaatsgevonden van een kind van de een door de ander.
4.5.
De beroepsgrond van appellante dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door bij de beoordeling van de vraag of appellanten een gezamenlijke huishouding voerden te toetsen aan artikel 3, vierde lid, van de WWB, terwijl het college het derde lid aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, slaagt niet. Uit bestreden besluit 1 volgt immers, anders dan appellante stelt, dat het college artikel 3, vierde lid, van de WWB aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Anders dan appellante stelt, vermeldt bestreden besluit 1 niet alleen dat het bezwaar ongegrond is verklaard, maar heeft het college in dit besluit de overwegingen van de Algemene bezwaarschriftencommissie (commissie) onderschreven en het advies geheel overgenomen. Uit dit advies blijkt dat de commissie heeft geconcludeerd dat afdoende is komen vast te staan dat appellant zijn hoofdverblijf bij appellante heeft gehad en dat ingevolge artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de WWB met de vaststelling van het hoofdverblijf tevens de gezamenlijke huishouding is komen vast te staan.
4.6.1.
Appellanten hebben verder aangevoerd dat de aanleiding van het onderzoek onvoldoende concreet en objectief was en dat de gehanteerde opsporingsmiddelen onevenredig zwaar waren. Appellanten hebben zich daarbij beroepen op artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en gesteld dat de gehanteerde opsporingsmiddelen niet geoorloofd waren en niet voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Het verkregen bewijs mag daarom niet worden gebruikt voor de besluitvorming.
4.6.2.
Op grond van artikel 53a van de WWB is het college bevoegd om onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel voortzetting van bijstand. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 april 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1231) kan deze algemene onderzoeksbevoegdheid steeds en spontaan worden uitgeoefend ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden en is daartoe geen daaraan voorafgaand en redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist. De onduidelijkheid over de aanleiding van het onderzoek kan daarom niet afdoen aan de bevoegdheid om het onderzoek naar de bijstand van appellante te verrichten.
4.6.3.
De sociale recherche heeft met het opvragen van de verbruiksgegevens van het uitkeringsadres en het adres van appellant, de waarnemingen en observaties, het verhoor van appellanten en de doorzoeking van de woning aan het uitkeringsadres als oogmerk gehad onderzoek te verrichten als bedoeld in artikel 53a van de WWB. Dit doel kan worden aangemerkt als het behartigen van het belang van het economisch welzijn van Nederland als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM, nu daaronder mede moet worden begrepen het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude van sociale uitkeringen. Dit is een gerechtvaardigd doel.
4.6.4.
Vaststaat dat de gehanteerde onderzoeksmiddelen een inbreuk vormen op het recht op respect voor het privéleven van appellanten. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 25 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU3307) biedt de in artikel 53a van de WWB vermelde onderzoeksbevoegdheid daarvoor een wettelijke grondslag in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Zulke middelen mogen evenwel slechts worden ingezet indien is voldaan aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit die de inbreuk rechtvaardigen.
4.6.5.
De rechtbank heeft allereerst terecht geoordeeld dat de vraag of de inzet van de in 1.2 genoemde camera-observaties op 7 en 8 augustus 2012 onevenredig zwaar was ten opzichte van het hiervoor beschreven doel, geen beantwoording behoeft. De camera-observaties hebben immers geen bevindingen opgeleverd en zijn, anders dan appellant heeft gesteld, ook niet gebruikt bij het vervolg van het onderzoek en de beoordeling van het recht op bijstand.
4.6.6.
De inbreuk die de sociale recherche op het privéleven van appellanten heeft gemaakt door de hantering van de andere onderzoeksmiddelen was niet onevenredig zwaar in verhouding tot het te dienen doel. Evenmin kan worden geoordeeld dat op enig moment een minder ingrijpend onderzoeksmiddel ter beschikking stond om de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand te onderzoeken. Aanvankelijk heeft de sociaal rechercheur het bijstandsdossier van appellante geraadpleegd en onderzoek gedaan in de GBA, Suwinet en de kentekenregistratie van de Dienst Wegverkeer (RDW), waarbij onder meer de identiteit van appellant en het kenteken van de auto die op zijn naam stond geregistreerd, zijn vastgesteld. Vervolgens heeft de sociaal rechercheur in de periode van 15 augustus 2012 tot en met
3 september 2012 negen waarnemingen verricht, waarbij appellant en zijn auto herhaaldelijk bij het uitkeringsadres zijn gesignaleerd. Verder heeft de sociaal rechercheur de verbruiksgegevens van energie en water van zowel het uitkeringsadres als de woning van appellant opgevraagd. Daaruit bleek een hoog verbruik van water en elektriciteit op het uitkeringsadres, en een laag verbruik van water in de woning van appellant. De bevindingen heeft de sociaal rechercheur neergelegd in een rapport vooronderzoek van 19 september 2012. Vervolgens is de sociale recherche een strafrechtelijk onderzoek gestart. In dat kader heeft de sociale recherche politiegegevens geraadpleegd, in oktober 2012 vier waarnemingen verricht en in de periode van 12 tot en met 26 november 2012 stelselmatig observaties verricht op bevel van de Officier van Justitie. Op 10 en 11 december 2012 heeft de sociale recherche appellanten verhoord. Op 10 december 2012 heeft ook een doorzoeking van de woning van appellante op het uitkeringsadres plaatsgevonden en heeft de sociale recherche buurtbewoners van het uitkeringsadres en de woning van appellant als getuigen gehoord. De hantering van de stapsgewijs ingezette onderzoeksmiddelen voldeed in iedere fase van het onderzoek aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit, zodat daarmee de inbreuk op respect voor het privéleven van appellanten gerechtvaardigd was.
4.7.1.
Appellanten hebben verder aangevoerd dat de verklaring van appellant van
11 december 2012 niet kan worden gebruikt, omdat die op onrechtmatige wijze tot stand is gekomen. Uit het proces-verbaal blijkt niet op welke vragen met de verklaring wordt geantwoord. Appellant zijn dingen voorgehouden die hij heeft beaamd om zo snel mogelijk in vrijheid te worden gesteld. Hij heeft vanuit een angststoornis zijn verklaring als juist getekend.
4.7.2.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag een betrokkene, ook indien hij later van een afgelegde verklaring terugkomt, in het algemeen aan de aanvankelijk tegenover een sociaal rechercheur of handhavingsspecialist afgelegde en vervolgens zonder enig voorbehoud ondertekende verklaring worden gehouden.
4.7.3.
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich zodanige bijzondere omstandigheden voordoen dat op dit algemene uitgangspunt een uitzondering moet worden gemaakt. De sociaal rechercheurs hebben op ambtsbelofte een proces-verbaal van het verhoor opgemaakt. Uit de omstandigheid dat bij delen van de verklaring de voorafgaande vraagstelling ontbreekt en de verklaring is geformuleerd als een bevestiging van wat appellant is voorgehouden, volgt niet dat het proces-verbaal in essentie geen juiste weergave bevat van wat appellant tegenover de sociaal rechercheurs heeft verklaard. De rechtbank heeft terecht overwogen dat appellant zijn verklaring na lezing heeft ondertekend. Uit de overgelegde verklaringen van een psycholoog en de huisarts kan niet worden afgeleid dat appellant niet in staat was een verklaring af te leggen. Ook anderszins bestaan geen aanknopingspunten om aan te nemen dat appellant niet in staat was te verklaren over zijn feitelijke woon- en leefsituatie. Appellant heeft geen feiten aannemelijk gemaakt waaruit volgt dat de verklaring onder ontoelaatbare druk is afgelegd.
4.8.1.
Appellanten hebben aangevoerd dat uit de bevindingen van het onderzoek niet volgt dat appellant zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres heeft gehad.
4.8.2.
De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Appellanten stonden in de te beoordelen periode op afzonderlijke adressen ingeschreven. Dat gegeven staat op zichzelf niet in de weg aan het hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning op één van die adressen. Zie het arrest van de Hoge Raad van 13 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:556 en de uitspraak van 27 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3723.
4.8.3.
Het college heeft zich op grond van de onderzoeksbevindingen terecht op het standpunt gesteld dat appellant in de gehele te beoordelen periode zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres heeft gehad. Daarbij komt zwaarwegend belang toe aan de verklaringen van appellanten. Appellant heeft op 10 december 2012 verklaard dat hij iedere dag op het uitkeringsadres is. Hij gaat er bijna elke dag vanuit zijn werk naar toe. Op 11 december 2012 heeft appellant verklaard dat hij vanaf 2004 met appellante en de kinderen op vakantie gaat en eigenlijk al een gezin vormt. Hij heeft verder verklaard dat het klopt dat hij vanaf de datum dat hij zich heeft laten inschrijven op zijn eigen adres aan de [straat 2] 144
(lees: 7 mei 2004) ongeveer vier dagen per week op het uitkeringsadres heeft verbleven om het gezin in goede banen te leiden, zijn kind en de andere twee kinderen te helpen met hun huiswerk en appellante bij te staan. Sinds februari 2011 is hij er zeven dagen per week geweest omdat er veel problemen waren met de buren. Appellante heeft op 10 december 2012 verklaard dat appellant vanaf februari 2011 minimaal vier dagen per week bij haar verblijft en dan ook in haar woning slaapt. Nadat appellante is voorgehouden dat appellant heeft verklaard dat hij vanaf 7 mei 2004 gemiddeld vier dagen en nachten in haar woning verblijft, heeft zij verklaard dat zij niet precies weet hoeveel dagen en nachten het is geweest, maar dat hij vaak bij haar is geweest omdat zij het allemaal niet meer aan kon en dat het zou kunnen dat het zo vaak is geweest.
4.8.4.
De verklaringen van appellanten vinden bevestiging in verklaringen van buren van het uitkeringsadres en van de woning van appellant. Zo verklaart de voormalige bewoonster van het adres [straat 1] 6C dat zij daar twintig jaar heeft gewoond en dat op het uitkeringsadres een man, vrouw en kinderen wonen. Volgens haar zijn de buren van 6A daar circa vijftien jaar geleden samen komen wonen. Een tijdje terug was haar bruiloft, waarbij zij de buren van 6A had uitgenodigd en waarbij de buurman en de kinderen zijn gekomen en de buurvrouw thuis is gebleven. De man en de vrouw gaan geregeld samen weg en doen samen boodschappen. De bewoonster van de woning op het adres [straat 2] 142 heeft verklaard dat het huis op nummer 144 van appellant is, die daar niet woont, maar bij een vrouw in de [straat 1] zou wonen. De bewoners van [straat 2] 140 hebben verklaard dat zij daar circa zeven jaar wonen. Zij hebben verklaard dat de woning op nummer 144 van een man is, dat de man met de vrouw en de drie kinderen zich circa zeven jaar geleden aan hen hebben voorgesteld, maar niet aan de [straat 2] wonen.
4.9.
Gelet op 4.8.3 en 4.8.4 is er een toereikende feitelijke grondslag voor de conclusie dat appellanten in de te beoordelen periode hun hoofdverblijf in de woning aan het uitkeringsadres hebben gehad en behoeven de beroepsgronden van appellanten over de bevindingen bij de doorzoeking van de woning aan het uitkeringsadres, het ontbreken van waarnemingen bij en huisbezoek in de woning van appellant en het water- en elektriciteitsgebruik in de woning van appellant, geen nadere bespreking.
4.10.
De door appellanten genoemde redenen voor het verblijf van appellant in de woning van appellante op het uitkeringsadres, te weten de zorg voor hun kind en de problemen met de buurtbewoners, leiden niet tot een ander oordeel. Omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie, zijn immers niet van belang bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een gezamenlijk hoofdverblijf.
4.11.
Ingevolge artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b van de WWB is met de vaststelling van het hoofdverblijf van appellanten in dezelfde woning tevens de gezamenlijke huishouding van hen beiden vast komen te staan, zodat appellante als gehuwd moet worden aangemerkt. Zij kon om die reden niet worden beschouwd als zelfstandig subject van bijstand en had dan ook geen recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Het college heeft daarom de aan appellante verleende bijstand over de te beoordelen periode terecht ingetrokken.
4.12.
Appellanten hebben tegen de besluiten tot (mede-)terugvordering van de ten onrechte verstrekte bijstand geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd.
4.13.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de hoger beroepen niet slagen. De aangevallen uitspraak zal daarom worden bevestigd.
4.14.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en G.M.G. Hink en J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2016.
(getekend) W.H. Bel
(getekend) C. Moustaïne
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over de gezamenlijke huishouding.