Uitspraak
14/3337 WWB
Datum uitspraak: 19 januari 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 mei 2014, 13/5754 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel (appellant)
de staatssecretaris van Sociale zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 november 2015. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. van Boxel. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.E. Sipos en drs. J.A.M. Helderman.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant is een gemeente met meer dan 40.000 inwoners. Appellant heeft op 10 juli 2012 over het jaar 2011 een verzoek ingediend voor een incidentele aanvullende uitkering (IAU) als bedoeld in artikel 74 van Pro de Wet werk en bijstand (WWB). Het gaat hierbij om een bedrag van € 1.215.649,-.
1.2.
Naar aanleiding van de aanvraag heeft overleg plaatsgevonden tussen de Inspectie SZW en appellant. Appellant heeft daarbij commentaar gegeven op het concept-rapport van de Inspectie SZW.
1.3.
Bij besluit van 28 december 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 6 augustus 2013 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het verzoek afgewezen, onder verwijzing naar het advies van de Toetsingscommissie WWB (TC) van 20 december 2012 (advies).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de WWB kan de minister op verzoek van het college een IAU toekennen indien de door het college gemaakte kosten als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB hoger zijn dan de daarvoor verstrekte uitkering. Ingevolge artikel 73 van Pro de WWB geeft de TC een oordeel over dat verzoek.
4.2.
Op grond van artikel 74, vierde lid, van de WWB, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgesteld onder welke voorwaarden een verzoek kan worden ingediend en op grond waarvan de TC een verzoek beoordeelt.
4.3.
Op grond van artikel 10, eerste lid, van het Besluit WWB 2007 (Besluit), zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt een IAU slechts toegekend voor zover:
a. voldaan is aan bij ministeriële regeling te stellen vormvoorschriften;
b. de gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB de verstrekte uitkering met minimaal tien procent overstijgen;
c. de uitkomst van de beoordeling van het effect van de arbeidsmarkt en van het gevoerde gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan alsmede de rechtmatige uitvoering van de wet daartoe aanleiding geeft.
De TC beoordeelt blijkens het tweede lid van datzelfde artikel of een verzoek tot een IAU voldoet aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden en adviseert Onze Minister.
4.4.
De in artikel 10 van Pro het Besluit bedoelde ministeriële regeling was ten tijde hier van belang de Regeling WWB. Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Regeling kan een verzoek voor een IAU slechts voor inwilliging in aanmerking komen indien naar het oordeel van de TC sprake is van:
a. een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, en
b. de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit, niet het gevolg is van:
1̊. onrechtmatige uitvoering van de wet, de WIJ, de IOAW, de IOAZ of de WWIK, of
2.̊ de beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad van de tekortgemeente.
4.5.
Artikel 15, vijfde lid, van de Regeling geeft statistische criteria voor de instroom en de uitstroom. Wordt aan die criteria voldaan, dan is in ieder geval sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt.
4.6.
Wordt niet voldaan aan de statistische criteria van artikel 15, vijfde lid, van de Regeling, dan is het aan de TC overgelaten om te beoordelen of sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. De TC heeft in verband met die beoordeling twee criteria ontwikkeld. Het ene criterium ziet op de ontwikkeling van de werkloze beroepsbevolking, het andere op de ontwikkeling van het aantal niet werkende werkzoekenden. Wordt aan één van deze criteria voldaan, dan is naar het oordeel van de TC sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Wordt aan geen van deze criteria voldaan, dan betrekt de TC de door het college bij de aanvraag gegeven analyse van de situatie op de arbeidsmarkt in haar overweging.
4.7.
Niet in geschil is dat niet aan de statistische criteria als bedoeld in 4.5 is voldaan. Volgens de TC is echter wel voldaan aan de criteria als bedoeld in 4.6 en was daarom in 2011 in de gemeente Capelle aan den IJssel sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. In geschil is vervolgens of de overschrijding van de risicodrempel van 110% (de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit), het gevolg is van de beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad van Capelle aan den IJssel.
4.8.
Op basis van de door de Inspectie SZW verkregen informatie heeft de TC in zijn advies geconcludeerd dat sprake was van vermijdbare kosten als gevolg van beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad. De TC heeft de staatssecretaris geadviseerd het verzoek af te wijzen, welk advies de staatssecretaris heeft overgenomen. De TC heeft haar oordeel gebaseerd op de volgende bevindingen:
“De inspectie is van oordeel dat het beleid ten aanzien van instroombeperking goed is ingevuld. Om te sturen op specifieke groepen, zou de gemeente het re-integratie-instrumentarium beter moeten afstemmen op de samenstelling van het bestand. Voor jongeren onderneemt de gemeente voldoende activiteiten. (..) Het beleid van de gemeente op het gebied van handhaving en terugvordering en verhaal is uitgebreid. Door het verscherpt uitvoeren van het handhavingsbeleid heeft de gemeente in 2011 een stijgende uitstroom weten te realiseren. De inspectie merkt op dat de gemeente eerder een bestandsscreening had kunnen uitvoeren op mogelijke fraude. Verder signaleert de inspectie dat de gemeente een aanzienlijke openstaande post kent van € 4,5 miljoen op een budget van € 20 miljoen en dat de ontvangsten in 2011 zijn afgenomen. De inspectie is van oordeel dat de sturing van de gemeente kan worden versterkt door meer te sturen op de risico’s van de samenstelling van het bestand.”
4.9.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris bij de afwijzing van het verzoek van het advies van de TC heeft mogen uitgaan. Wat appellant in bezwaar en beroep heeft aangevoerd met betrekking tot het (niet) voeren van een doelgroepenbeleid, de bestandsscreening naar mogelijke fraude en de hoogte van de openstaande post van € 4.5 miljoen heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de rechtbank voldoende weerlegd.
4.10.
In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat de staatssecretaris niet is ingegaan op het argument dat appellant voor bepaalde groepen specifieke maatregelen heeft getroffen, maar dat de maatregelen vooral worden afgestemd op de individuele behoeften van de uitkeringsgerechtigden. De staatssecretaris stelt in het bestreden besluit dat het rapport van de Inspectie SZW zorgvuldig tot stand is gekomen en dat “daarom geen discussie bestaat over de juistheid van de in het rapport van de Inspectie SZW gepresenteerde onderzoeksgegevens”. In het licht van de aangevoerde argumenten is de stelling van de staatssecretaris dat een doelgroepenbenadering samen kan gaan met individueel maatwerk maar dat de gemeente geen doelgroepenbeleid hanteert onbegrijpelijk. Voorts heeft appellant aangevoerd dat de staatssecretaris zijn standpunt dat appellant eerder een bestandsscreening had kunnen uitvoeren, had moeten aanpassen, gelet op wat appellant in bezwaar naar voren heeft gebracht, namelijk dat appellant al in 2009 een bestandscreening heeft laten uitvoeren waaraan in 2010 en 2011 een gevolg is gegeven. Tenslotte heeft appellant aangevoerd dat de staatssecretaris niet is ingegaan op het argument dat de openstaande post van € 4.5 miljoen in vergelijking tot de openstaande posten bij andere gemeenten niet aanzienlijk is, en dat appellant diverse maatregelen heeft genomen om de daling van het bedrag aan ontvangsten zoveel mogelijk te beperken.
4.11.
Niet ter discussie staat dat de staatssecretaris zich in beginsel mag verlaten op het advies van de TC. Dit is anders als het advies van de TC op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, feitelijke onjuistheden bevat of ondeugdelijk is gemotiveerd.
4.12.
De Raad komt tot het oordeel dat het advies ondeugdelijk is gemotiveerd, onder meer omdat door de TC onvoldoende is ingegaan op de argumenten van appellant. Dit klemt temeer omdat de TC heeft vastgesteld dat bij appellant sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, dat appellant het beleid ten aanzien van het instroombeleid goed heeft ingevuld en dat het beleid op het gebied van handhaving, terugvordering en verhaal is uitgebreid en verscherpt is uitgevoerd, waardoor appellant in 2011 een stijgende uitstroom (meer dan landelijk) heeft weten te realiseren. Mede tegen deze achtergrond schiet de motivering van het standpunt van de TC, dat erop neerkomt dat het beleid van appellant de oorzaak is van de overschrijding, tekort.
4.13.
Appellant heeft reeds in de reactie op het concept rapport van de Inspectie SZW, onder verwijzing naar concrete maatregelen, betwist dat onvoldoende wordt gestuurd op specifieke groepen, met name op de groep alleenstaande ouders. In dit verband heeft appellant gewezen op de beperkte zeggenschap die hij heeft bij de toewijzing van woningen aan eenoudergezinnen in zijn gemeente. De TC is in het advies niet op die argumenten ingegaan. De staatssecretaris heeft het advies van de TC overgenomen, zonder in te gaan op de argumenten van appellant. Volstaan is met het standpunt dat een doelgroepenbeleid bij appellant ontbreekt en dat appellant de groep alleenstaande ouders in zijn reactie op het inspectierapport SZW zelf noemt als verklaring voor het tekort. In zoverre is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.
4.14.
Ook met betrekking tot het handhavingsbeleid kleeft aan het advies van de TC een motiveringsgebrek, in die zin dat niet duidelijk is geworden hoe het positieve oordeel over het handhavingsbeleid is gewogen ten opzichte van de opmerking over de aanvang van het verscherpte handhavingsbeleid. Verder is op het standpunt van de staatssecretaris dat appellant in het kader van het handhavingsbeleid eerder een bestandscreening had kunnen laten uitvoeren, door appellant inhoudelijk gereageerd. Dat appellant eerst in bezwaar heeft gereageerd kan worden verklaard door de omstandigheid dat zowel in het inspectierapport SZW als in het advies van de TC in het algemeen positief wordt geoordeeld over het handhavingsbeleid van appellant. Ter zitting is door de gemachtigde van de staatssecretaris erkend dat de conclusie dat het verscherpte handhavingsbeleid eerder had kunnen worden ingezet, in eerste instantie niet zwaar de aandacht heeft gehad. Reeds onder die omstandigheden kan de staatssecretaris niet worden gevolgd in zijn standpunt dat niet inhoudelijk hoefde te worden ingegaan op het in bezwaar naar voren gebrachte argument van appellant dat hij al in 2009 een bestandscreening heeft laten uitvoeren .
4.15.
In het advies heeft de TC gesignaleerd dat de gemeente een aanzienlijke openstaande post kent van € 4,5 miljoen op een budget van € 20 miljoen en dat de ontvangsten in 2011 zijn afgenomen. Uit deze enkele signalering blijkt niet dat de overstijging van de eigen risicodrempel het gevolg is van beleidskeuzen van appellant ter zake. De staatssecretaris is mede in het licht van de constatering dat sprake is van een uitgebreid handhavingsinstrumentarium onvoldoende ingegaan op de door appellant aangevoerde argumenten, waaronder de cijfermatige onderbouwing van het standpunt van appellant dat in vergelijking met andere gemeenten geen sprake is van een aanzienlijke post aan openstaande bedragen. Hierdoor is het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
4.16.
Het onder 4.12 tot en met 4.15 overwogene betekent dat het besluit van 6 augustus 2013 niet in stand kan blijven omdat het niet op een deugdelijke motivering berust. De rechtbank heeft dat niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het besluit van 6 augustus 2013 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen. De Raad zal de staatssecretaris opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 28 december 2012. De Raad zal bepalen dat de staatssecretaris bij dat besluit in acht zal nemen wat in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de staatssecretaris te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken .
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 6 augustus 2013 gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 augustus 2013;
- bepaalt dat de staatssecretaris de nieuwe beslissing op bezwaar neemt met in achtneming
van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden
ingesteld.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en P.W. van Straalen en
C. van Viegen als leden, in tegenwoordigheid van C.M. Fleuren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2016.
(getekend) A.B.J. vand er Ham
De griffier is buiten staat te ondertekenen