Uitspraak
15/4540 AW
Datum uitspraak: 21 juli 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 mei 2015, 14/6599 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. Y. Ersoy, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Ersoy. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. L.W.H. van den Berg.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds 1991 werkzaam bij de politie, sinds 2007 in de functie van [fanctie A] in het district [district A]. Naar aanleiding van een beoordelingsgesprek waarbij appellantes functioneren met ‘matig’ werd beoordeeld en de procedure die hierop volgde, zijn de verhoudingen aldaar verstoord geraakt. Appellante is in overleg met ingang van 1 maart 2009 tijdelijk geplaatst bij de [naam divisie] op het Regiokantoor te [district A].
1.2.
Appellante heeft de ambitie een functie te vervullen als leidinggevende op strategisch niveau en heeft in verband hiermee op 2 maart 2009 een assessment/profielenonderzoek gedaan.
1.3.
Op 28 januari 2010 is met appellante een beoordelingsgesprek gehouden, waarbij appellantes functioneren als medewerker Sturingsondersteuning als voldoende werd beoordeeld. Als aandachtspunt zijn appellantes communicatieve vaardigheden benoemd. Tevens zijn appellantes ambities voor een functie op strategisch niveau besproken, waarbij aan haar te kennen is gegeven dat haar ambitie niet proportioneel is. De beoordelaars en de korpsleiding zagen in appellante geen potentiële kandidaat om te ontwikkelen op strategisch niveau. Dit gegeven werd door appellante niet geaccepteerd.
1.4.
Op 17 mei 2010 en 17 augustus 2010 vonden gesprekken met appellante plaats over haar loopbaan en ontwikkelmogelijkheden. Bij brief van 23 augustus 2010 is aan appellante te kennen gegeven dat, mede gelet op de beoordeling van 28 januari 2010, zij niet geschikt wordt geacht voor een functie op strategisch niveau binnen het korps. Aan appellante zijn twee opties geboden, te weten hulp bij het vinden van een externe functie op het door appellante geambieerde niveau dan wel een interne functie als geografisch teamchef.
1.5.
In de periode van november 2010 tot april 2011 is appellante gedetacheerd geweest bij de Vereniging Nederlandse Gemeenten.
1.6.
Op 15 februari 2011 heeft appellante de korpschef bericht dat zij kiest voor een interne functie als geografisch teamchef, waarbij zij tevens heeft aangegeven dat zij eigenlijk een functie ambieert op strategisch niveau.
1.7.
Per 1 april 2011 is appellante teruggekeerd als medewerker Sturingsondersteuning. In april 2011 heeft appellante diverse e-mails aan haar leidinggevenden gestuurd waaruit, kort gezegd, naar voren komt dat zij zich niet kan neerleggen bij de beslissing dat haar geen functie dan wel ontwikkelmogelijkheden op strategisch niveau worden geboden.
1.8.
Bij brief van 26 april 2011 heeft de korpschef de keuze van appellante voor een functie als geografisch teamchef bevestigd. Bij brief van 29 april 2011 heeft de korpschef appellante verzocht eerder genomen beslissingen omtrent haar loopbaan te respecteren. Appellante is opgedragen te stoppen met het sturen van e-mails met suggestieve en insinuerende inhoud over de integriteit van de korpsleiding, de divisieleiding en de districtsleiding van [district A]. Te kennen is gegeven dat door de woordkeuze, toon en frequentie van deze e-mails een situatie dreigt te ontstaan waarin de werkverhoudingen onherstelbaar verstoord raken. Appellante is erop gewezen dat als zij deze manier van communiceren voortzet, een ongevraagd ontslag niet zal kunnen uitblijven.
1.9.
Met ingang van 1 augustus 2011 is appellante geplaatst in de functie van teamchef Noodhulp in het district Bergen op Zoom.
1.10.
In de periode van mei tot en met september 2012 heeft appellante een groot aantal
e-mails gestuurd aan haar leidinggevenden en een extern loopbaanadviesbureau over haar persoonlijke ontwikkeling, loopbaan en ontwikkelmogelijkheden. Daarbij heeft zij te kennen gegeven, kort weergegeven, dat zij het niet eens is met de gang van zaken en dat zij zich onrechtvaardig behandeld voelt.
1.11.
Op 3 oktober 2012 is met appellante een beoordelingsgesprek gehouden.
1.12.
Op 30 oktober 2012 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de toenmalige korpschef en appellante, waarbij onder meer aan appellante te kennen is gegeven dat zij veelvuldig
e-mails of sms-berichten heeft gestuurd met een toonzetting die de werkverhoudingen steeds verder onder druk zetten. Appellante is opgedragen daarmee te stoppen. Voorts is aan haar te kennen gegeven dat de verhoudingen met de districtsleiding in Bergen op Zoom zodanig verstoord zijn dat zij daar niet langer werkzaam zal kunnen zijn. Zij zal in verband hiermee worden overgeplaatst. Op 7 november 2012 is een verslag van dit gesprek aan appellante toegezonden. Bij brief van 27 november 2012 heeft de korpschef het besprokene aan appellante nogmaals bevestigd, waarbij concreet is aangegeven wat van appellante wordt verwacht. Daarbij is tevens meegedeeld dat zij wordt geplaatst in een tijdelijke functie op projectbasis. Benadrukt is dat appellante een laatste kans wordt geboden en dat bij een eerstvolgende keer waarbij sprake is van doorgaand gedrag, onmiddellijk tot ontslag zal worden overgegaan.
1.13.
Op 21 januari 2013 is een verslag van het beoordelingsgesprek van 3 oktober 2012 aan appellante toegezonden. De beoordelaars hebben het totale functioneren van appellante als onvoldoende beoordeeld. Op 6 maart 2013 is deze beoordeling voorlopig vastgesteld.
1.14.
Bij e-mail van 21 januari 2013 heeft appellante haar beoordeling aan het hele team Noodhulp verstuurd en aangegeven dat zij zich niet herkent in de beoordeling, waarbij zij haar collega’s heeft gevraagd om hun visie te geven. Bij e-mailbericht van 21 januari 2013 aan de korpschef heeft appellante haar ongenoegen geuit over het feit dat zij niet wordt toegelaten tot een denktank.
1.15.
Bij besluit van 31 januari 2013 (besluit 1) is aan appellante de toegang tot de gebouwen ontzegd en is aan haar buitengewoon verlof verleend met behoud van bezoldiging. Daarbij heeft de korpschef overwogen dat appellante zich niet heeft gehouden aan de opdracht, zoals gegeven bij de brief van 27 november 2012, hetgeen tot onrust in de onderlinge werkverhoudingen heeft geleid. Een ontslagprocedure zal worden gestart.
1.16.
Op 29 mei 2013 heeft een zienswijzegesprek plaatsgevonden over de conceptbeoordeling van 6 maart 2013. Op 5 juli 2013 hebben de beoordelaars een reactie gegeven op appellantes zienswijze. Op 1 oktober 2013 heeft opnieuw een zienswijzegesprek over de beoordeling plaatsgevonden. Bij besluit van 7 april 2014 (besluit 2) heeft de korpschef de beoordeling definitief vastgesteld op onvoldoende.
1.17.
Bij brief van 4 maart 2013 heeft de korpschef aan appellante het voornemen bekend gemaakt haar ontslag te verlenen wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door haar beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Nadat appellante haar zienswijze heeft gegeven en er een zienswijzegesprek heeft plaatsgevonden, heeft de korpschef bij besluit van 7 april 2014 (besluit 3) overeenkomstig het voornemen aan appellante ontslag verleend met ingang van vier weken na dat besluit.
1.18.
Bij besluit van 30 september 2014 (bestreden besluit) heeft de korpschef appellantes bezwaren tegen de besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de korpschef in redelijkheid kon besluiten appellante buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging te verlenen en haar de toegang tot de dienstgebouwen kon ontzeggen, omdat zij zich niet heeft gehouden aan hetgeen haar was opgedragen, te weten geen e-mails meer sturen die door toon, woordkeuze of misplaatste vergelijkingen de werkverhoudingen onder druk zetten. Voorts is geoordeeld dat de beoordeling niet op onvoldoende gronden berust. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de korpschef bevoegd was appellante te ontslaan wegens ongeschiktheid voor haar functie. De korpschef heeft voldoende aangetoond dat appellante tekortschiet in communicatieve vaardigheden, terwijl het appellante ontbreekt aan gevoel voor (gezags)verhoudingen, zelfinzicht en relativeringsvermogen. Appellante is er vaak op gewezen dat zij haar manier van communiceren moest aanpassen en is voldoende in de gelegenheid gesteld haar functioneren te verbeteren. Appellantes stelling dat zij door de korpsleiding zou zijn gediscrimineerd vanwege haar Turkse afkomst is op geen enkele wijze feitelijk onderbouwd.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Ten aanzien van de beoordeling
3.1.
Het betoog van appellante dat bij de totstandkoming van de beoordeling niet de juiste procedure is gevolgd, treft geen doel. Niet is gebleken dat de korpschef voorschriften over de totstandkoming van de beoordeling uit het van toepassing zijnde beoordelingsreglement heeft geschonden. Voorts is appellante, zoals weergegeven onder 1.16, voldoende in de gelegenheid gesteld haar zienswijze over deze beoordeling te geven.
3.2.
De toetsing van de inhoud van een beoordeling is beperkt tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan met concrete feiten onderbouwen dat dat oordeel niet op onvoldoende gronden berust. Niet doorslaggevend is of elk feit juist is vastgesteld of geduid, het gaat erom of het totale beeld van de beoordeling deze toetsing doorstaat.
3.3.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de beoordeling op voldoende gronden berust. De korpschef heeft de verschillende scores uit de beoordeling uitgebreid gemotiveerd en daarbij voldoende concrete voorbeelden gegeven. Daarbij is ook aandacht gegeven aan aspecten die wel goed gingen. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat een evenwichtig totaalbeeld is gegeven van appellantes functioneren. Hetgeen appellante in hoger beroep heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Het hoger beroep van appellante slaagt op het punt van de beoordeling dan ook niet.
Ten aanzien van de ontzegging van de toegang en het buitengewoon verlof
3.4.
De korpschef heeft een tweetal ordemaatregelen getroffen die gebaseerd zijn op de artikelen 39, eerste lid, en 73, eerste lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp). Volgens deze artikelen kan buitengewoon verlof van korte duur, al dan niet met behoud van bezoldiging, worden verleend, indien het bevoegd gezag van oordeel is dat daartoe aanleiding bestaat en kan door het bevoegd gezag de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen, dienstterreinen, dan wel het verblijf aldaar, worden ontzegd. Het gaat hier om bevoegdheden van discretionaire aard, die door de bestuursrechter terughoudend worden getoetst. Anders dan appellante kennelijk meent kunnen deze ordemaatregelen niet alleen getroffen worden in een situatie dat sprake is van plichtsverzuim.
3.5.
Het besluit van 31 januari 2013 om appellante de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen, dienstterreinen, dan wel het verblijf aldaar te ontzeggen, is gebaseerd op de opvatting van de korpschef dat de gedragingen van appellante in de daaraan voorafgaande periode tot onrust hebben geleid, met name in de onderlinge werkverhoudingen. Aan appellante is diverse keren opgedragen te stoppen met het sturen van e-mails of andere berichten die door toon, woordkeuze of insinuerende inhoud de werkverhoudingen onder druk zetten. Ook is appellante meerdere keren opgedragen te stoppen met het sturen van berichten over haar loopbaan en ontwikkelmogelijkheden, alsmede haar ongenoegen daarover. De Raad wijst in dit verband op de brieven van de korpschef van 26 april 2011 en 27 november 2012, alsook op het gesprek met de korpschef van 30 oktober 2012. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat appellante met haar e-mailbericht aan haar collega’s van het team Noodhulp van 21 januari 2013 inzake haar beoordeling opnieuw niet heeft voldaan aan hetgeen haar was opgedragen. Met het verzenden van dit bericht en het betrekken van haar collega’s in een conflict met haar leidinggevenden, heeft appellante de werkverhoudingen zodanig onder druk gezet dat de korpschef in redelijkheid kon besluiten appellante niet meer toe te laten op haar werkplek. Het betoog van appellante dat zij niet meer werkzaam was bij het team Noodhulp, leidt niet tot een ander oordeel. Immers, dit neemt niet weg dat zij met haar e-mail juist de onderlinge werkverhoudingen met haar leidinggevenden nog meer onder druk heeft gezet, hetgeen tot onrust heeft geleid. Daarbij gaat het niet zoals appellante heeft gesteld alleen om het e-mailbericht van 21 januari 2013, maar moet een en ander worden bezien in het licht van de gehele voorgeschiedenis.
3.6.
Voorts heeft de korpschef in het gebeurde aanleiding gezien om, nadat appellante hiervoor meerdere keren was gewaarschuwd, een ontslagprocedure in gang te zetten. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de korpschef gelet hierop in redelijkheid ook buitengewoon verlof heeft kunnen verlenen aan appellante. Daarbij is van belang dat de korpschef heeft gekozen voor buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging.
3.7.
Er is geen grond voor het oordeel dat appellante eerst had moeten worden gehoord, alvorens de korpschef kon overgaan tot het treffen van deze ordemaatregelen. Geconcludeerd wordt dan ook dat de korpschef in redelijkheid de onderhavige ordemaatregelen kon opleggen. Het hoger beroep van appellante slaagt ook in zoverre niet.
Ten aanzien van het ontslag3.8. In dit geval berust het ontslag op artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g, van het Barp, waarin is bepaald dat anders dan op aanvraag de ambtenaar kan worden ontslagen op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Volgens vaste rechtspraak van de Raad dient de ongeschiktheid voor de functie zich te uiten in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn. Daarvoor is niet steeds vereist dat de functievervulling van de ambtenaar inhoudelijk niet naar behoren is. Ook in gevallen waarin houding en gedrag van de ambtenaar hem ongeschikt maken voor zijn werkzaamheden, kan van functieongeschiktheid worden gesproken. Vergelijk de uitspraak van 28 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1548.
3.9.
De Raad is met de rechtbank en de korpschef van oordeel dat functieongeschiktheid in dit geval aan de orde is. Uit de gedingstukken komt het indringende beeld naar voren dat appellante zich, na een eerdere negatieve beoordeling, niet heeft kunnen neerleggen bij de beslissing van de korpschef om haar niet te steunen in haar ambitie door te groeien naar een leidinggevende positie binnen de politieorganisatie op strategisch niveau. Appellantes aandacht is meer en meer verschoven van haar inhoudelijke werkzaamheden naar de eigen loopbaanontwikkeling. Appellantes preoccupatie met haar eigen loopbaan en ambitie, alsmede haar opstelling jegens de werkgever, hebben gaandeweg dusdanige vormen aangenomen dat de conclusie van functieongeschiktheid daardoor zonder meer wordt gerechtvaardigd.
3.10.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1098) is een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren.
3.11.
Appellante kan niet worden gevolgd in haar stelling dat haar geen verbeterkans is geboden. De gedingstukken laten zien dat aan appellante meermaals expliciet is verzocht te stoppen met het sturen van e-mails of andere berichten die door toon, woordkeuze of insinuerende inhoud de werkverhoudingen onder druk zetten. Ook is appellante meerdere keren opgedragen te stoppen met het sturen van berichten over haar loopbaan en ontwikkelmogelijkheden, alsmede met het uiten van haar ongenoegen daarover. Appellante is voorts in verschillende gesprekken te kennen gegeven dat haar ambitie niet proportioneel is en dat zij niet geschikt wordt geacht voor een functie op strategisch niveau binnen het korps. Dit heeft appellante er echter niet van weerhouden de korpschef een veelvoud van berichten te sturen, die er kort gezegd op neerkomen dat appellante een en ander anders ziet. Verder is appellante in de beoordelingsgesprekken vanaf 2008 telkenmale erop aangesproken dat zij haar wijze van communiceren diende aan te passen. Ondanks dat appellante in de loop der tijd op verschillende functies is geplaatst, heeft zij haar houding en gedrag niet weten te verbeteren.
3.12.
De stelling van appellante dat zij vanwege haar afkomst is gediscrimineerd, heeft zij ook in hoger beroep op geen enkele wijze nader onderbouwd.
3.13.
De korpschef was gelet op het voorgaande bevoegd om appellante met toepassing van artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g, van het Barp eervol te ontslaan. Er is geen grond voor het oordeel dat de korpschef niet in redelijkheid van zijn ontslagbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Het hoger beroep slaagt ook op dit onderdeel niet.
4. Gezien het vorenstaande komt de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en B.J. van de Griend en
W. van den Brink als leden, in tegenwoordigheid van M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2016.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) M.S. Boomhouwer