Uitspraak
15/5548 ZVW
Datum uitspraak: 2 november 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
23 juli 2015, 14/5239 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
Zorginstituut Nederland (appellant)
[Betrokkene] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Het Zorginstituut heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft geen verweerschrift ingediend.
Omdat de woon- of verblijfplaats van betrokkene onbekend is, heeft de uitnodiging voor de zitting ook plaatsgevonden door publicatie in de Staatscourant (Stcrt. 2016, nr. 26544).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 2016. Het Zorginstituut heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K. Siemeling. Betrokkene is niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende omstandigheden.
1.1.
Het Zorginstituut heeft betrokkene op 15 april 2014 schriftelijk aangemaand om een zorgverzekering op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) af te sluiten. Daarbij heeft het Zorginstituut gewezen op de gevolgen indien betrokkene niet binnen de in de brief genoemde termijn van drie maanden gevolg zou geven aan deze aanmaning.
1.2.
Bij besluit van 7 augustus 2014 heeft het Zorginstituut aan betrokkene een boete van € 332,25 opgelegd, omdat hij heeft verzuimd binnen drie maanden na de aanmaning een zorgverzekering in de zin van de Zvw af te sluiten. Hiertegen heeft betrokkene bezwaar gemaakt. Hij voert aan de aanmaning niet te hebben ontvangen. Bovendien heeft hij in de Verenigde Staten een ziektekostenverzekering, die dekking biedt in Nederland. De bij het bezwaarschrift gevoegde brief 16 mei 2014 van de Government Employees Health Association Inc (GEHA) bevestigt dit. Hij kan deze verzekering niet beëindigen, omdat dit bij terugkeer naar de Verenigde Staten mogelijk tot problemen leidt. Hij verzoekt daarom kwijtschelding van de boete.
1.3.
Bij besluit van 5 november 2014 (bestreden besluit) heeft het Zorginstituut het bezwaar tegen het besluit van 7 augustus 2014 ongegrond verklaard. Daaraan ligt ten grondslag dat betrokkene als ingezetene van Nederland verzekerd is op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en dat hij daarom verplicht is een zorgverzekering in de zin van de Zvw af te sluiten. De ziektekostenverzekering bij GEHA is geen zorgverzekering in de zin van de Zvw, omdat deze verzekering niet is aangemeld bij de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). Betrokkene voldoet daarom niet aan de verzekeringsplicht op grond van de Zvw. Uit de verzendadministratie van het Zorginstituut is gebleken dat de aanmaning van 15 april 2014 aan betrokkene is verzonden. Dat rechtvaardigt het vermoeden dat deze brief door hem is ontvangen. De Zvw verplicht hem niet zijn ziektekostenverzekering bij GEHA op te zeggen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover van belang, het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het Zorginstituut opgedragen een nieuw besluit te nemen. Hiertoe heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat het Zorginstituut zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een zorgverzekering alleen een zorgverzekering in de zin van de Zvw is als deze op grond van artikel 25 van Pro de Zvw is aangemeld bij de NZa. Omdat het Zorginstituut heeft nagelaten om in dit geval te onderzoeken of de verzekering bij GEHA is aangemeld bij de NZa, kleeft aan het bestreden besluit een zorgvuldigheidsgebrek. Gelet op de in beroep overgelegde verzendadministratie heeft het Zorginstituut de verzending van de aanmaning van 15 april 2014 aannemelijk gemaakt. Betrokkene heeft onvoldoende gesteld om de ontvangst van de aanmaning redelijkerwijs te betwijfelen, zodat er in zoverre geen beletsel was voor het opleggen van een boete. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het Zorginstituut ten onrechte heeft nagelaten de verwijtbaarheid van de overtreding, als bedoeld in artikel 5:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), te beoordelen. Hierbij moet worden betrokken dat in de aanmaning en in het primaire besluit ten onrechte is vermeld dat het moet gaan om een Nederlandse zorgverzekering, wat voor betrokkene een belangrijke reden was om op te komen tegen het besteden besluit. Nu betrokkene in bezwaar diverse omstandigheden heeft aangevoerd die volgens hem tot ‘kwijtschelding’ van de boete hadden moeten leiden, had ook beoordeeld moeten worden of hierin bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb zijn gelegen.
3. Het Zorginstituut heeft zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Het Zorginstituut heeft aangevoerd dat het door de rechtbank vereiste onderzoek naar de aanmelding bij de NZa van de verzekering bij GEHA niet noodzakelijk is. Het zogenoemde Referentiebestand Verzekerden Zorgverzekeringswet (RBVZ-bestand) bevat alle verzekerden die een zorgverzekering hebben bij een zorgverzekeraar, waarbij het alleen om zorgverzekeringen gaat die zijn aangemeld bij de NZa. Uit de bestandsvergelijking die wordt uitgevoerd voorafgaand aan het aanmanen en beboeten volgt of de betrokkene voorkomt in het RBVZ-bestand. Als dat niet het geval is heeft de betrokkene geen zorgverzekering in de zin van de Zvw. Het is dan ook niet nodig om naast de bestandsvergelijking na te gaan of de verzekering bij GEHA bij de NZa is aangemeld. Betrokkene heeft in zijn bezwaarschrift geen beroep gedaan op het ontbreken van de verwijtbaarheid. Uit het bestreden besluit kan worden afgeleid dat het Zorginstituut het verzoek om kwijtschelding heeft afgewezen. Eerst in beroep bij de rechtbank heeft betrokkene de verwijtbaarheid aan de orde gesteld. Wat hij daartoe heeft aangevoerd, levert geen grond op voor verminderde verwijtbaarheid.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Zvw, is degene die ingevolge de AWBZ, nu de Wet langdurige zorg, en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is, verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 van Pro die wet bedoelde risico.
4.1.2.
Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de Zvw, gaat het Zorginstituut op basis van vergelijking van bij ministeriële regeling aan te wijzen bestanden na welke verzekeringsplichtigen in weerwil van hun verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering verzekerd zijn. Ingevolge het tweede lid zendt het Zorginstituut een verzekeringsplichtige als bedoeld in het eerste lid een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo een verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.
4.1.3.
Ingevolge artikel 9b, eerste lid, van de Zvw, legt het Zorginstituut, indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden, niet binnen drie maanden na verzending daarvan verzekerd is, hem een bestuurlijke boete op. Ingevolge het tweede lid is de hoogte van de boete gelijk aan driemaal de tot een maandbedrag herleide standaardpremie, bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag.
4.1.4.
Ingevolge artikel 6.4a.1 van de Regeling zorgverzekering (Regeling) zijn de bestanden bedoeld in artikel 9a, eerste lid, van de Zorgverzekeringswet:
a. het bestand van personen die verzekerd zijn op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten;
b. het bestand van personen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel a, van de Zorgverzekeringswet;
c. het bestand van personen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van de Zorgverzekeringswet;
d. het bestand van personen die op grond van een zorgverzekering zijn verzekerd.
4.1.5.
Artikel 6.4a.1 van de Regeling maakt onderdeel uit van de in hoofdstuk 6 van de Regeling ingevoegde nieuwe paragraaf 4a “De bestanden waarmee onverzekerden worden opgespoord”, ingevoegd bij de Regeling van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, van 28 februari 2011, nr. Z/VV-3051129, houdende wijziging van de Regeling zorgverzekering in verband met de inwerkintreding van de wet ‘opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering’. De toelichting vermeldt dat in de Regeling wordt bepaald welke bestanden CVZ (nu het Zorginstituut) vergelijkt om na te gaan welke verzekeringsplichtigen geen zorgverzekering hebben. Door van de groep personen in het AWBZ-bestand de personen opgenomen in militairenbestand (bedoeld is onderdeel b), het gemoedsbezwaardenbestand (bedoeld is onderdeel c) en het RBVZ-bestand (bedoeld is onderdeel d) af te trekken resteert een onverzekerdenbestand, aldus de toelichting.
4.1.6.
In artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb wordt onder een bestraffende sanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.
4.1.7.
Ingevolge artikel 5:40, eerste lid, van de Awb wordt onder bestuurlijke boete verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.
4.1.8.
In artikel 5:41 van Pro de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
4.1.7.
In artikel 5:46, derde lid, van de Awb is bepaald dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4.2.
Betrokkene heeft in de veronderstelling verkeerd dat hij met de verzekering bij GEHA heeft voldaan aan de in de Zvw opgenomen verplichting een zorgverzekering af te sluiten. Die veronderstelling is onjuist. Aan die verplichting is slechts voldaan nadat betrokkene een zorgverzekering heeft afgesloten die voldoet aan de bij en krachtens de hoofdstukken 2 en 3 van de Zvw gestelde regels.
4.3.
Het hoger beroep van het Zorginstituut treft doel. Met de bestandsvergelijking op grond van artikel 9a, eerste lid, van de Zvw is gegeven dat voor de vaststelling of betrokkene een zorgverzekering in de zin van de Zvw heeft afgesloten uitsluitend de zorgverzekeringen meetellen die zijn aangemeld bij de NZa. Hieruit volgt dat betrokkene, die blijkens de door het Zorginstituut overgelegde gegevens ten tijde van belang niet voorkomt in het RBVZ-bestand, toen geen zorgverzekering had die voldoet aan de bij en krachtens de hoofdstukken 2 en 3 van de Zvw gestelde regels en de in artikel 25 van Pro de Zvw neergelegde meldingsverplichting.
4.4.
Gelet op wat in 4.3 is overwogen, is voor een onderzoek als door de rechtbank noodzakelijk geacht, geen plaats. De aangevallen uitspraak dient dan ook te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit beoordelen.
5.1.
Betrokkene heeft niet voldaan aan de aanmaning om binnen de gestelde termijn alsnog een zorgverzekering af te sluiten. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, moet er gelet op de door het Zorginstituut overgelegde verzendadministratie vanuit worden gegaan dat het Zorginstituut de aanmaning heeft verzonden en heeft betrokkene onvoldoende gesteld om de ontvangst te betwijfelen. Gelet hierop was het Zorginstituut op grond van artikel 9b, eerste lid, van de Zvw gehouden betrokkene een boete op te leggen.
5.2.
Uit artikel 5:41 van Pro de Awb vloeit niettemin voort dat geen bestuurlijke boete wordt opgelegd voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
5.3.
Aan de nota naar aanleiding van het verslag bij artikel 5:41 van Pro de Awb wordt het volgende ontleend:
“Net zoals in het strafrecht, is schuld in de zin van verwijtbaarheid in het bestuursrecht meestal geen bestandsdeel van de overtreding. Dit betekent dat het bestuursorgaan de verwijtbaarheid niet hoeft te bewijzen om een boete te kunnen opleggen. Dit staat los van het feit dat het ontbreken van verwijtbaarheid zal moeten leiden tot het achterwege laten van een bestuurlijke boete. Ook dit is in het strafrecht niet anders. Het ontbreken van verwijtbaarheid kan door de belanghebbende worden aangevoerd, waarbij van hem mag worden verwacht dat hij dit dan ook aannemelijk maakt voor zover dat in zijn vermogen ligt. Indien echter het bestuursorgaan zelf reden heeft om aan de verwijtbaarheid te twijfelen, dient het eigener beweging van het opleggen van een boete af te zien.” (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 7, p. 49).
5.4.
Uit de strekking van de onder 5.3 weergegeven passage uit de nota naar aanleiding van het verslag vloeit voort dat als iemand geen uitdrukkelijk beroep doet op het ontbreken van verwijtbaarheid het bestuursorgaan de zich voordoende feitelijke omstandigheden en wat iemand aanvoert tegen een boeteoplegging ruimhartig en, indien van toepassing, naar de strekking dient op te vatten en, zo nodig, uit eigener beweging dient te kwalificeren als een beroep op het ontbreken van verwijtbaarheid.
5.5.
In de aanmaning en in het boetebesluit van 7 augustus 2014 staat dat betrokkene verplicht is om een ‘Nederlandse zorgverzekering’ te hebben. Zoals het Zorginstituut ook heeft erkend ter zitting van de rechtbank hadden de bewoordingen van de aanmaning en het boetebesluit in plaats daarvan moeten luiden ‘zorgverzekering in de zin van de Zorgverzekeringswet’. Niet gebleken is dat betrokkene over de aanmaning in contact is getreden met het Zorginstituut. De in bezwaar aangevoerde gronden hebben geen betrekking op de onnauwkeurige bewoordingen van de aanmaning en het boetebesluit. Ook overigens valt in het bezwaarschrift geen beroep op het ontbreken van verwijtbaarheid te lezen. Gelet hierop was er van het Zorginstituut bij het nemen van het bestreden besluit geen reden om zich te beraden op de verwijtbaarheid. Eerst in beroep heeft betrokkene aangevoerd dat het Zorginstituut een onjuiste opvatting heeft en dat betrokkene in de Zvw niet heeft kunnen vinden dat hij verplicht is om een Nederlandse verzekering te hebben. Deze beroepsgrond moet worden opgevat als een beroep op het ontbreken van verwijtbaarheid.
5.6.
Dat in de aanmaning ten onrechte een ‘Nederlandse zorgverzekering’ in plaats van een ‘zorgverzekering in de zin van de Zvw’ staat, doet niet af aan de verwijtbaarheid van het niet (tijdig) afsluiten van een zorgverzekering in de zin van de Zvw. Gelijktijdig met de aanmaning heeft het Zorginstituut immers een informatieblad meegezonden waarin is toegelicht dat met Nederlandse zorgverzekering wordt bedoeld een verplichte basisverzekering op grond van de Zvw. Indien dit voor betrokkene niet voldoende duidelijk was had hij via het contactformulier of telefonisch om informatie kunnen verzoeken aan het Zorginstituut. Dit wordt ook aangeraden in het informatieblad.
5.7.
In wat betrokkene verder naar voren heeft gebracht, ziet de Raad geen aanleiding voor het oordeel dat het Zorginstituut op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb een lagere boete had moeten opleggen.
5.8.
Het beroep van betrokkene dient gelet op wat hiervoor is overwogen ongegrond te worden verklaard.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 7 augustus 2014 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en M.F. Wagner en S.E. Zijlstra als leden, in tegenwoordigheid van N. Veenstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 november 2016.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) N. Veenstra