Uitspraak
15.6938 PW
Datum uitspraak: 4 april 2017
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
4 september 2015, 15/2906 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.A.H. Blom, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 januari 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Blom. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. D. Ahmed.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 18 december 2014 heeft appellante zich gemeld bij de afdeling bijzondere doelgroepen van de gemeente Amsterdam voor het aanvragen van bijstand ingevolge de Participatiewet (PW). Daarbij heeft appellante meegedeeld dat zij bij vriendinnen verblijft en geen thuis of adres heeft. Op 7 januari 2015 heeft appellante een aanvraag ingediend. Appellante heeft over de periode van 29 december 2014 tot en met 6 januari 2015 zogenoemde zevendagenformulieren ingevuld. Op het formulier “Opgave verblijfslocatie(s) dak- en thuisloze” heeft zij op 7 januari 2015 opgegeven te verblijven op vier adressen in Amsterdam, te weten:
- [adres 1] (adres 1);
- [adres 2] (adres 2);
- [adres 3] (adres 3), en
- [adres 4] (adres 4).
Daarbij heeft appellante vermeld dat zij op deze adressen tussen 18:00 uur en 20:00 uur aankomt en tussen 8:00 uur en 10:00 uur vertrekt.
1.2.
Op 23 januari 2015 heeft appellante bij de Dienst Werk en Inkomen (DWI) gemeld dat zij met ingang van deze datum voor minstens een maand niet meer op adres 4 verblijft, omdat de vriendin op reis is. Verder heeft zij bij die gelegenheid gemeld dat de vertrek- en aankomsttijdstippen anders zijn dan eerder opgeven. Op 26 januari 2015 heeft appellante gemeld dat zij van 2 tot en met 9 februari 2015 niet op adres 3 verblijft.
1.3.
Naar aanleiding van de aanvraag hebben twee handhavingsspecialisten, afdeling Controle van de DWI een onderzoek ingesteld naar de woon- en verblijfsituatie van appellante. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 29 januari 2015. Uit dit rapport blijkt dat de handhavingsspecialisten op dinsdag 27 januari 2015 omstreeks 6:47 uur adres 3 hebben bezocht. De daar aangetroffen persoon gaf op de bewoner te zijn. Hij heeft verklaard dat appellante die nacht niet op adres 3 is geweest. Een paar nachten geleden is zij wel op adres 3 geweest en daarvoor twee of drie keer. Appellante belt dan van te voren. Omstreeks 7:05 uur hebben de handhavingsspecialisten adres 1 bezocht. De bewoonster deed open, maar is niet gehoord. Appellante is daar aangetroffen. Zij heeft verklaard dat zij een sleutel van de woning heeft en hier haar meeste spullen heeft. Zij heeft vanaf vorige week maandag op dit adres heeft geslapen. Zij denkt dat zij deze week een dag of twee ergens anders heen moet en daarna weer op adres 1 kan slapen vanaf 2 februari 2015 tot en met
9 februari 2015. Voordat zij op adres 1 was heeft zij een week op adres 4 geslapen en minstens twee weken geleden heeft zij een paar dagen op adres 3 geslapen. Verder is zij een week in Friesland geweest. Op adres 3 slaapt zij af en toe een nacht. Zij heeft van die woning ook een sleutel. Ze heeft daar nog een tas met kleding. Verder heeft appellante verklaard dat zij niet kookt en op verschillende plekken eet. De handhavingsspecialisten hebben de woning op adres 1 betreden, waarna appellante een slaapkamer heeft laten zien. In de slaapkamer werd onder meer een eenpersoons bed, een nachtkastje met daarop een tandenborstel en tandpasta, losse dameskleding, een grote koffer, een plastic tas met administratie en een toilettas aangetroffen. In de plastic tas zaten aan appellante gerichte poststukken. In de koffer zat dameskleding. Appellante heeft desgevraagd verklaard dat de losse kleding en de kleding in de koffer van haar is. Omstreeks 7:55 uur hebben de handhavingsspecialisten adres 2 bezocht. Op hoorbaar herhaaldelijk aanbellen werd niet gereageerd. Op 28 januari 2015 omstreeks 11:58 uur is telefonisch contact opgenomen met de hoofdbewoonster van adres 2. Zij heeft verklaard dat appellante in de kerstvakantie bij haar heeft geslapen. Appellante heeft twee of drie keer bij haar geslapen. Appellante heeft een sleutel van de woning. Ook staat er nog een tasje met kleding van appellante op adres 2. Appellante is een vriendin. Zij mag op adres 2 best af en toe logeren Zij kan bij haar beslist niet wonen.
1.4.
Bij besluit van 30 januari 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 april 2015 (bestreden besluit), heeft het college de aanvraag van appellante om bijstand op grond van de Participatiewet (PW) afgewezen. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante haar hoofdverblijf heeft op adres 1. Zij behoort daarom niet tot de doelgroep van de wettelijke regeling adreslozen, zodat zij geen recht heeft op bijstand als
dak- of thuisloze.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De hier te beoordelen periode loopt van 18 december 2014 (datum van de melding) tot en met 30 januari 2015 (datum van het besluit tot afwijzing van de aanvraag).
4.2.1.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, eerste volzin, van de PW bestaat het recht op bijstand jegens het college van de gemeente waar de belanghebbende woonplaats heeft als bedoeld in de artikelen 1:10, eerste lid, en 1:11 van het Burgerlijk Wetboek (BW).
4.2.2.
Op grond van artikel 1:10, eerste lid, van het BW bevindt de woonplaats van een natuurlijk persoon zich te zijner woonstede, en bij gebreke van een woonstede ter plaatse van zijn werkelijk verblijf.
4.2.3.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, tweede volzin, van de PW kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat bijstand aan een belanghebbende die niet is ingeschreven als ingezetene met een woonadres of briefadres in de basisregistratie personen (BRP) wordt verleend door het college van een bij die maatregel aan te wijzen gemeente.
4.2.4.
Op grond van artikel 1:1, aanhef en onder o en p, van de Wet Basisregistratie personen (Wet BRP), voor zover hier van belang, wordt onder het woonadres verstaan (1) het adres waar betrokkene woont, waaronder begrepen het adres van een woning, of, indien betrokkene op meer dan één adres woont, het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten, of (2) het adres waar, bij het ontbreken van een adres als bedoeld onder 1, betrokkene naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten. Onder briefadres wordt verstaan het adres waar voor betrokkene bestemde geschriften in ontvangst worden genomen.
4.2.5.
In artikel 11, eerste lid, van het Besluit Participatiewet (Besluit PW) is onder andere Amsterdam aangewezen als gemeente waarin toepassing gegeven kan worden aan artikel 40, eerste lid, tweede volzin, van de PW. Artikel 11, tweede lid, van het Besluit PW bepaalt dat de bijstand, bedoeld in het eerste lid, wordt verleend door het college van de gemeente waar de belanghebbende zich op het moment van de aanvraag bevindt.
4.2.6.
Ter nadere bepaling van de doelgroep van artikel 40, eerste lid, tweede volzin van de PW heeft het college beleidsregels vastgesteld. Deze zijn neergelegd in paragraaf 4.7
“Dak- en thuislozen en ex-prostituees” van de Beleidsvoorschriften Werk, Participatie en Inkomen. Hierin is, voor zover hier van belang, bepaald dat onderscheid wordt gemaakt tussen twee groepen, te weten klanten met indicatie voor Openbare Geestelijk Gezondheidszorg (OGGZ) (OGGZ-klanten) en klanten zonder een OGGZ-indicatie
(niet-OGGZ-klanten). De klant krijgt bij de screening bij het daklozenloket al dan niet een OGGZ-indicatie. Onder OGGZ-klanten vallen onder meer daklozen, thuislozen (onderdak in de maatschappelijke opvang, pensions enz.), ex-prostituees, verslaafden OGGZ-klanten die op meerdere adressen slapen en dus feitelijk zwervend zijn evenals OGGZ-klanten die op één adres verblijven of wonen. Tot niet-OGGZ behoort de klant als deze geen OGGZ-indicatie heeft, op meerdere adressen/locaties verblijft, geen hoofdverblijf heeft op een van die adressen en 27 jaar of ouder is. Een klant die aantoonbaar op meerdere adressen verblijft (“adreshopper”), wordt gelijkgesteld aan een dakloze. Klanten die feitelijk op één adres verblijven en zich daar niet kunnen inschrijven en die niet door de GGD zijn geïndiceerd als OGGZ vallen niet onder de bijzondere doelgroepen. Deze klanten zijn niet dak- of thuisloos maar hebben een inschrijfprobleem. Klanten die op meerdere adressen verblijven en zich daar om redenen niet kunnen laten inschrijven, kunnen in aanmerking komen voor een briefadres. Het gaat hier om klanten die om uiteenlopende situaties van overmacht geen vast adres kunnen vinden.
4.3.
Gelet op artikel 40, eerste lid, van de PW in samenhang met artikel 1:10, eerste lid, van het BW en artikel 1:1, aanhef en onder o en p, van de Wet BRP dient onderscheid te worden gemaakt tussen de belanghebbende die een vaste woon- of verblijfplaats heeft en de belanghebbende die geen vaste woon- of verblijfplaats heeft en niet met een woon- of briefadres staat ingeschreven in de BRP, de zogenoemde adresloze. Uit de geschiedenis van totstandkoming van de regeling voor adreslozen, zoals thans bepaald in artikel 40, eerste lid, tweede volzin, van de PW, blijkt dat de wetgever daarbij daklozen die een zwervend bestaan leiden voor ogen had. Ze verblijven steeds op wisselende plekken: in opvangcentra of op straat. Ze ontvangen geen bijstand omdat wegens het ontbreken van een adres hun domicilie niet valt vast te stellen. Het domicilieprobleem doet zich niet voor bij de daklozen die het adres gebruiken van familie, vrienden of van een opvanginstelling. De wetgever heeft met deze regeling beoogd om diegenen die vanwege het ontbreken van een adres hun recht op bijstand niet kunnen effectueren een oplossing te bieden (Kamerstukken II, 1997/1998,
25 697, nr. 3, p. 4). Tot die doelgroep moeten niet alleen personen die op straat leven worden gerekend, maar ook personen die afwisselend op verschillende adressen of locaties kortdurend of tijdelijk onderdak hebben maar geen vaste woon- of verblijfplaats en geen adres hebben. Personen die een vaste woon- of verblijfplaats hebben maar niet met een woon- of briefadres staan ingeschreven in de BRP en personen die geen vaste woon- of verblijfplaats hebben maar wel met een woon- of briefadres staan ingeschreven in de BRP behoren niet tot de doelgroep. Zij vallen onder het bepaalde in artikel 40, eerste lid, eerste volzin, van de PW.
4.4.
De rechtbank heeft bij de beoordeling van de vraag of appellante een adresloze was als bedoeld in artikel 40, eerste lid, tweede volzin, van de PW doorslaggevende betekenis toegekend aan de omstandigheid dat appellante geen zwervend bestaan leidde, in die zin dat zij de nachten op straat doorbracht, maar daarentegen in staat was zich onderdak te verschaffen zoals onder 1.3 is beschreven. Gelet op wat onder 4.4 is overwogen heeft de rechtbank daarmee een onjuist criterium aangelegd. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Aansluitend dient met het oog op een finale beslechting van het geschil te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven.
4.5.
Niet in geschil is dat appellante in de te beoordelen periode niet was ingeschreven met een woonadres noch beschikte over een briefadres.
4.6.
Voor het beoordelen van de vraag of een betrokkene recht op bijstand heeft als een adresloze is de feitelijke woon- en leefsituatie van de betrokkene van doorslaggevend belang. De vraag of een betrokkene een vaste woon- of verblijfplaats heeft dient, net zoals de vraag waar iemand zijn hoofverblijf heeft, te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Zie de uitspraak van 5 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA2360. Anders dan het college tot uitgangspunt neemt, is het enkele feit dat een betrokkene langer dan drie dagen aaneengesloten op één adres verblijft daarvoor niet doorslaggevend.
4.7.
Uit de onder 1.3 weergegeven onderzoeksbevindingen heeft het college ten onrechte geconcludeerd dat appellante in de te beoordelen periode haar vaste woon- of verblijfplaats had op adres 1. Appellante heeft weliswaar acht dagen aaneengesloten op adres 1 verbleven, maar zij heeft, gelet op de verklaringen van de hoofdbewoners van adres 2 en 3, in de te beoordelen periode ook afwisselend tijdelijk op andere adressen verbleven. Naar de invulling van het verblijf op die adressen heeft het college onvoldoende onderzoek gedaan. Daarnaast bieden de onderzoeksbevindingen onvoldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat appellante in de woning op adres 1 was. De hoofdbewoonster aldaar, hoewel aanwezig, is niet gehoord. De tijdens het huisbezoek aan de woning op adres 1 aangetroffen persoonlijke spullen van appellante zijn onvoldoende om te concluderen dat appellante daar haar feitelijke verblijfplaats had. De omstandigheid dat de persoonlijke spullen zich voornamelijk in een koffer en plastic tas bevonden duidt er eerder op dat geen sprake was van een vaste woon- of verblijfplaats. Dit spoort met de verklaring van appellante over haar woon- en leefsituatie. Die houdt in dat appellante lange tijd in het buitenland gevestigd is geweest, naar Nederland is teruggekeerd en in de regio Amsterdam op zoek was naar een woning. Appellante heeft gebruik gemaakt van haar netwerk van vriendinnen en trok van logeeradres naar logeeradres. De plaats en duur van dat logeren werd toevallig bepaald door de aan- of afwezigheid van die vriendinnen of juist van hun partners. Dit wordt bevestigd door de spontane meldingen van appellante in de te beoordelen periode en de verklaringen van de hoofdbewoners van
adressen 2 en 3. Aan de omstandigheid dat het college, gelet op wat onder 4.2.6 is weergegeven, appellante mogelijk een briefadres kon verlenen, komt, nu dat in de te beoordelen periode niet is gebeurd, geen betekenis toe.
4.8.
Uit 4.7 volgt dat appellante aannemelijk heeft gemaakt dat zij in de te beoordelen periode niet beschikte over een vaste woon- of verblijfplaats. Daaruit volgt dat appellante, nu zij in de te beoordelen periode niet beschikte over een adres, moet worden aangemerkt als adresloze als bedoeld in artikel 40, eerste lid, tweede volzin, van de PW. Het college heeft de aanvraag om bijstand als dak- of thuisloze ten onrechte afgewezen. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Aangezien uit de gedingstukken ook overigens geen beletsel blijkt voor toekenning van bijstand aan appellante, wat het college ter zitting van de Raad heeft bevestigd, kan de Raad met toepassing van artikel 8:116 van Pro de Awb zelf in de zaak voorzien door het besluit van 30 januari 2015 te herroepen en te bepalen dat aan appellante met ingang van 18 december 2014 bijstand wordt verleend naar de norm voor een alleenstaande en met de hoogte die geldt voor een belanghebbende die geen woning aanhoudt.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 990,- in bezwaar, € 990,- in beroep en € 990,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.970,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 30 januari 2015;
- bepaalt dat aan appellante bijstand wordt verleend met ingang van 18 december 2014 op de
wijze zoals onder 4.8 is bepaald;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 2.970,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het door haar in beroep en hoger beroep betaalde
griffierecht van in totaal € 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 april 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S.A. de Graaff