Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
10 december 2015, 12/6165 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (appellant)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Staat der Nederlanden, ministerie van Veiligheid en Justitie (Staat)
Datum uitspraak: 4 januari 2017
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. A.A. Bouwman, advocaat, een verzoek gedaan om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) en wegens rentederving.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Appellant heeft in het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep een verweerschrift ingediend en nadere stukken overgelegd.
Naar aanleiding van het verzoek van betrokkene om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft de Raad de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie) als partij aangemerkt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. F. Steeman. Betrokkene en mr. Bouwman zijn verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene, geboren op [geboortedatum] 1994, heeft een door appellant op 10 april 2012 ontvangen aanvraag ingediend om een uitkering op grond van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wet Wajong). In haar aanvraag heeft zij onder meer vermeld dat zij zeer moeilijk lerend is, extra aandacht nodig heeft bij uitvoerende taken en speciaal onderwijs heeft genoten. Betrokkene is op 27 april 2012 op het spreekuur geweest van een verzekeringsarts in opleiding van appellant, die blijkens het daarvan opgemaakte rapport heeft geconcludeerd dat betrokkene een lichte verstandelijke beperking heeft, dat op haar 17e verjaardag sprake was van beperking van de belastbaarheid als rechtstreeks en objectief te stellen gevolg daarvan en dat de aandoening niet binnen een jaar na haar 18e verjaardag volledig hersteld zal zijn. Hij heeft de mogelijkheden en beperkingen van betrokkene vastgelegd in een Functionele Mogelijkhedenlijst (FML), waarna een arbeidsdeskundige functies heeft geselecteerd die betrokkene zou kunnen vervullen. Op basis van het met die functies te verdienen salaris heeft de arbeidsdeskundige berekend dat betrokkene per [datum] 2012 in staat was meer dan 75% van het minimumloon te verdienen. Bij besluit van 31 mei 2012 heeft appellant daarom vastgesteld dat betrokkene met ingang van [datum] 2012 geen recht heeft op een Wajong-uitkering.
1.2.
Betrokkene heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 31 mei 2012. Naar aanleiding van dat bezwaar heeft een verzekeringsarts bezwaar en beroep de FML aangepast en heeft een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep deels andere functies geselecteerd. Omdat ook die tot de conclusie leidden dat betrokkene per [datum] 2012 in staat was meer dan 75% van het minimumloon te verdienen heeft appellant het bezwaar van betrokkene bij beslissing op bezwaar van 6 november 2012 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
2.1.
In de beroepsprocedure bij de rechtbank heeft betrokkene een verslag overgelegd van
drs. I. Cordfunke, orthopedagoog en schoolpsycholoog, van een op 4 februari 2013 door haar gedaan onderzoek van betrokkene, alsmede een aanvullende verklaring van
10 september 2013, waarop de verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft gereageerd. De rechtbank heeft vervolgens drs. G.M. Lyppens-Melman, GZ-psycholoog, benoemd als deskundige en haar een aantal vragen gesteld. De deskundige heeft op 10 januari 2014 een rapport uitgebracht. Daarin is uitvoerig stilgestaan bij de beperkingen van betrokkene en de problemen die zij als gevolg daarvan ondervindt op het gebied van school, werk, wonen en sociale omgang, en de begeleiding die nodig is om te kunnen functioneren in arbeid. In reactie op dit rapport heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep de FML wederom aangepast door daaraan een aantal beperkingen toe te voegen en heeft de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep opnieuw deels andere functies geselecteerd. Dit heeft echter niet geleid tot een arbeidsongeschiktheidspercentage van minimaal 25%. De voor betrokkene geschikt geachte functies zijn die van productiemedewerker voedingsmiddelenindustrie, productiemedewerker papier, karton, medewerker tuinbouw en productiemedewerker machinaal inpakken.
2.2.
Bij brief van 20 oktober 2014 heeft de deskundige een nadere vraag van de rechtbank beantwoord. Vervolgens heeft de rechtbank uitspraak gedaan, waarbij het beroep van betrokkene gegrond is verklaard, het bestreden besluit wegens het ontbreken van een deugdelijke medische en arbeidskundige grondslag is vernietigd, appellant is opgedragen om met inachtneming van de uitspraak binnen zes weken na het gezag van gewijsde krijgen van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van betrokkene, alsmede om betrokkene het door haar betaalde griffierecht en de proceskosten te vergoeden. De rechtbank heeft het oordeel van de deskundige gevolgd en daaruit afgeleid dat betrokkene intensieve en continue werkbegeleiding nodig heeft, ook na de beginfase van het uitvoeren van taken en werkzaamheden, zoals ook al door Cordfunke was opgemerkt, en dat betrokkene daarvoor is aangewezen op een jobcoach. Kort samengevat heeft de rechtbank overwogen dat de verzekeringsarts bezwaar en beroep en de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep de mate van begeleiding niet hebben onderkend, terwijl door de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep ook niet is onderzocht of bij de inschakeling van een jobcoach bij de concrete uitoefening van de geselecteerde functies die mate en intensiteit van begeleiding mogelijk is, noch is bezien of van werkgevers in redelijkheid kan worden gevergd om de continue begeleiding op de werkplek te bieden. Op basis van het rapport van de deskundige achtte de rechtbank verder de geselecteerde functies in verband met de vereiste leesvaardigheid niet geschikt voor betrokkene.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van
19 februari 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:913), de door de rechtbank aangenomen noodzaak van een jobcoach aangevochten. Appellant heeft verder betoogd dat bij betrokkene sprake is van een (zeer) lichte verstandelijke beperking en dat uit het rapport van de deskundige volgt dat betrokkene continu begeleiding behoeft, welke in het begin het meest intensief is, maar op enig moment intern kan worden geboden door een leidinggevende of collega’s. Ten einde dit in de FML tot uitdrukking te brengen is deze door de verzekeringsarts bezwaar en beroep nogmaals aangepast in die zin, dat bij item 1.9.3 is toegevoegd, dat betrokkene is aangewezen op werk dat onder rechtstreeks toezicht (veelvuldige feedback) en/of onder intensieve begeleiding wordt uitgevoerd. De in de FML bij 1.9.10 gemaakte opmerking dat betrokkene is aangewezen op een jobcoach, is geschrapt en er is nog een beperking opgenomen op punt 1.9.7, deadlines of productiepieken. Verder heeft de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep met de verzekeringsarts bezwaar en beroep de functies opnieuw bekeken, waardoor de functie productiemedewerker papier, karton, is vervallen en die van puntlasser is bijgeduid, wat echter geen gevolgen heeft voor de mate van arbeidsongeschiktheid van betrokkene.
3.2.
Betrokkene heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. Volgens haar heeft appellant de mate van begeleiding te licht ingeschat en is niet aannemelijk dat een leidinggevende of een collega de begeleiding kan bieden die volgens de deskundige nodig is, nu daarvoor specifieke kwaliteiten en deskundigheid is vereist. Betrokkene meent slechts onder beschutte omstandigheden te kunnen functioneren.
3.3.
Voor het geval het hoger beroep slaagt heeft betrokkene in het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de FML op de onderdelen concentratie, handelingstempo en werktijden ten onrechte geen beperkingen bevat, terwijl evenmin rekening is gehouden met het feit dat zij aan astma lijdt. Betrokkene heeft de passendheid van de geselecteerde functies betwist. De functies zijn volgens haar te hoog gegrepen en onduidelijk is of de vereiste begeleiding kan worden geboden.
3.4.
Appellant heeft voor zijn standpunt in het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep verwezen naar zijn standpunt in het hoger beroep en het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep van 22 juli 2013.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellant heeft niet betwist dat betrokkene continu begeleiding nodig heeft en zal blijven houden om te kunnen functioneren in arbeid. Het geschil in hoger beroep betreft de vraag of appellant er op basis van het rapport van de deskundige terecht van is uitgegaan dat, na een inwerkperiode, de begeleiding kan worden geboden door een leidinggevende of collega’s. Hoewel in de FML aanvankelijk nog is gesproken van een jobcoach ter voorziening in de begeleidingsbehoefte, moet er, naar partijen hebben beaamd, op grond van de in 3.1 genoemde uitspraak van de Raad van worden uitgegaan dat dat instrument in het kader van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling geen rol speelt.
4.2.
Uit het deskundigenrapport komt naar voren dat betrokkene een lichte verstandelijke beperking heeft, beperkt is in sociale zelfredzaamheid, een kwetsbare persoonlijkheid heeft en een negatief zelfbeeld. Wanneer zij een duidelijke structuur heeft welke zij kent en veilig is, zal betrokkene in staat zijn goed te functioneren binnen de kaders die van haar verwacht mogen worden, maar dit zal een wankel evenwicht blijven. Betrokkene zal meer tijd nodig hebben dan anderen en zal bij plotselinge veranderingen en onverwachte situaties steun, hulp en begeleiding nodig blijven hebben. Wanneer zij op een bepaald moment goed functioneert zal zij ook in de toekomst begeleiding nodig hebben. In welke vorm en mate dat is zal ook afhangen van de bereidheid van leidinggevende en collega’s om zich hierin te bekwamen en samen met betrokkene te zoeken naar een manier voor haar om hiermee om te gaan. Betrokkene heeft vooral baat bij ervaringsleren, waarbij instructies stap voor stap eerst gezamenlijk worden uitgevoerd. Pas wanneer de instructies voldoende eigen zijn gemaakt en betrokkene zich daarover zeker voelt, kan een volgende stap toegevoegd kunnen worden. De begeleiding zal in het begin het meest intensief zijn, daarna zal deze vooral moeten bestaan uit het positief aanmoedigen en op zachtaardige wijze bijsturen dan wel aanleren van werkzaamheden, en het herhalen daarvan. De begeleiding moet geduldig zijn en instructies moeten zachtaardig worden uitgelegd en herhaald. Generalisatie van wat betrokkene heeft geleerd naar een andere, vergelijkbare situatie zal beperkt zijn. Ook bij de omgang met onverwachte situaties zal betrokkene begeleiding nodig blijven hebben. De deskundige heeft de verwachting uitgesproken dat deze begeleiding intern door leidinggevenden of collega’s kan worden geboden, mits daar ruimte en begrip voor is bij een werkgever.
4.3.
Deze conclusies liggen in lijn met de ervaringen van Praktijkschool [naam praktijkschool] , zoals deze zijn beschreven in de in 2.1 genoemde rapporten van Cordfunke: betrokkene heeft veel begeleiding nodig, kan niet goed zelfstandig werken en heeft moeite om opdrachten te begrijpen. Haar werktempo is laag en betrokkene heeft continue begeleiding nodig.
4.4.
Uit het vorenstaande blijkt dat het functioneren van betrokkene altijd een wankel evenwicht zal vertonen en dat er in een werksituatie voortdurend begeleiding aanwezig moet zijn. Zowel van een werkgever als van leidinggevenden en collega’s worden begrip, ruimte en geduld verlangd, alsmede de bereidheid en het vermogen om instructies op een zachtaardige manier uit te leggen en te herhalen en om zich te bekwamen in een passende vorm van begeleiden. Deze op betrokkene toegesneden vorm van begeleiding is zo intensief en veeleisend, dat deze uitgaat boven wat redelijkerwijs kan worden verlangd in een reguliere arbeidssetting op de vrije arbeidsmarkt. Dit betekent dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat appellant de mate en de wijze van vereiste begeleiding heeft onderschat. Hieruit volgt dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt. Appellant zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen. Daarbij zal tevens een besluit genomen moeten worden over het verzoek om vergoeding van wettelijke rente.
4.5.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Nu het hoger beroep van appellant niet slaagt, is niet voldaan aan de voorwaarde die betrokkene aan haar incidenteel beroep had verbonden. De door haar geformuleerde beroepsgronden in het incidenteel hoger beroep behoeven daarom geen bespreking.
6. Er is aanleiding appellant te veroordelen in de kosten van betrokkene in hoger beroep. Deze worden begroot op € 990,- aan kosten van rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van een verweerschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting).
7. Ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt als volgt overwogen.
7.1.
Of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de complexiteit van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
7.2.
Zoals eerder is overwogen in de uitspraak van 26 januari 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009) is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. In de uitspraak van 26 januari 2009 is verder overwogen dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur van het geval te rechtvaardigen. Daarvan is in het voorliggende geval niet gebleken.
7.3.
Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van betrokkene tegen het besluit van
31 mei 2012 op 12 juli 2012 tot de datum van deze uitspraak op 4 januari 2017 zijn vier jaar en bijna zes maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door appellant bijna vier maanden geduurd. Vanaf de ontvangst van het beroepschrift door de rechtbank op 13 december 2012 heeft de rechterlijke behandeling ruim vier jaar geduurd. Daarmee is vastgesteld dat de redelijke termijn in de rechterlijke fase is geschonden.
7.4.
Nu de overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase heeft plaatsgevonden komt deze voor rekening van de Staat. Zoals in meergenoemde uitspraak van 26 januari 2009 is overwogen, is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. Gelet op de overschrijding van bijna een half jaar ziet de Raad aanleiding te bepalen dat een vergoeding van € 500,- ten laste van de Staat komt.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak en bepaalt dat beroep tegen de nieuw te nemen beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- bepaalt dat van het Uwv een griffierecht wordt geheven van € 503,-;
- veroordeelt het Uwv in de kosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van
€ 990,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie) tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade wegens het overschrijden van de redelijke termijn van € 500,-.
Deze uitspraak is gedaan door J.S. van der Kolk als voorzitter en B.M. van Dun en E. Dijt als leden, in tegenwoordigheid van B. Dogan als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 januari 2017.
(getekend) J.S. van der Kolk
(getekend) B. Dogan