Uitspraak
15.6288 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
4 augustus 2015, 15/2194 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
Datum uitspraak: 12 september 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.A.M. van Oers, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en desgevraagd schriftelijke inlichtingen verstrekt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 maart 2017. Namens appellant is verschenen mr. Van Oers. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. B.A. Veenendaal.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt sinds 1 januari 2013 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW), naar de norm van een alleenstaande.
1.2.
In het kader van zijn re-integratie is appellant met ingang van 10 november 2014 gestart met het verrichten van activiteiten op basis van een participatieplaats bij [naam werkgever] (werkgever), een voorziening als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de PW. Appellant, [naam V] als klantmanager (V) en [naam M] voor de werkgever (M) hebben daartoe een plaatsingsovereenkomst ondertekend, waarin is opgenomen dat de omvang van de plaatsing 32 uur per week bedraagt
.
.
1.3.
Op 12 januari 2015 heeft een evaluatiegesprek plaatsgevonden tussen appellant, V en M. Tijdens dit gesprek heeft M namens de werkgever aan appellant een jaarcontract voor een baan met loonwaardesubsidie aangeboden voor 32 uur per week als [naam functie] .
1.4.
Op 19 januari 2015 heeft M aan V gemeld dat appellant heeft geweigerd om 32 uur per week te werken in de participatieperiode en heeft M namens de werkgever het aanbod voor een arbeidscontract met loonkostensubsidie ingetrokken. Naar aanleiding van deze melding heeft V op 27 januari 2015 een gesprek met appellant gevoerd, waarvan V de bevindingen heeft neergelegd in een Formulier Afstemming.
1.5.
Bij besluit van 28 januari 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 februari 2015 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 februari 2015 voor de duur van een maand verlaagd met 100%. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat appellant zich zodanig heeft gedragen dat een baan niet is verkregen dan wel dat appellant geen algemeen geaccepteerde arbeid heeft aanvaard. Er zijn geen dringende redenen om af te zien van deze maatregel. Het college heeft daarbij toepassing gegeven aan de tot 1 januari 2015 geldende Verordening maatregelen, handhaving en verrekenen bestuurlijke boete inkomensvoorzieningen 2013 van de gemeente Amsterdam (oude verordening).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat appellant niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichting om algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden, wat hem kan worden verweten. Het college was op grond van artikel 18, vierde lid onder a, van de PW gehouden de bijstand van appellant te verlagen met 100% voor de duur van één maand. Dringende redenen als bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de PW zijn gesteld noch gebleken. De rechtbank heeft het bestreden besluit, ondanks de onjuiste toepassing van de tot 1 januari 2015 geldende oude verordening, met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in stand gelaten.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft aangevoerd dat onvoldoende gewicht is toegekend aan de bijzondere omstandigheden die zijn (feitelijke) gedraging rechtvaardigen. Deze omstandigheden ontnemen de verwijtbaarheid aan de gedraging en leveren voorts grond voor dringende redenen als bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de PW. Dit had moeten leiden tot afstemming en matiging van de maatregel. Daartoe heeft appellant gesteld dat op enig moment, bij het aangaan van de plaatsingsovereenkomst, tussen appellant en het college onduidelijkheid is ontstaan over het aantal te werken uren. Het college heeft aanvankelijk een overeenkomst met 24 uur per week aan appellant voorgelegd en mondeling voorgehouden, zodat appellant en het college een overeenkomst van 24 uur per week zijn overeengekomen, althans beoogden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
Op grond van het vierde lid verlaagt het college in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichtingen:
a. het aanvaarden of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid;
[…]
g. het naar vermogen verkrijgen, het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid niet belemmeren door kleding, gebrek aan persoonlijke verzorging of gedrag;
h. het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
Op grond van het vijfde lid verlaagt het college, in het geval van het niet nakomen van een verplichting bedoeld in het vierde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden.
Aan het vijfde lid is toepassing gegeven bij de Verordening maatregelen, handhaving en verrekenen bestuurlijke boete inkomensvoorzieningen van de Gemeente Amsterdam (Maatregelverordening), die op 1 januari 2015 in werking is getreden.
Op grond van artikel 8, vierde lid, in relatie met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Maatregelverordening wordt bij niet nakoming van artikel 18, vierde lid, van de PW een maatregel opgelegd voor de duur van een maand.
Op grond van artikel 18, tiende lid, van de PW stemt het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
4.2.
Uit de mede door appellant ondertekende plaatsingsovereenkomst volgt dat hij zich heeft verbonden tot het verrichten van activiteiten gedurende 32 uur per week in de participatieplaats. Dat aanvankelijk van een omvang van 24 uur per week sprake is geweest, doet daar niet aan af omdat in de ook door appellant ondertekende overeenkomst de vermelding 24 uur is doorgehaald en vervangen door 32 uur. Dit vindt ook bevestiging in de feiten en omstandigheden rond het aangaan van deze overeenkomst, zoals door appellant uiteen is gezet in het bezwaarschrift en blijkt uit het verslag van de hoorzitting. Voorts is appellant tijdens het evaluatiegesprek op 12 januari 2015 er nogmaals op gewezen dat hij in de participatieplaats geacht werd 32 uur per week te werken. De werkgever heeft tijdens het evaluatiegesprek aan appellant een baanaanbod gedaan als [naam functie] op basis van loonkostensubsidie, eveneens op basis van 32 uur per week. Niet in geschil is dat de werkgever nadien dit baanaanbod heeft ingetrokken omdat appellant het aantal van 32 uur per week te werken uren in de participatieplaats, ook nadat het evaluatiegesprek had plaats gehad, ter discussie bleef stellen en heeft geweigerd in de participatieplaats 32 uur per week te werken.
4.3.
Hieruit volgt dat appellant niet heeft voldaan aan een op hem ingevolge de PW rustende verplichting. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, kan de gedraging van appellant niet gekwalificeerd worden als het niet aanvaarden of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, als bedoeld in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder a, van de PW. Appellant heeft immers niet het baanaanbod geweigerd. Dat aanbod is ingetrokken door de werkgever als gevolg van de onvolledige deelname van appellant aan de participatieplaats. Dit betekent dat appellant in ieder geval niet heeft voldaan aan de verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW, nu appellant geweigerd heeft volledig gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. De vraag of appellant ook de verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder g, van de PW niet is nagekomen behoeft in dit geval geen beantwoording meer. Het gaat hier immers in beide gevallen om een geharmoniseerde arbeidsverplichting die met dezelfde geüniformeerde maatregel wordt gesanctioneerd.
4.4.
Op grond van het vijfde lid van artikel 18 van Pro de PW, in combinatie met artikelen 8, vierde lid, en 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Maatregelverordening Participatiewet van de gemeente Amsterdam was het college gehouden om de bijstand te verlagen met 100% voor de duur van een maand. Dit is slechts anders indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, in welk geval het college op grond van artikel 18, negende lid, van de PW dient af te zien van het opleggen van een maatregel.
4.4.1.
Dat wat appellant heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor een oordeel dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Zoals onder 4.2 is overwogen kon bij appellant geen onduidelijkheid bestaan dat van hem werd verwacht dat hij gedurende 32 uur per week in de participatieplaats activiteiten zou verrichten. Dat appellant een reguliere betaalde baan wilde en geen participatieplaats, maakt dit niet anders. Ook de door hem in beroep aangevoerde omstandigheden, te weten de zorg voor de kinderen van zijn zus die de werkgever aanleiding hebben gegeven om appellant in december 2014 tijdelijk 24 uur per week te laten werken, maken niet dat van appellant niet meer dan 24 uur per week werken kon worden verlangd. Van appellant mocht immers worden verwacht dat hij, gelet op het complementaire karakter van de bijstand en de daarom op hem rustende verplichting om voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan te tonen, met een participatieplaats en een loonkostensubsidie, in ieder geval gedeeltelijk in eigen levensonderhoud zou gaan voorzien.
4.5.1.
Ten aanzien van de vraag of zich dringende reden gelet op bijzondere omstandigheden voordeden om de maatregel nader af te stemmen is het volgende van belang.
4.5.2.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van het tiende lid van artikel 18 van Pro de PW (wetsgeschiedenis), is met deze bepaling het volgende beoogd:
“De bijzondere omstandigheden die tot dringende redenen leiden, kunnen gelegen zijn in maatschappelijk belang (marginalisering van mensen, vergroting schuldenproblematiek, huisuitzettingen), de vorenbedoelde zorgplicht van de overheid in relatie tot individuele omstandigheden en kinderen in het gezin.”
(Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, pag. 34)
(Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, pag. 34)
4.5.3.
Naar aanleiding van afspraken die de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid had gemaakt met fracties in de Tweede Kamer, berichtte zij in een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer daarover:
“Daarbij heeft de regering oog voor het vangnetkarakter van de bijstand, waarbij individueel maatwerk het essentiële uitgangspunt is, en voor de maatschappelijke en financiële houdbaarheid van het vangnet. De gemaakte afspraken over het wetsvoorstel
WWB-maatregelen betreffen met name een vergroting van de afwegingsruimte voor het college bij de uitvoering van de WWB. Het is van groot belang dat het college de nodige beleidsruimte maar ook de verantwoordelijkheid heeft om in het individuele geval een adequate afweging te kunnen maken op basis van de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende of het gezin. Daarom komt de regering op basis van de gemaakte afspraken met aanpassingen. Deze hebben betrekking op:
- Het maatregelenregime bij het niet nakomen van verplichtingen;
- [ … ]
Door in het voorgestelde artikel 18, zesde [nu: tiende] lid, WWB na het woord «indien», alsnog de zinsnede «naar het oordeel van het college» op te nemen, wordt expliciet aangegeven dat het college de beleidsruimte heeft om in individuele gevallen af te wijken van de in de WWB minimaal voorgeschreven verlaging van de uitkering. Dit betekent dat de colleges - gelet op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven - bevoegd zijn om te besluiten de maatregel op een lager niveau
(tot nihil) vast te stellen. In dit kader is het geheel aan het college om de te beoordelen of er daartoe, gelet op de bijzondere omstandigheden, dringende redenen aanwezig zijn.”
(Brief van 3 februari 2013, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 23, pag. 1 en 3)
(Brief van 3 februari 2013, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 23, pag. 1 en 3)
4.5.4.
De onder 4.5.3 genoemde aanpassing werd zo toegelicht:
“Dit betekent dat de colleges - gelet op bijzondere omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven - bevoegd zijn om in individuele gevallen te besluiten de maatregel op een lager niveau, voor een kortere duur of zelfs op nul vast te stellen. De nul-maatregel telt wel mee bij recidive. Toepassing van dit artikellid vergt een individuele beoordeling, er is geen sprake van een algemene ontsnappingsclausule. Concreet betekent dit dat – ondanks dat de WWB een bepaalde (minimale) maatregel bij het niet naleven van een 18.4 verplichting voorschrijft – het college uitdrukkelijk moet beoordelen of de betreffende standaardmaatregel ook in dit individuele geval moet worden toegepast. Het is dus uitdrukkelijk niet zo dat het college op voorhand is gehouden om bij de minste of geringste niet nagekomen verplichting een bepaalde periode geen bijstand te verstrekken.”
(Nota van Wijziging, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 24, pag. 4).
(Nota van Wijziging, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 24, pag. 4).
4.5.5.
Uit de wetsgeschiedenis volgt dus dat de invulling van het begrip dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden in het tiende lid van artikel 18 van Pro de PW niet beperkt is tot de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel heeft voor de betrokkene gelet op diens persoonlijke omstandigheden, maar dat deze invulling ruimer is en mede een beoordeling omvat van de omstandigheden, de mogelijkheden en middelen van betrokkene. Deze invulling volgt ook uit het door de wetgever uitdrukkelijk voorgestane individualiseringsbeginsel bij een op te leggen maatregel. Dit betekent dat het begrip dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden in overeenstemming met de wetsgeschiedenis van deze bepaling, anders en ruimer moet worden opgevat dan het begrip dringende redenen zoals tot uitdrukking komt in de vaste rechtspraak over toepassing van bijvoorbeeld artikel 18a, zevende lid, en artikel 58, achtste lid, van de PW. Daarbij heeft het college, anders dan bij toepassing van de zojuist genoemde bepalingen, beoordelingsvrijheid ten aanzien van de vraag of van dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden sprake is.
4.5.6.
Het college heeft in de Beleidsvoorschriften Werk, Participatie en Inkomen (Beleidsvoorschriften) opgenomen dat de mate van verwijtbaarheid, de persoonlijke omstandigheden en mogelijkheden worden meegewogen bij de beoordeling of iemand is tekortgeschoten, waarbij ook gedragingen die zijn verricht voorafgaand aan de aanvraag van een uitkering, meewegen. Matiging is aan de orde als de betrokkene door de maatregel onredelijk zwaar wordt getroffen. Een dergelijke individuele beoordeling moet in de beschikking worden gemotiveerd en is alleen van toepassing in bijzondere situaties. Als voorbeelden worden genoemd de situatie dat een aanmerkelijk deel van het inkomen wordt ingezet voor derdenbeslag of als er na de verlaging te weinig uitkering overblijft om bijvoorbeeld de huur- of premie-inhouding te effectueren. Het college heeft ter zitting meegedeeld dat de dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden niet (verder) zijn ingekleurd in de beleidsvoorschriften.
4.5.7.
Uit 4.5.1 tot en met 4.5.6 volgt dat het college aldus geen onjuiste invulling in de Beleidsvoorschriften heeft gegeven, en dus binnen de grenzen van een redelijke wetsuitleg is gebleven, door de mate van verwijtbaarheid, de persoonlijke omstandigheden en mogelijkheden mee te wegen bij de beoordeling of - gelet op bijzondere omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven - dringende redenen nopen tot afstemming van de in beginsel uniforme duur en hoogte van de maatregel. In het bestreden besluit heeft het college op dit punt slechts als motivering gegeven dat er geen dringende redenen zijn om op grond van de Participatiewet van een verlaging van de uitkering met 100% gedurende een maand af te zien. Uit het bestreden besluit blijkt daarmee echter niet dat het college zich rekenschap heeft gegeven van wat onder 4.5.1 tot en met 4.5.6 is overwogen. Dit gebrek in de motivering kan worden gepasseerd met toepassing van
artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat, gelet op het volgende, aannemelijk is dat appellant door de schending niet is benadeeld.
4.5.8.
Appellant heeft aangevoerd dat de dringende redenen zijn gelegen in het ontbreken van verwijtbaarheid van de gedraging, de zorg voor de kinderen van de zus van appellant, de financiële gevolgen van de maatregel voor appellant die gedurende een maand verstoken is geweest van inkomsten voor levensonderhoud terwijl zijn lasten wel doorlopen. Het college is echter in overeenstemming met de Beleidsvoorschriften tot het oordeel gekomen dat de door appellant gestelde omstandigheden geen dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden opleveren die tot nadere afstemming nopen. Onder 4.4.1 is immers vastgesteld dat de gedraging appellant valt te verwijten en dat de zorg voor de kinderen van de zus van appellant daarvoor geen rechtvaardiging vormt. De door appellant gestelde financiële gevolgen begeleiden iedere maatregel vormen dus geen bijzondere situatie.
4.6.
Uit 4.1 tot en met 4.5.8 vloeit voort dat het hoger beroep van appellant niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden, moet worden bevestigd.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 990,- in beroep en op € 990,- in hoger beroep, in totaal € 1.980,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.980,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en J.H.M. van de Ven en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S.A. de Graaff