Uitspraak
16.4577 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
8 juni 2016, 16/547 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (college)
Datum uitspraak: 14 november 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. I.H.M. Hest, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend en desgevraagd schriftelijke inlichtingen verstrekt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. J. van de Wiel, als opvolgend advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. A.M.I. Verbakel.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt sinds 3 maart 2014 bijstand, ten tijde hier van belang op grond van de Participatiewet (PW).
1.2.
In het kader van het door het college aangeboden re-integratietraject was appellant vanaf 5 januari 2015 voor drieënhalf dag per week werkzaam bij [traject] (traject). Omdat appellant zich meerdere keren in verband met allergische klachten had ziek gemeld, heeft een verzekeringsarts in dienst van Argonaut Advies B.V. (Argonaut) in opdracht van het college een onderzoek naar de arbeidsmogelijkheden van appellant verricht. De verzekeringsarts van Argonaut heeft geconcludeerd dat appellant in verband met een dermatologische aandoening en psychische problematiek verminderd belastbaar is. Er is een medische reden voor een urenbeperking van maximaal twintig uur per week en maximaal vijf uur per dag. De bevindingen zijn neergelegd in een rapportage van 23 juni 2015.
1.3.
Begin mei 2015 heeft de Specialist Participatie van appellant (specialist) in afwachting van het onderzoek van Argonaut aan appellant toestemming gegeven voor het werken van halve dagen. Appellant heeft zijn werkzaamheden niet hervat. De specialist heeft appellant op 25 juni 2015 gesproken en geconstateerd dat appellant een scooterongeval heeft gehad. Gelet daarop heeft de specialist appellant niet direct verzocht de werkzaamheden in het kader van het traject te hervatten. Bij brief van 22 juli 2015 heeft de specialist appellant onder verwijzing naar de rapportage van Argonaut gewezen op de op hem rustende arbeidsverplichtingen en appellant meegedeeld dat hij vanaf 27 juli 2015 de werkzaamheden van het traject weer dient te hervatten voor vier middagen per week. Daarbij is tevens vermeld wat appellant moet doen als hij ziek wordt en bij wie hij zich ziek moet melden. Appellant is op 27 juli 2015 niet verschenen op het traject.
1.4.
Bij besluit van 3 september 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 14 januari 2016 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand van appellant over de maand augustus 2015 bij wijze van maatregel verlaagd met 100%. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant zonder afmelding zijn werkzaamheden in het kader van het re-integratietraject niet heeft hervat per 27 juli 2015 noch in de dagen erna is verschenen. Appellant heeft zich eerst op 14 september 2015 na een hernieuwde schriftelijke oproep van de specialist weer op het traject gemeld en zijn werkzaamheden hervat.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
Op grond van het vierde lid verlaagt het college in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichtingen:
[…]
h. het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
Op grond van het vijfde lid verlaagt het college, in het geval van het niet nakomen van een verplichting bedoeld in het vierde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden.
Aan het vijfde lid is, ten tijde hier van belang, toepassing gegeven bij de Verordening Sociaal Domein gemeente Eindhoven (Verordening), die op 1 januari 2015 in werking is getreden. Op grond van artikel 3.36, eerste lid, van de Verordening, zoals dit artikel luidde ten tijde van belang, wordt bij het niet of onvoldoende nakomen van een verplichting van artikel 18,
vierde lid, van de PW een maatregel opgelegd voor de duur van één maand.
Op grond van artikel 18, negende lid, van de PW ziet het college af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Op grond van artikel 18, tiende lid, van de PW stemt het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
Op grond van artikel 18, elfde lid, van de PW kan het college op verzoek van de belanghebbende ten aanzien van wie de maatregel is opgelegd, de verlaging herzien zodra uit de houding en gedragingen van belanghebbende ondubbelzinnig is gebleken dat hij de verplichtingen, bedoeld in het vierde lid, nakomt.
4.2.
Op appellant rust de verplichting gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en
onder b, van de PW, nader uitgewerkt in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW. Niet in geschil is dat het traject voor appellant, afgestemd op zijn mogelijkheden, een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling is. Evenmin is in geschil dat appellant op en na 27 juli 2015 niet op het traject is verschenen. Appellant heeft aangevoerd dat hem daarvan geen verwijt is te maken. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van belang.
4.2.1.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3672), en anders dan appellant stelt, rust de bewijslast van feiten en omstandigheden die het oordeel kunnen dragen dat betrokkene geen enkel verwijt treft op de betrokkene. Dit vloeit voort uit het uitzonderingskarakter van artikel 18, negende lid, van de PW. Dit betekent in dit geval dat appellant aan de hand van objectieve, verifieerbare gegevens aannemelijk zal moeten maken dat hij niet in staat was op en na 27 juli 2015 het traject te hervatten en dit heeft gemeld.
4.2.2.
Appellant heeft niet aan de in 4.2.1 genoemde bewijslast voldaan. Dat de betrokken medewerkers van het traject hebben verklaard dat appellant zich altijd correct en tijdig afmeldt, is ontoereikend. Uit de daartoe door appellant overgelegde mailberichten van deze medewerkers van 8 en 9 oktober 2015 blijkt immers dat deze ook hebben verklaard dat zij uit het systeem niet hebben kunnen achterhalen dat appellant zich op 27 juli 2015 heeft ziekgemeld. Uit het door het college overgelegde mailbericht van de werkcoach van het traject van 27 juli 2015 blijkt dat de werkcoach aan de specialist heeft gemeld dat appellant die dag niet is verschenen en dat bij de werkcoach geen reden van afwezigheid bekend was. Appellant heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat hij zich bij het traject heeft ziekgemeld. Verder staat vast dat appellant zich op 27 juli 2015 ook niet bij de specialist heeft ziekgemeld, wat hij overeenkomstig de in de brief van 22 juli 2015 vermelde wijze van ziekmelding wel na ziekmelding bij het traject had behoren te doen. Daarbij komt dat appellant niet met medische gegevens heeft onderbouwd waarom hij niet in staat was het traject op 27 juli 2015 te hervatten.
4.3.
Uit 4.2.1 en 4.2.2 volgt dat het college appellant terecht heeft verweten dat hij de verplichting om gebruik te maken van een hem door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling, niet naar behoren is nagekomen. Het college was dan ook, gelet op het bepaalde in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW in samenhang van het vijfde lid van dit artikel en artikel 3.36, eerste lid, van de Verordening, gehouden de bijstand van appellant te verlagen met 100% voor een bij Verordening vastgestelde periode van één maand.
4.4.
Appellant heeft voorts aangevoerd dat sprake is van dringende redenen op grond waarvan de maatregel van 100% gedurende één maand niet in stand kan blijven. Daartoe heeft appellant aangevoerd dat hij als gevolg van de maatregel nog dieper in de financiële problemen is geraakt omdat hij geen spaargeld had en dat hij zich genoodzaakt heeft gezien bij familie te gaan eten. Ook ondervond hij op het moment van het niet verschijnen op het traject nog de gevolgen van het scooterongeluk en had hij psychische klachten.
4.4.1.
Ten aanzien van de vraag of zich dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden voordeden om de maatregel nader af te stemmen is het volgende van belang.
4.4.2.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van het tiende lid van artikel 18 van Pro de PW (wetsgeschiedenis), is met deze bepaling het volgende beoogd:
“De bijzondere omstandigheden die tot dringende redenen leiden, kunnen gelegen zijn in maatschappelijk belang (marginalisering van mensen, vergroting schuldenproblematiek, huisuitzettingen), de vorenbedoelde zorgplicht van de overheid in relatie tot individuele omstandigheden en kinderen in het gezin.”
(Memorie van toelichting, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 34).
4.4.3.
Naar aanleiding van afspraken die de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid had gemaakt met fracties in de Tweede Kamer, berichtte zij in een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer daarover:
“Daarbij heeft de regering oog voor het vangnetkarakter van de bijstand, waarbij individueel maatwerk het essentiële uitgangspunt is, en voor de maatschappelijke en financiële houdbaarheid van het vangnet. De gemaakte afspraken over het wetsvoorstel
WWB-maatregelen betreffen met name een vergroting van de afwegingsruimte voor het college bij de uitvoering van de WWB. Het is van groot belang dat het college de nodige beleidsruimte maar ook de verantwoordelijkheid heeft om in het individuele geval een adequate afweging te kunnen maken op basis van de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende of het gezin. Daarom komt de regering op basis van de gemaakte afspraken met aanpassingen. Deze hebben betrekking op:
- Het maatregelenregime bij het niet nakomen van verplichtingen;
- [ … ]
Door in het voorgestelde artikel 18, zesde [nu: tiende] lid, WWB na het woord «indien», alsnog de zinsnede «naar het oordeel van het college» op te nemen, wordt expliciet aangegeven dat het college de beleidsruimte heeft om in individuele gevallen af te wijken van de in de WWB minimaal voorgeschreven verlaging van de uitkering. Dit betekent dat de colleges - gelet op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven - bevoegd zijn om te besluiten de maatregel op een lager niveau (tot nihil) vast te stellen. In dit kader is het geheel aan het college om te beoordelen of er daartoe, gelet op de bijzondere omstandigheden, dringende redenen aanwezig zijn.”
(Brief van 3 februari 2013, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 23, blz. 1 en 3).
4.4.4.
De onder 4.4.3 genoemde aanpassing werd zo toegelicht:
“Dit betekent dat de colleges - gelet op bijzondere omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven - bevoegd zijn om in individuele gevallen te besluiten de maatregel op een lager niveau, voor een kortere duur of zelfs op nul vast te stellen. De nul-maatregel telt wel mee bij recidive. Toepassing van dit artikellid vergt een individuele beoordeling, er is geen sprake van een algemene ontsnappingsclausule. Concreet betekent dit dat – ondanks dat de WWB een bepaalde (minimale) maatregel bij het niet naleven van een 18.4 verplichting voorschrijft – het college uitdrukkelijk moet beoordelen of de betreffende standaardmaatregel ook in dit individuele geval moet worden toegepast. Het is dus uitdrukkelijk niet zo dat het college op voorhand is gehouden om bij de minste of geringste niet nagekomen verplichting een bepaalde periode geen bijstand te verstrekken.”
(Nota van wijziging, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 24, blz. 4).
4.4.5.
Uit de wetsgeschiedenis volgt dus dat de invulling van het begrip dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden in het tiende lid van artikel 18 van Pro de PW niet beperkt is tot de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel heeft voor de betrokkene gelet op diens persoonlijke omstandigheden, maar dat deze invulling ruimer is en mede een beoordeling omvat van de omstandigheden, de mogelijkheden en middelen van betrokkene. Deze invulling volgt ook uit het door de wetgever uitdrukkelijk voorgestane individualiseringsbeginsel bij een op te leggen maatregel. Dit betekent dat het begrip dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden in overeenstemming met de wetsgeschiedenis van deze bepaling, anders en ruimer moet worden opgevat dan het begrip dringende redenen zoals tot uitdrukking komt in de vaste rechtspraak over toepassing van bijvoorbeeld artikel 18a, zevende lid, en artikel 58, achtste lid, van de PW. Daarbij heeft het college, anders dan bij toepassing van de zojuist genoemde bepalingen, beoordelingsvrijheid ten aanzien van de vraag of van dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden sprake is. Vergelijk de uitspraken van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3670, 3672, 3676 en 3686.
4.4.6.
Het college heeft in het bestreden besluit het bepaalde in artikel 18, tiende lid, van de PW opgenomen en geconcludeerd dat de door appellant ervaren stress en zijn financiële omstandigheden onvoldoende dringende redenen vormen om de maatregel af te stemmen. Namens het college is desgevraagd ter zitting meegedeeld dat de beoordeling van dringende redenen niet nader is omschreven in beleidsvoorschriften en dat door het college wordt aangesloten bij de vaste rechtspraak.
4.4.7.
Uit 4.4.6 volgt dat het college zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van wat onder 4.4.1 tot en met 4.4.5 is overwogen door de beoordeling in het kader van artikel 18, tiende lid, van de PW in dit geval te beperken tot de vraag of sprake was van dringende redenen, vergelijkbaar met zoals bedoeld in de slot van 4.4.5 aangehaalde bepalingen. Dit gebrek in de motivering kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, omdat, gelet op het volgende, aannemelijk is dat appellant door de schending niet is benadeeld. Vergelijk de uitspraak van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3686.
4.4.8.
Bij de beoordeling van de persoonlijke omstandigheden, mede omvattend de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van appellant, is het college de grenzen van een redelijke wetsuitleg niet te buiten gegaan door de door appellant aangevoerde financiële gevolgen, te weten dat hij één maand van inkomen verstoken is geweest en de omstandigheid dat hij daarom bij familieleden heeft gegeten, niet aan te merken als dringende redenen. Vergelijk de onder 4.4.7 genoemde uitspraak. De door appellant gestelde op 27 juli 2015 nog ondervonden gevolgen van het scooterongeval en psychische problemen heeft hij niet nader onderbouwd zodat hierin geen grond is gelegen om tot een ander oordeel te komen.
4.5.
De beroepsgrond van appellant dat het college hem de mogelijkheid heeft ontnomen om gebruik te maken van de inkeerregeling als bedoeld in artikel 18, elfde lid, van de PW, slaagt evenmin. Anders dan appellant betoogt, staat het moment van het opleggen van de maatregel er niet aan in de weg dat appellant met zijn houding en gedragingen ondubbelzinnig laat blijken dat hij de verplichtingen bedoeld in het vierde lid nakomt. Appellant had immers reeds na de verwijtbare gedraging, in dit geval het verwijtbaar niet verschijnen op het traject op
27 juli 2015, zijn gedrag kunnen wijzigen en zijn werkzaamheden kunnen hervatten. Het betoog van appellant dat hij daartoe eerst na de hernieuwde oproep zijn werkzaamheden te hervatten, waaraan hij per 14 september 2015 gevolg heeft gegeven, in de gelegenheid is gesteld, kan niet worden gevolgd. Het hervatten van de werkzaamheden na 27 juli 2015 en daarmee blijk kunnen geven van het nakomen van de verplichtingen als bedoeld in het vierde lid, is immers niet afhankelijk van een hernieuwde oproep van het college daartoe. Appellant was reeds bij de in 1.3 genoemde brief van 22 juli 2015 gewezen op zijn arbeidsverplichtingen en de verplichting zijn werkzaamheden bij het traject te hervatten. Vergelijk de onder 4.2.1 genoemde uitspraak.
4.6.
Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden, moet worden bevestigd.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden begroot op € 990,- in beroep en op € 990,- in hoger beroep, in totaal € 1.980,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.980,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en G.M.G. Hink en
J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van W.A.M. Ebbinge als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 november 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
De griffier is verhinderd te ondertekenen.