Uitspraak
17/2225 AW, 17/3743 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
13 februari 2017, 16/229 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Zeist (college)
Datum uitspraak: 2 november 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. de Waard, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. K.F.A.M. Weijling, advocaat, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Namens appellante heeft mr. De Waard een zienswijze over het incidenteel hoger beroep ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 augustus 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. De Waard. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Weijling en D. Vork.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds 1991 werkzaam bij de gemeente Zeist, laatstelijk als [functie] op [afdeling 1] . Van medio februari 2014 tot medio juni 2014 heeft appellante een coachingstraject doorlopen. Op verzoek van appellante is haar functie gedurende dit traject ondergebracht bij de [afdeling 2] . Na afloop van het coachingstraject heeft de leidinggevende op 23 juni 2014 een gesprek met appellante gevoerd, waarbij de volgende opties zijn besproken:
1. terugkeer naar [afdeling 1] . Streep eronder en van daaruit verder;
2. een traject Van Werk Naar Werk van een jaar zonder baangarantie via een extern bureau;
3. een intern traject Van Werk Naar Werk van twee jaar zonder baangarantie.
Appellante heeft vervolgens gekozen voor optie 1 en is met ingang van 1 oktober 2014 teruggekeerd naar [afdeling 1] .
1.2.
In januari 2015 heeft appellante verzocht om verlof voor de duur van twee jaar met behoud van salaris om zich te kunnen voorbereiden op een vertrek naar Spanje. Naar aanleiding van dit verzoek hebben partijen geprobeerd om via mediation tot een oplossing te komen.
1.3.
Bij besluit van 20 april 2015 is aan appellante buitengewoon verlof verleend voor de duur van de mediationperiode op grond van artikel 6:4, tweede lid, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst gemeente Zeist (CAR/UWO). Nadat de mediation was beëindigd, is bij besluit van 6 mei 2015 het buitengewoon verlof tot nader order verlengd.
1.4.
Na een beoordelingsgesprek is ten aanzien van appellante op 6 juli 2015 een beoordeling vastgesteld over haar functioneren in de periode van 1 mei 2013 tot 1 april 2015. De conclusie is dat het functioneren van appellante onvoldoende is.
1.5.
Bij besluit van 28 augustus 2015 heeft het college aan appellante met ingang van
1.6.
Bij besluit van 1 december 2015 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 6 mei 2015, 6 juli 2015 en 28 augustus 2015 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college in redelijkheid eenzijdig het buitengewoon verlof heeft kunnen verlengen. Wat betreft de vastgestelde beoordeling is de rechtbank van oordeel dat een beoordelingstijdvak van twee jaar niet in strijd is met het beoordelingsreglement en dat de beoordeling niet op onvoldoende gronden berust. De rechtbank is verder van oordeel dat het college niet bevoegd was om appellante ontslag te verlenen wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid voor haar functie, omdat niet is gebleken dat appellante op haar functioneren is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. De subsidiaire ontslaggrond houdt naar het oordeel van de rechtbank wel stand, omdat in voldoende mate vaststaat dat ten tijde van de ontslagdatum sprake was van een impasse en dat voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het college kon worden verwacht.
3. Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De verlenging van het buitengewoon verlof
4.1.
Appellante heeft ter zitting verklaard niet langer een oordeel te wensen over de verlenging van het buitengewoon verlof.
De beoordeling
4.2.1.
Op grond van artikel 3 van Pro de Regeling beoordelingsgesprekken 2009 (Regeling) wordt de beoordeling in elk geval éénmaal per jaar opgemaakt.
4.2.2.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Regeling wordt een beoordeling gemaakt over een tijdvak van tenminste zes maanden. Ingevolge het tweede lid strekt dit tijdvak zich niet uit over een periode waarover reeds een beoordeling is opgemaakt.
4.3.
Appellante heeft betoogd dat de beoordeling op formele gronden niet in stand kan blijven omdat is gehandeld in strijd met de Regeling. Er heeft volgens appellante geen ontwikkelingsgesprek plaatsgevonden als bedoeld in 1, aanhef en onder i, van de Regeling. Tevens strekt de beoordeling zich uit over een periode die de in artikel 3 bedoelde Pro duur van een jaar overschrijdt. Dit betoog slaagt niet. De Regeling schrijft niet voor dat een ontwikkelingsgesprek moet hebben plaatsgevonden alvorens een beoordeling wordt opgemaakt. Daarom kan in het midden blijven of de gesprekken van 19 juli 2013 en 23 juni 2014 zijn aan te merken als ontwikkelingsgesprekken in de zin van de Regeling. Verder stelt artikel 4, tweede lid, van de Regeling slechts een beperking aan het beoordelingstijdvak, in die zin dat het tijdvak zich niet mag uitstrekken over een periode waarover reeds een beoordeling is opgemaakt. Anders dan appellante stelt, is geen verdere beperking van het beoordelingstijdvak te lezen in artikel 3 van Pro de Regeling. Dit artikel ziet uitdrukkelijk op de frequentie van het opmaken van de beoordeling en niet op het beoordelingstijdvak.
4.4.
Vervolgens moet, nu appellante het inhoudelijk niet eens is met de beoordeling, worden bezien of de beoordeling inhoudelijk gezien de rechterlijke toetsing kan doorstaan. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3259) is de toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen. Niet doorslaggevend is of elk feit juist is vastgesteld of geduid, het gaat erom of het totale beeld van de beoordeling deze toetsing doorstaat.
4.5.
Het functioneren van appellante is op de kerncompetenties resultaatgerichtheid en vernieuwend denken en handelen als onvoldoende beoordeeld. Op de kerncompetentie klantgerichtheid is het functioneren als matig beoordeeld. Verder is de rolcompetentie op het onderdeel stressbestendigheid met een onvoldoende gewaardeerd. Daarnaast is in de beoordeling geconcludeerd dat appellante de resultaatgerichte afspraken “een streep zetten onder het verleden” en “conformeren aan de visie en het toekomstbeeld voor de afdeling zoals verwoord in het Ondernemersplan” niet en “open en eerlijk communiceren over en weer” gedeeltelijk heeft gerealiseerd.
4.6.
De negatieve oordelen over de in 4.5 genoemde punten in de beoordeling bevatten grotendeels een algemene beschrijving zonder dat daarbij concrete voorbeelden worden genoemd. Verder zijn er, met uitzondering van enkele e-mailberichten, geen onderliggende stukken en in het bijzonder geen verslagen van met appellante gevoerde gesprekken, waarin een onderbouwing kan worden gevonden voor de negatieve oordelen. Dit geldt vooral voor de negatieve scores op de punten resultaatgerichtheid en klantgerichtheid. Er zijn geen concrete voorbeelden of stukken die onderbouwen dat appellante (te) lange doorlooptijden heeft en minder output levert dan haar collega’s in de ondersteuning of die de stelling van het college ondersteunen dat appellante bij het verdelen van nieuwe opdrachten bij herhaling meldt niet met bepaalde mensen te willen samenwerken en dat er collega’s op en buiten de afdeling zijn die negatieve ervaringen hebben met appellante, onder meer door het afhouden van werk. Weliswaar blijkt uit de beschikbare e-mailberichten dat appellante naar aanleiding van ondersteuningsaanvragen in enkele gevallen aan haar leidinggevende heeft laten weten liever niet als ondersteuner te worden ingezet, maar dit is niet zonder meer aan te merken als een weigering van een opdracht. Ook in het kader van de negatieve scores op de punten stressbestendigheid en vernieuwend denken en handelen ontbreken concrete voorbeelden. Wat betreft “open en eerlijk communiceren over en weer” heeft het college uitsluitend gesteld dat appellante na gesprekken en tijdens ziekteverzuim niet tot slecht bereikbaar was. Dat de leidinggevende van appellante wellicht veel moeite moest doen om met appellante in gesprek te komen en afspraken te maken, maakt echter nog niet dat geen sprake is van open en eerlijk communiceren. Ten slotte is de Raad van oordeel dat de omstandigheid dat appellante geen actieve bijdrage heeft geleverd aan de verwezenlijking van het Ondernemersplan niet met zich brengt dat appellante de resultaatsgerichte afspraak “conformeren aan de visie en het toekomstbeeld voor de afdeling zoals verwoord in het Ondernemersplan” niet heeft gerealiseerd. Uit de gedingstukken kan niet worden afgeleid dat het college aan appellante duidelijk heeft gemaakt dat met ‘conformeren aan’ niet alleen werd bedoeld ‘het zich voegen naar’ of ‘onderschrijven van’, maar ook ‘het leveren van een actieve bijdrage aan de verwezenlijking van’.
4.7.
Uit wat onder 4.2.1 tot en met 4.6 is overwogen volgt dat de Raad, anders dan de rechtbank, van oordeel is dat de beoordeling niet op voldoende gronden berust. Het hoger beroep slaagt in zoverre.
Het ontslag op andere gronden
4.8.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Dit impliceert dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing elders binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is.
4.9.
De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank over de ontstane impasse en maakt dat tot het zijne. De Raad voegt daaraan het volgende toe. Anders dan appellante betoogt, komt uit de gedingstukken naar voren dat zij bij herhaling te kennen heeft gegeven [afdeling 1] te willen verlaten. In ieder geval in 2010, 2013 en 2014 heeft appellante de wens uitgesproken niet langer werkzaam te zijn bij [afdeling 1] . Dit heeft ertoe geleid dat appellante van medio februari 2014 tot medio juni 2014 een coachingstraject heeft doorlopen om te kunnen omgaan met belemmerende beperkingen en gedragspatronen en om inzicht te verkrijgen in het perspectief binnen haar huidige functie en andere mogelijkheden. Op verzoek van appellante is haar functie gedurende dit traject ondergebracht bij de [afdeling 2] . Na afloop daarvan is met appellante besproken wat de mogelijkheden zijn. Bij brief van 16 oktober 2014 heeft het college bevestigd dat appellante de keuze heeft gemaakt om per 1 oktober 2014 terug te keren naar haar functie bij [afdeling 1] en benadrukt dat dit een weloverwogen stap van appellante is, waarvoor het nodig is een streep te zetten onder het verleden. In januari 2015 en in het daaropvolgende gesprek met haar leidinggevende heeft appellante opnieuw meegedeeld niet gelukkig te zijn met de situatie bij [afdeling 1] en te willen praten over andere opties dan de opties die met haar op 23 juni 2014 zijn besproken. Het betoog van appellante dat zij meende vrijblijvend en vertrouwelijk nog andere opties te kunnen bespreken leidt niet tot een ander oordeel. Aan appellante was immers, nadat al andere opties waren verkend, duidelijk gemaakt dat zij met haar
- weloverwogen - keuze voor terugkeer een streep onder het verleden diende te zetten. Door deze keuze opnieuw ter discussie te stellen heeft appellante er blijk van gegeven geen streep onder het verleden te kunnen zetten. Dat de met appellante gevoerde gesprekken daarna alleen nog waren gericht op een vertrek van appellante leidt daarom evenmin tot een ander oordeel. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat sprake was van een impasse waarbij geen uitzicht meer bestond op een vruchtbare samenwerking en was dan ook bevoegd appellante op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO te ontslaan.
4.10.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1549) geldt bij een ontslag op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO als uitgangspunt dat, naast (de garantie op) een werkloosheidsuitkering, een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 10d:25 van de CAR/UWO moet worden toegekend. Hiernaast dient een na-wettelijke uitkering als bedoeld in artikel 10d:30 van de CAR/UWO te worden toegekend als het ontslag is gelegen in de werksfeer en niet grotendeels is te wijten aan de ambtenaar. Verder kan aanleiding bestaan om bovenop de werkloosheidsuitkering, de aanvullende uitkering en de na-wettelijke uitkering een compensatie toe te kennen, indien het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid.
4.11.
De Raad is van oordeel dat het ontslag, gelet op wat in 4.9 is overwogen, grotendeels aan appellante is te wijten en dat het college haar daarom een na-wettelijke uitkering heeft kunnen weigeren. Nu het college geen overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, komt appellante evenmin in aanmerking voor een compensatie (plus) als hiervoor bedoeld.
4.12.
Uit 4.8 tot en met 4.11 volgt dat het hoger beroep, voor zover dit betrekking heeft op het ontslag op andere gronden, niet slaagt. Het incidenteel hoger beroep dat, zoals ter zitting van de Raad door de vertegenwoordiger van het college is bevestigd, een voorwaardelijk karakter heeft, namelijk enkel voor het geval het ontslag op andere gronden geen stand zou houden, behoeft daarom geen bespreking meer.
4.13.
Appellante heeft in hoger beroep, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 20 oktober 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3974, nog aangevoerd dat de rechtbank heeft verzuimd om het bestreden besluit en het primaire besluit, wat betreft het ontslag wegens ongeschiktheid, te vernietigen en te herroepen en het college te veroordelen in de proceskosten. Het college heeft zich op dit punt gerefereerd aan het oordeel van de Raad. Dit betoog van appellante slaagt. De rechtbank heeft geoordeeld dat de primaire ontslaggrond van ontslag wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid anders dan op grond van ziekten of gebreken geen stand hield. Zij had daarom het bestreden besluit deels moeten vernietigen en het besluit van 28 augustus 2015 in zoverre moeten herroepen, met veroordeling van het college in de kosten van appellante voor in bezwaar en beroep verleende rechtsbijstand.
Slotoverwegingen
4.14.
De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen, voor zover daarbij het beroep gericht tegen de beoordeling en het primair gegeven ontslag wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit in zoverre vernietigen. Nu het college er wat betreft de beoordeling niet in is geslaagd het negatieve oordeel voldoende concreet te onderbouwen en daarin naar het oordeel van de Raad - gelet op de beschikbare gegevens en het verhandelde ter zitting van de Raad - kennelijk niet in staat zal zijn, ziet de Raad voorts aanleiding om het besluit van 6 juli 2015 tot vaststelling van de beoordeling te herroepen. Eveneens bestaat aanleiding het besluit van 28 augustus 2015 te herroepen voor zover dit betrekking heeft op het primair gegeven ontslag wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.485,- in bezwaar, € 990,- in beroep en € 1.485,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep gericht tegen de
handhaving van de beoordeling en het primair gegeven ontslag wegens onbekwaamheid of
ongeschiktheid ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 1 december 2015, voor zover
daarbij het besluit tot vaststelling van de beoordeling van 6 juli 2015 en het in het besluit van
28 augustus 2015 primair gegeven ontslag wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid zijn
gehandhaafd;
- herroept het besluit van 6 juli 2015;
- herroept het besluit van 28 augustus 2015 voor zover daarbij aan appellante ontslag is
verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het
besluit van 1 december 2015;
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.960,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 418,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door N.J van Vulpen-Grootjans als voorzitter en H. Lagas en
J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 november 2017.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) C.A.E. Bon