Uitspraak
17.1040 JW
Datum uitspraak: 24 oktober 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 december 2016, 16/2523 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Hulst (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene, geboren [in] 2003 en wettelijk vertegenwoordigd door haar ouders [naam 1] en [naam 2] , heeft mr. M.H.G. van der Leest een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2018. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door C.M.M. van Duyse-Michielsen en A.P.M. Hiel. Namens betrokkene zijn mr. Van der Leest, [naam 1] en [naam 2] verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene heeft op 30 september 2015 het college om vergoeding van de behandeling van dyslexie gevraagd. Ter onderbouwing van dit verzoek heeft zij het verslag van het psychologisch en orthodidactisch onderzoek bij de Praktijk Van Waterschoot (Van Waterschoot) en de door Van Waterschoot afgegeven dyslexieverklaring bijgevoegd.
1.2.
Bij besluit van 20 oktober 2015 heeft het college de aanvraag op grond van de Jeugdwet afgewezen omdat het alleen behandeling vergoedt voor ernstige enkelvoudige dyslexie (EED) die is vastgesteld volgens het Protocol Dyslexie Diagnostiek en Behandeling 2.0 van 1 mei 2013 (Protocol). De dyslexie bij betrokkene is door Van Waterschoot vastgesteld volgens de criteria van de Stichting Dyslexie Nederland en niet volgens het Protocol. Betrokkene heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 20 oktober 2015.
1.3.
Bij besluit van 3 maart 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Volgens het college geldt de gemeentelijk jeugdhulpplicht voor de omvang van de aanspraak zoals die voorheen in de Zorgverzekeringswet (Zvw) was geregeld. Net als onder de Zvw wordt die aanspraak gebaseerd op het Protocol. Van EED is volgens dit Protocol geen sprake, omdat de onderwijsresultaten van betrokkene daarvoor te hoog waren. Verder is het college niet gebleken dat concrete en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon over de vergoeding van de dyslexiebehandelingen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 20 oktober 2015 herroepen, bepaald dat de dyslexiebehandelingen die betrokkene heeft gehad door het college aan betrokkene worden vergoed en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de uitsluiting van behandeling van jeugdigen tussen de 7 en 12 jaar voor wie op andere wijze dan volgens het Protocol de diagnose EED is gesteld, in strijd is met de (voorzieningenplicht van de) Jeugdwet. Voor voortzetting van het onder de Zvw geldende systeem ontbreekt een wettelijke basis. In dit geval heeft betrokkene met de door haar overgelegde informatie aangetoond dat zij lijdt aan EED. Het college was dan ook gehouden om een individuele voorziening voor dyslexiebehandeling te treffen.
3. Het college heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. De zorg voor dyslexie hoeft volgens het college niet verder te reiken dan onder de Zvw het geval was. Volgens het college mag het vergoeding van behandeling voor dyslexie weigeren als geen sprake is van EED die is vastgesteld volgens de criteria van het Protocol. Dat het Protocol bij het stellen van de diagnose de schoolinformatie bepalend acht, is volgens het college terecht omdat anders volledig wordt voorbijgegaan aan wat de school met haar ondersteuning al kan bereiken. Het college heeft ter onderbouwing van zijn standpunt verwezen naar de informatie van het Nederlands Kwaliteitsinstituut Dyslexie.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet luidt:
Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren,
rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.
4.2.
Niet in geschil is dat betrokkene lees- en spellingproblemen heeft. Evenmin is in geschil dat deze lees- en spellingproblemen worden veroorzaakt door dyslexie, wat wordt aangemerkt als een psychische stoornis als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet.
4.3.
Voorheen viel dyslexiezorg onder de Zvw. Hiertoe was in artikel 2.5a, eerste lid, van het Besluit zorgverzekering (Bzv) bepaald dat dyslexiezorg de zorg omvat in verband met ernstige dyslexie aan kinderen van zeven jaar en ouder die basisonderwijs volgen. Om te bepalen of op grond van artikel 2.5a van het Bzv aanspraak bestond op vergoeding van dyslexiezorg maakten de zorgverzekeraars gebruik van het Protocol. De dyslexiezorg werd met ingang van 1 januari 2015 uit het Bzv geschrapt en onder het bereik van de Jeugdwet gebracht.
4.4.
Voor de beoordeling van de vraag of een jeugdige als betrokkene jeugdhulp nodig heeft als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet, heeft het college ten tijde van belang het Protocol als vaste gedragslijn gehanteerd. Het Protocol is een leidraad voor het diagnosticeren, indiceren en behandelen van cliënten met dyslexie. Volgens het Protocol kan diagnostisch dyslexieonderzoek pas plaatsvinden na verwijzing door de school en is een op deze wijze tot stand gekomen onderzoek noodzakelijk om tot een indicatie voor behandeling te komen. De verwijzing door de school dient volgens het Protocol pas plaats te vinden indien de schoolresultaten (schoolanamnese en signaleringsgegevens) stagnatie vertonen en de gegevens over extra begeleiding op school aantonen dat hierin geen of onvoldoende verandering optreedt.
4.5.
De Raad is van oordeel dat het college, door het Protocol te hanteren bij het bepalen of betrokkene voor haar dyslexieklachten jeugdhulp nodig heeft, is gebleven binnen de ruimte die de wetgever in artikel 2.3 van de Jeugdwet aan het college heeft willen laten. Het Protocol werd al onder de Zvw gehanteerd bij de bepaling van de toegang tot dyslexiezorg. De Raad ziet in de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de wetgever bij de overheveling van de dyslexiezorg naar de Jeugdwet een ruimer of ander bereik van dyslexiezorg heeft beoogd. Dit is onder meer op te maken uit de volgende passages uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3, blz. 50 en blz. 118). “De geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen (jeugd-ggz) richt zich op jeugdigen met psychische klachten of psychische stoornissen. Binnen dit palet van zorg vallen onder andere de (…) diagnose, behandeling van ernstige enkelvoudige dyslexie tussen 7 en 12 jaar (…).” “Ook dyslexie valt (…) onder het begrip psychische stoornis en derhalve onder de verantwoordelijkheid van de gemeente. Ondersteuning op het gebied van dyslexie kan echter mede plaatsvinden door hulp en aanpassingen in het onderwijs. Samenwerking met scholen op dit onderwerp is dan ook van groot belang.” Hetzelfde is op te maken uit de volgende passages in de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 10, blz. 8 en blz. 33). “De jeugdhulp die op grond van het voorliggende wetsvoorstel onder de verantwoordelijkheid van de gemeente valt bestaat uit (…) de jeugd-ggz, inclusief dyslexiezorg, zoals deze nu onder de AWBZ en de Zvw valt (…).” “Op dit moment is er een aanspraak op grond van de Zvw op dyslexiezorg voor basisschoolgaande kinderen (ernstige enkelvoudige dyslexie van kinderen van 7 jaar en ouder die basisonderwijs volgen). Deze vorm van zorg wordt gedecentraliseerd naar de gemeente. Reden dat dyslexie niet gepositioneerd is in de wetgeving inzake het passend onderwijs is dat deze specifieke vorm van dyslexiezorg een neurobiologische grondslag kent en veelal door behandelaars uit de jeugd-ggz wordt behandeld. Dyslexie moet niet gezien worden als een psychisch probleem en valt daarmee in die zin niet onder jeugd-ggz, maar vertoont wel grote raakvlakken met de ggz.” Verder is nog van belang dat de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen op Kamervragen heeft geantwoord dat in 2015 de jeugd-ggz en dyslexiezorg vanuit de Zvw zijn overgeheveld naar de Jeugdwet en dat bij die overheveling, ook met betrekking tot de financiële middelen, is uitgegaan van zorg die tot het basispakket van de Zvw hoorde. In het geval van lees- en leerstoornissen betreft dat alleen de diagnose en behandeling van EED (Aanhangsel Handelingen II, 2015/16, nr. 2392).
4.6.
Uit wat bij 4.5 is overwogen volgt dat de beroepsgrond van het college dat het het Protocol mocht gebruiken om te bepalen of betrokkene jeugdhulp nodig had voor haar dyslexieklachten, slaagt. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Raad zal nagaan of de rechtbank desondanks het beroep terecht gegrond heeft verklaard.
4.7.
Vaststaat dat betrokkene op school extra ondersteuning kreeg wegens een serieuze achterstand op het gebied van lezen en spelling. Zij had grillige scores op de Cito-toetsen. Haar schoolresultaten vertoonden echter niet een zodanige achterstand op het gebied van lezen en spellen dat zij op basis van die schoolresultaten overeenkomstig het Protocol door de school kon worden verwezen voor onderzoek naar dyslexie. Dit heeft dan ook niet plaatsgevonden en daardoor kon de diagnose EED volgens het Protocol niet gesteld worden. De Raad begrijpt het standpunt van betrokkene aldus dat de (bijzondere) omstandigheid dat Van Waterschoot die schoolresultaten in zijn onderzoek heeft betrokken en desondanks tot dyslexie concludeert, het college aanleiding hadden moeten geven om van het Protocol af te wijken. De Raad is met het college van oordeel dat het college hierin geen aanleiding heeft hoeven zien om af te wijken van het in het Protocol neergelegde uitgangspunt dat de school verwijst.
4.8.
Betrokkene heeft zich onder verwijzing naar een eerder besluit van het college van 11 mei 2015 op het standpunt gesteld dat zij er op mocht vertrouwen dat de behandelingen voor dyslexie zouden worden vergoed als uit het onderzoek van Van Waterschoot zou blijken dat zij dyslexie heeft en dat behandeling wordt geadviseerd. Het college betwist dat sprake is van een toezegging. Weliswaar was de betreffende medewerker aanvankelijk in de veronderstelling dat vergoeding tot de mogelijkheden behoorde, maar betrokkene is er ook steeds op gewezen dat een aanvraag moet worden ingediend waarop het college moet beslissen. Volgens vaste rechtspraak is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in ieder geval vereist dat van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Daarvan is hier geen sprake.
4.9.
Uit wat onder 4.7 en 4.8 is overwogen volgt dat het college de aanvraag om vergoeding van de behandelingen voor dyslexie niet ten onrechte heeft afgewezen. Dit betekent dat de rechtbank het beroep ten onrechte gegrond heeft verklaard.
4.10.
Het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep ongegrond verklaren. Dit betekent niet dat betrokkene de door het college vergoede dyslexiebehandelingen van € 1.980,- moet terugbetalen. Ter zitting heeft het college toegezegd niet tot terugvordering van dit bedrag over te zullen gaan.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 3 maart 2016 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door M.F. Wagner als voorzitter en L.M. Tobé en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van M.A.A. Traousis als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2018.
(getekend) M.F. Wagner
(getekend) M.A.A. Traousis