Uitspraak
18/2649 PW, 18/2654 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Datum uitspraak: 30 april 2019
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van 3 april 2018, 17/3053 (aangevallen uitspraak 1) en van 26 april 2018, 17/3953
(aangevallen uitspraak 2) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.R.A.R. Lotfy, advocaat, hoger beroepen ingesteld en een verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 maart 2019. Appellant is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F. Jans-Rakers.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant heeft zich na een periode van detentie, die eindigde op 2 november 2016, op 7 november 2016 gemeld voor het aanvragen van bijstand ingevolge de Participatiewet (PW). Deze aanvraag heeft het college bij besluit van 12 december 2016 buiten behandeling gesteld op de grond dat appellant de door het college gevraagde stukken niet had aangeleverd. Appellant heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
1.2. Op 9 januari 2017 heeft appellant zich opnieuw gemeld voor het aanvragen van bijstand. Op 30 januari 2017 heeft hij de aanvraag ingediend. Bij besluit van 22 februari 2017 heeft het college de aanvraag van appellant afgewezen op de grond dat hij niet heeft aangetoond dat hij in bijstandbehoevende omstandigheden verkeert.
1.3.1. Namens appellant heeft de kantoorgenoot van de gemachtigde van appellant (kantoorgenoot) op 28 maart 2017 een voorlopig bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 22 februari 2017. Hierin staat onder meer:
“Eiser is op nader aan te voeren gronden van mening dat dit besluit niet juist is. Hij verzoekt om toezending van de gedingstukken. Na ontvangst zal hij de gronden van het bezwaar aanvoeren.”
Vervolgens heeft de kantoorgenoot in het voorlopig bezwaarschrift opgenomen:
“REDENEN WAAROM:
[Appellant] u vraagt:
1. De bestreden beslissing [van 22 februari 2017] te herzien en te bepalen dat [appellant] recht heeft op een bijstandsuitkering vanaf 2 november 2016.
2. Te bepalen dat [appellant] recht heeft op betaling van wettelijke rente over de niet en te laat betaalde uitkering.
3. Te bepalen dat [appellant] recht heeft op een vergoeding van de advocaatkosten in de bezwaarfase.”
1.3.2.
Het college heeft bij brief van 30 maart 2017 de ontvangst van het bezwaarschrift bevestigd en daarbij vermeld dat de op de zaak betrekking hebbende stukken zo spoedig mogelijk worden toegestuurd en dat daarbij tevens een termijn voor het indienen van de bezwaargronden zal worden geboden.
1.3.3.
Bij brief van 25 april 2017 heeft de kantoorgenoot aan het college laten weten het dossier nog steeds niet te hebben ontvangen en verzocht om dit uiterlijk binnen vijf dagen alsnog toe te sturen. Het college heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken op 26 april 2017 per aangetekende post toegezonden aan de kantoorgenoot. In een begeleidende brief van - eveneens - 26 april 2017 (aanbiedingsbrief) heeft het college de kantoorgenoot er op gewezen dat de gronden van het bezwaar ontbreken en dat hij tot en met 17 mei 2017 in de gelegenheid wordt gesteld om dit verzuim te herstellen. Het college heeft hierbij vermeld dat indien het verzuim niet, dan wel niet tijdig, wordt hersteld dit tot gevolg kan hebben dat het bezwaarschrift niet-ontvankelijk wordt verklaard.
1.3.4.
Op 24 mei 2017 heeft een medewerker van het college telefonisch contact opgenomen met de kantoorgenoot en geïnformeerd naar de reden waarom geen gebruik is gemaakt van de termijn om een aanvullend bezwaarschrift in te dienen. De kantoorgenoot heeft gezegd dat hij dit zou nakijken en het college uiterlijk op 29 mei 2017 zou informeren. Bij faxbericht van 24 mei 2017 heeft de kantoorgenoot, onder verwijzing naar het telefoongesprek van die datum, het college meegedeeld dat de bezwaartermijn niet is verstreken, omdat er geen termijn is gesteld voor het indienen van de gronden, en dat hij het dossier begin mei 2017 heeft ontvangen, maar zonder begeleidende brief. De kantoorgenoot verzoekt te bevestigen dat het college hem een termijn gunt voor het aanvoeren van de gronden van het bezwaar. Vervolgens heeft de gemachtigde van appellant op 26 mei 2017 een aanvullend bezwaarschrift ingediend.
1.4.
Bij besluit van 23 augustus 2017 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 22 februari 2017 niet-ontvankelijk verklaard. Het college heeft aan bestreden besluit 1, kort weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd. Niet in geschil is dat het college de processtukken op 26 april 2016 aan de gemachtigde van appellant heeft gestuurd. Voldoende aannemelijk is gemaakt dat de aanbiedingsbrief is meegezonden. Deze brief heeft een eigen documentnummer - 1923121 - gekregen in het digitale postregistratiesysteem ‘Verseon’. De procesondersteuner heeft dit nummer handmatig op de aanbiedingsbrief vermeld en heeft ook in Verseon handmatig een notitie gemaakt dat zij het document 1923121 inclusief de stukken op 26 april 2017 heeft verzonden. De enkele verklaring van de gemachtigde van appellant dat de aanbiedingsbrief niet bij de stukken is aangetroffen, is onvoldoende om het vermoeden te ontzenuwen dat de gemachtigde deze brief heeft ontvangen. In aanmerking genomen dat de gemachtigde van appellant de aanbiedingsbrief heeft ontvangen, zijn de gronden van bezwaar niet binnen de bij deze brief gestelde termijn ingediend.
1.5.
Op 1 maart 2017 heeft appellant zich opnieuw gemeld voor het aanvragen van bijstand. Op het aanvraagformulier dat hij op 14 maart 2017 heeft ingediend, heeft hij als gewenste ingangsdatum van de bijstand 2 november 2016 vermeld, de datum waarop zijn detentie is geëindigd. Bij besluit van 15 mei 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 15 november 2017 (bestreden besluit 2), heeft het college aan appellant bijstand toegekend met ingang van 1 maart 2017. Aan bestreden besluit 2 heeft het college, kort weergegeven, ten grondslag gelegd dat er geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn om de bijstand toe te kennen met een eerdere ingangsdatum dan de datum van melding.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1, voor zover van belang, heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd, tegen aangevallen uitspraak 2 voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 2 in stand zijn gelaten.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Niet-ontvankelijkverklaring bezwaar (aangevallen uitspraak 1)
4.1.
In artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat een bezwaarschrift de gronden van het bezwaar moet bevatten. Artikel 6:6, aanhef en onder a, van de Awb bepaalt dat het bezwaar niet-ontvankelijk kan worden verklaard indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of Pro aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
4.2.
Appellant heeft allereerst aangevoerd dat het voorlopig bezwaarschrift van 28 maart 2017 al gronden voor het bezwaar bevatte en dat zijn bezwaar alleen al om die reden ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. De in het voorlopig bezwaarschrift opgenomen stelling dat ten onrechte geen bijstand aan appellant is toegekend per 2 november 2016 en dat hij ten gevolge hiervan recht heeft op schadevergoeding zijn als bezwaargronden aan te merken. Op basis hiervan was duidelijk dat en waarom appellant het niet eens was met het besluit van 22 februari 2017. Volgens appellant is zijn geval vergelijkbaar met dat van het arrest van de Hoge Raad van 5 oktober 2007, ECLI:NL:HR:2007:BB4749 (arrest). Appellant wijst er hierbij op dat artikel 6:5 van Pro de Awb geen eisen stelt aan de gefundeerdheid van de motivering van een bezwaargrond.
4.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.3.1.
Volgens vaste rechtspraak worden in het algemeen geen hoge eisen gesteld aan de motivering van een bezwaar- of beroepschrift (uitspraak van 3 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2056). Dit brengt mee dat in de regel ook bij een in het bezwaarschrift gegeven summiere motivering van het bezwaar zal kunnen worden aangenomen dat daarmee is voldaan aan het vereiste van artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb. Dit neemt echter niet weg dat het bezwaarschrift, hoe summier ook verwoord, een concrete bezwaargrond dient te bevatten. Een belanghebbende kan er dus niet mee volstaan mee te delen dat hij het niet eens met een bepaald besluit, maar hij dient tevens te vermelden op welk punt of welke punten en waarom hij het niet met dat besluit eens is.
4.3.2.
De verzoeken om te bepalen dat appellant recht heeft op bijstand met ingang van 2 november 2016 en om een schadevergoeding toe te kennen, zijn, evenals het verzoek om te bepalen dat appellant recht heeft op, kort gezegd, een bezwaarkostenvergoeding, te beschouwen als vorderingen. Deze vorderingen bevatten geen concrete bezwaargronden, ook geen summiere, waarin appellant kenbaar maakt waarom en op welke punten hij de (motivering van de) afwijzing van de aanvraag om bijstand niet juist acht.
4.3.3.
De vergelijking met het geval van het arrest gaat alleen al daarom niet op omdat in het geval van appellant, anders dan dat van het arrest, uit het voorlopig bezwaarschrift niet kan worden opgemaakt op welke grond naar de mening van appellant het door hem aangevochten besluit van 22 februari 2017 onrechtmatig zou zijn.
4.4.
Appellant heeft verder het volgende aangevoerd. Hij heeft de aanbiedingsbrief, waarin hem een termijn is geboden voor het indienen van de gronden van het bezwaar, niet ontvangen. Deze brief zou volgens het college bij de aan de kantoorgenoot toegezonden stukken van het dossier zijn gevoegd, maar de gemachtigde van appellant heeft deze brief niet bij de stukken aangetroffen. Het ligt op de weg van het college om de verzending van de aanbiedingsbrief aannemelijk te maken. De enkele toelichting van de medewerker van het college ter zitting van de rechtbank is onvoldoende om aan te nemen dat de aanbiedingsbrief met de hersteltermijn is verzonden. Nu deze medewerker niet onder ede is gehoord, is geen sprake van een wettig bewijsmiddel. Er is sprake van twee gelijkwaardige verklaringen. Door meer waarde te hechten aan de verklaring van het college dat de aanbiedingsbrief in de envelop is gestopt, waarmee de op het bezwaar betrekking hebbende stukken zijn verzonden, dan aan de verklaring van de kantoorgenoot dat deze brief zich niet in die envelop bevond, heeft de rechtbank het beginsel van equality of arms niet in acht genomen. Hierdoor is geen sprake geweest van een fair trial, als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
4.5.
Deze beroepsgronden slagen evenmin. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.5.1.
De gemachtigde van appellant stelt dat de op de zaak betrekking hebbende stukken van het college wel zijn ontvangen, maar de daarbij behorende aanbiedingsbrief met een hersteltermijn niet. Het is dan aan het college om aannemelijk te maken dat deze brief is meegezonden met de op 26 april 2017 verzonden bezwaarstukken.
4.5.2.
A, in dienst van de gemeente Sittard-Geleen, heeft ter zitting van de rechtbank verklaard dat zij de procesondersteuner is die in deze zaak de stukken heeft verzonden. Voorts heeft zij volgens het proces-verbaal van de zitting het volgende verklaard:
“De standaardwerkwijze na ontvangst van een bezwaarschrift is de volgende. De stukken worden bij elkaar gezocht en gecontroleerd op volledigheid. Daarna wordt de brief waarmee de stukken worden verzonden opgesteld en twee keer geprint. Na het printen wordt er handmatig het nummer opgezet dat automatisch door het systeem wordt aangemaakt. De stukken en de brief worden in de enveloppe gedaan. Het adres wordt op de enveloppe gezet en er wordt nogmaals gecontroleerd op volledigheid. Dan wordt de enveloppe dicht geplakt en wordt een notitie gemaakt in het systeem. Op de enveloppe en bovenaan de brief wordt genoteerd dat de brief aangetekend wordt verzonden. Bij de enveloppe wordt een kaartje gevoegd dat na verzending terugkomt voorzien van het track- en tracenummer.”
4.5.3.
Dat A deze werkwijze in het onderhavige geval ook heeft gevolgd blijkt uit het volgende. Op de aanbiedingsbrief staat “AANTEKENEN” en “VERZONDEN
26 APR. 2017” gestempeld. Als behandelaar is de naam van A vermeld. Achter het kenmerk van de zaak is handmatig het nummer 1923121 opgenomen. Onder de beschikbare gegevens bevindt zich een uitdraai uit het postregistratiesysteem van Cluster Sociale Zaken van de gemeente Sittard-Geleen van de volgende door A opgesteld notitie: “1923121 inclusief stukken aangetekend verzonden 26-04-2017”.
4.5.4.
Hiermee heeft het college aannemelijk gemaakt dat op 26 april 2017 de aanbiedingsbrief met de hersteltermijn tegelijk met de dossierstukken aan de kantoorgenoot is verzonden. De enkele ontkenning van de ontvangst van de aanbiedingsbrief van de kant van appellant leidt niet tot een ander oordeel.
4.5.5.
Uit 4.5.2 en 4.5.3 blijkt dat het standpunt van het college dat de aanbiedingsbrief is meegezonden met de op 26 april 2017 verzonden bezwaarstukken, anders dan appellant stelt, niet berust op de enkele verklaring van A ter zitting van de rechtbank, maar ook op de feitelijke gang van zaken rond de verzending van deze stukken. Dat A ter zitting van de rechtbank niet onder ede is gehoord, betekent niet dat daarom geen betekenis kan worden toegekend aan haar verklaring. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4212), geldt in het bestuursprocesrecht immers de vrije bewijsleer.
4.5.6.
Appellant heeft in gelijke mate als het college bewijs van zijn stelling kunnen aanbieden. Het was vervolgens aan de rechtbank om op basis van een inzichtelijke afweging van de verschillende bewijsmiddelen tot een oordeel te komen. In dit geval heeft de rechtbank meer waarde gehecht aan de door A ter zitting van de rechtbank afgelegde verklaring over de werkwijze bij verzending van bezwaarstukken, in samenhang met de feitelijke gang van zaken bij die stukken in dit concrete geval, dan aan de enkele ontkenning van de ontvangst van de aanbiedingsbrief door de gemachtigde van appellant. De Raad ziet niet in dat deze afweging een schending van het beginsel van equality of arms oplevert. Uit artikel 6 van Pro het EVRM kunnen immers geen concrete regels over bewijswaardering worden afgeleid (zie hiervoor onder meer het arrest van het EHRM van 21 januari 1999, Garcia Ruiz v. Spain, par. 28, ECLI:CE:ECHR:1999:0121JUD003054496).
4.6.
Vaststaat dat appellant de gronden van het bezwaar niet heeft ingediend binnen de daarvoor bij de aanbiedingsbrief gegeven termijn, die eindigde op 17 mei 2016. De beroepsgrond dat deze termijn van drie weken onredelijk kort is, slaagt niet. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat die termijn te kort was en heeft ook niet om uitstel verzocht.
4.7.
Uit 4.6 volgt dat het college bevoegd was het bezwaar tegen het besluit van 22 februari 2017 wegens het te laat indienen van de bezwaargronden niet-ontvankelijk te verklaren. De beroepsgrond dat, kort gezegd, het college gebruik had moeten maken van zijn discretionaire bevoegdheid om het bezwaar inhoudelijk te beoordelen, slaagt niet. In aanmerking genomen dat het voorlopig bezwaarschrift geen gronden bevatte en de aanbiedingsbrief geacht moet worden te zijn verzonden, levert wat appellant op deze punten naar voren heeft gebracht geen grond op voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot niet-ontvankelijkverklaring gebruik heeft kunnen maken.
4.8.
Appellant heeft ten slotte aangevoerd dat het college het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de bezwaargronden die op 26 mei 2017 door zijn gemachtigde zijn ingediend zouden worden meegenomen, omdat het college niet heeft gereageerd op het onder 1.3.4 genoemde faxbericht van 24 mei 2017. Voorts heeft het college pas twee maanden na de ontvangst van het aanvullende bezwaar te kennen gegeven dat de gronden mogelijk niet zouden worden meegenomen.
4.9.
Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in ieder geval vereist dat van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Dat dergelijke toezeggingen van de kant van het college zijn gedaan, is niet gebleken. Noch aan de lange behandelingsduur, noch aan het feit dat het college niet heeft gereageerd op het verzoek om uitstel heeft appellant het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat de op 26 mei 2016 ingediende bezwaargronden alsnog zouden worden meegenomen. Daarnaast kan er niet aan voorbij worden gezien, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat de gemachtigde van appellant de gronden van bezwaar al op 26 mei 2017 had ingediend, zodat er voor het college geen reden meer was om te reageren op het faxbericht van de kantoorgenoot van 24 mei 2017. Dat van de kant van het college op 24 mei 2017 bij de kantoorgenoot telefonisch is geïnformeerd naar de reden dat nog geen gronden van bezwaar waren ingediend, is, anders dan appellant heeft gesteld, geen indicatie dat het college aan appellant een nadere termijn wilde bieden voor het indienen van de bezwaargronden.
4.10.
Uit 4.1 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt, zodat deze uitspraak moet worden bevestigd.
Ingangsdatum (aangevallen uitspraak 2)
4.11.
Volgens vaste rechtspraak inzake toepassing van artikel 43 en Pro 44 van de PW (uitspraak van 8 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1378) wordt in beginsel geen bijstand verleend over een periode voorafgaand aan de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen of - in voorkomende gevallen - een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen.
4.12.
Appellant heeft als enige beroepsgrond aangevoerd dat er in zijn geval bijzondere omstandigheden zijn om bijstand met terugwerkende kracht tot 2 november 2016 te verlenen. Deze omstandigheden zijn gelegen in de ernstige schuldenpositie van appellant en het feit dat de noodzaak voor het aanleveren van stukken over het gokken is herzien.
4.13.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De enkele verwijzing naar de schuldenpositie van appellant levert geen bijzondere omstandigheid op in de onder 4.11 bedoelde zin. Ook het enkele feit dat in het kader van de aanvraag, waarvoor appellant zich op 1 maart 2017 had gemeld, anders dan bij de aanvraag waarvoor hij zich op 9 januari 2017 had gemeld, geen gegevens zijn opgevraagd over, kort gezegd, gokactiviteiten van appellant, is niet te beschouwen als een bijzondere omstandigheid die bijstandsverlening met terugwerkende kracht rechtvaardigt.
4.14.
Uit 4.13 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt, zodat deze uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd. Gelet hierop bestaat voor een veroordeling tot schadevergoeding geen grond. Het verzoek daartoe zal daarom worden afgewezen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt aangevallen uitspraak 1;
- bevestigt aangevallen uitspraak 2 voor zover aangevochten;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 april 2019.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) S.A. de Graaff
lh