Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 24 oktober 2017, 16/3965 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats], België (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Purmerend (college)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 februari 2019. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Steenhagen en mr. C.M. de Lange.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante is de moeder van twee minderjarige kinderen, onder wie [naam kind], geboren [in] 2014.
1.2.
Bij beschikking van 21 april 2016 heeft de kinderrechter in de rechtbank Noord-Holland [naam kind] met ingang van 20 april 2016 voor de duur van drie maanden voorlopig onder toezicht gesteld van de gecertificeerde instelling Jeugdbescherming Regio [regio]. Bij dezelfde beschikking heeft de kinderrechter met ingang van 20 april 2016 voor de duur van vier weken machtiging tot uithuisplaatsing van [naam kind] verleend in een voorziening voor (crisis)pleegzorg. Deze beschikking is uitvoerbaar bij voorraad verklaard. Op 23 april 2016 is [naam kind] in een pleeggezin geplaatst.
1.3.
Het college heeft bij een aan appellante gericht besluit van 25 april 2016 de door de raad voor de kinderbescherming verzochte jeugdhulp toegekend. De jeugdhulp betreft een uithuisplaatsing van [naam kind] voor de periode waarvoor de machtiging uithuisplaatsing door de kinderrechter wordt verleend en alleen in het geval dat die machtiging wordt verleend. Het college heeft verder te kennen gegeven dat dit besluit op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet ook geldt als een besluit als bedoeld in artikel 1:265b, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW).
1.4.
Bij beschikking van 2 mei 2016 heeft de kinderrechter na het horen van partijen de beslissing [naam kind] voor de duur van drie maanden onder toezicht te stellen bekrachtigd en voor de duur van drie maanden machtiging verleend tot uithuisplaatsing van [naam kind] in een voorziening voor pleegzorg. Ook deze beschikking is uitvoerbaar bij voorraad verklaard.
1.5.
Bij besluit van 14 juli 2016 (bestreden besluit) heeft het college het door appellante tegen het verleningsbesluit van 25 april 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder verbetering en aanvulling van de motivering van dit besluit. Het college heeft de ingangsdatum conform de beschikking van de kinderrechter van 21 april 2016 bepaald op 20 april 2016 en de jeugdhulp toegekend in de vorm van een uithuisplaatsing en onderbrenging bij een (crisis)pleeggezin in [regio].
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat appellante onvoldoende procesbelang heeft, omdat gesteld noch gebleken is dat het college de toegekende jeugdzorg daadwerkelijk heeft kunnen effectueren in de vorm van het financieren van pleegzorg. Appellante heeft geen ander belang gesteld dan een principieel belang, dat eruit bestaat dat ze het niet eens is met de beslissingen tot onder toezichtstelling en uithuisplaatsing van [naam kind]. Die beslissingen zijn echter niet door het college maar door de kinderrechter genomen.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellante heeft aangevoerd dat wel sprake is van procesbelang. Verder heeft zij aangevoerd dat het college onbevoegd was het bestreden besluit en het besluit van 25 april 2016 te nemen, omdat haar woonplaats en die van haar kinderen in het buitenland was gelegen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of tegen het besluit van 25 april 2016 de rechtsmiddelen van de artikelen 7:1 en 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) openstaan.
4.1.1.
Bij Wet van 26 april 1995 tot herziening van de maatregel ondertoezichtstelling van minderjarigen (Stb. 1995, 255) heeft een wijziging van het stelsel van ondertoezichtstelling van minderjarigen en de in het kader hiervan te nemen maatregelen plaatsgevonden. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de ondertoezichtstelling werd daarbij overgeheveld van de kinderrechter naar de gezinsvoogdij‑instelling. In het nieuwe stelsel berust een uithuisplaatsing in beginsel op een rechterlijke machtiging van de kinderrechter, maar het initiatief daartoe moet worden genomen door de gezinsvoogdij‑instelling. Deze instelling heeft ook het plaatsen in een concrete voorziening of in een concreet pleeggezin tot taak (Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3, blz. 5). De beslissing van de gezinsvoogdij‑instelling over uithuisplaatsing is te beschouwen als een beschikking in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, omdat het gaat om een schriftelijke beslissing inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De gezinsvoogdij‑instelling is een bestuursorgaan in de zin van de Awb, omdat de instelling met openbaar gezag is bekleed. Dit betekent dat de algemene bepalingen over besluiten en de bijzondere bepalingen over beschikkingen van de Awb van toepassing zijn (Kamerstukken II 1992/93, 23 003, nr. 3, blz. 21).
4.1.2.
Bij artikel XVII van de Wet van 6 december 1995 tot aanpassing van een aantal wetten aan de Wet houdende nadere regeling van het gezag over en van de omgang met minderjarige kinderen (Stb. 1995, 592) is afdeling 4 van Titel 14 van Boek 1 van het BW aan onderdeel A3 van de Bijlage bij de Awb toegevoegd. Dit had tot gevolg dat tegen het besluit van de gezinsvoogdij‑instelling tot uithuisplaatsing van een minderjarige geen beroep bij de bestuursrechter openstond en daartegen op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dus ook geen bezwaar kon worden gemaakt.
4.1.3.
Bij Wet van 22 april 2004 (Stb. 2004, 306) houdende regeling van de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van jeugdzorg (Wet op de jeugdzorg) is de gezinsvoogdij‑instelling vervangen door de stichting die een bureau jeugdzorg in stand houdt (bureau jeugdzorg). In Hoofdstuk II van deze wet werden de aanspraken op jeugdzorg geregeld. Een aanspraak op jeugdzorg kon op grond van artikel 3, derde lid, van de Wet op de jeugdzorg slechts ontstaan als de bevoegde stichting een indicatiebesluit had genomen waaruit bleek dat de cliënt op de desbetreffende zorg was aangewezen. Voor zover het indicatiebesluit strekte tot uithuisplaatsing van een minderjarige in het kader van een ondertoezichtstelling als bedoeld in het toenmalige artikel 1:261 van Pro het BW was in het vierde lid van artikel 3 van Pro de Wet op de jeugdzorg bepaald dat dit besluit niet in werking trad dan nadat de in dat artikel bedoelde machtiging van de kinderrechter was verkregen. In verband daarmee was in artikel 1:261, tweede lid, van het BW bepaald dat het indicatiebesluit aan de kinderrechter moest worden overgelegd en dat het verzoek om uithuisplaatsing gericht was op effectuering van het desbetreffende indicatiebesluit. Onder de Wet op de jeugdzorg was beroep en daarmee ook bezwaar tegen het indicatiebesluit dat strekte tot uithuisplaatsing van een minderjarige uitgesloten.
4.1.4.
Het in deze zaak bestreden besluit is genomen na inwerkingtreding van de Wet van 1 maart 2014 inzake regels over de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor preventie, ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen (Jeugdwet) (Stb. 2014, 105) waarbij de Wet op de jeugdzorg is ingetrokken. In het stelsel van de Jeugdwet is een uithuisplaatsing in het kader van een ondertoezichtstelling en de hiermee samenhangende hulp in een instelling of pleeggezin aan te merken als jeugdhulp als bedoeld in artikel 1.1 van de Jeugdwet, en wel in de vorm van een niet vrij toegankelijke, individuele voorziening in het gedwongen kader van jeugdbescherming. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Jeugdwet volgt dat de niet vrij toegankelijke voorzieningen altijd een verleningsbeslissing op basis van een beoordeling van de persoonlijke situatie en de behoeften van de aanvrager vergen. Uitgangspunt is verder dat het verlenen van een dergelijke individuele voorziening met zich brengt dat hiervoor een beschikking wordt afgegeven, waarmee de rechtsbescherming van de betrokkenen wordt gewaarborgd (Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3, blz. 138-139).
4.1.5.
In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Jeugdwet
(Kamerstukken II 2013/14, 33 983, nr. 3, blz. 6-7) is over de bij deze wet voorziene wijziging van bijlage 2 van de Awb het volgende vermeld:
“Onder de Wet op de jeugdzorg zijn enkele besluiten van bureau jeugdzorg uitgezonderd van bezwaar en beroep. Deze besluiten staan op de zogeheten “negatieve lijst” van de Awb (bijlage 2, hoofdstuk 1, Awb). Het gaat om de volgende besluiten:
1. het besluit tot uithuisplaatsing in het kader van een ondertoezichtstelling (artikel 3, vierde lid, Wet op de jeugdzorg);
2. (…);
3. (…);
4. (…).
Tegen dergelijke besluiten kan op grond van artikel 8:5, eerste lid, van de Awb geen beroep worden ingesteld. De kinderrechter neemt in deze zaken als civiele rechter een beslissing, waartegen vervolgens hoger beroep bij het gerechtshof openstaat en daarna cassatieberoep. De reden voor het uitsluiten van de mogelijkheid tot het instellen van bezwaar en beroep tegen het indicatiebesluit in het kader van een verzoek om uithuisplaatsing die gegeven wordt in de toelichting bij de Wet op de jeugdzorg is de volgende. Bij ondertoezichtstelling is voor de effectuering van een indicatie die strekt tot uithuisplaatsing een machtiging van de kinderrechter nodig. De kinderrechter oordeelt in de gevallen dat cliënten zich niet met het indicatiebesluit kunnen verenigen, eveneens over de bezwaren tegen het indicatiebesluit. Om een dubbele rechtsgang te voorkomen is het eveneens nodig beroep op de Awb in deze gevallen uit te sluiten. Dit indicatiebesluit is daarom opgenomen op de negatieve lijst van de Awb.”
Verder is vermeld:
“Onder de Jeugdwet veranderen deze situaties niet. Met dit wetsvoorstel zullen daarom de volgende – inhoudelijk gelijke – besluiten worden op de negatieve lijst geplaatst:
a. het besluit van het college dat strekt tot verblijf van een jeugdige, niet zijnde verblijf bij een pleegouder;
b. alle besluiten van de gecertificeerde instelling;
c. alle besluiten van de jeugdhulpaanbieder indien een jongere gesloten is geplaatst”.
4.1.6.
Het vermelde onder a is op deze zaak niet van toepassing, omdat uit de nadere toelichting blijkt dat dit besluit moet worden overgelegd bij een verzoek om een machtiging en een spoedmachtiging gesloten jeugdhulp als bedoeld in artikel 6.1.2 van de Jeugdwet. Het vermelde onder b en c is op deze zaak evenmin van toepassing, omdat het daarbij gaat om besluiten genomen door anderen dan het college. De conclusie moet dan ook zijn dat, op de keper beschouwd, het in deze zaak aan de orde zijnde verleningsbesluit van het college niet als zodanig in de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak is opgenomen.
4.1.7.
Uit wat in 4.1.1 tot en met 4.1.6 is overwogen blijkt dat het nooit de bedoeling van de wetgever is geweest dat de bestuursrechter oordeelt over besluiten tot uithuisplaatsing van minderjarigen in het kader van een ondertoezichtstelling en dat een beoordeling van dit soort besluiten door de bestuursrechter evenmin past in het rondom deze besluiten gecreëerde systeem van rechtsbescherming waarin de kinderrechter een centrale rol had en heeft. Het enkele feit dat het hier aan de orde zijnde verleningsbesluit van het college niet afzonderlijk in de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (Bijlage 2 bij de Awb) is vermeld kan gelet hierop niet meebrengen dat tegen dit besluit, voor zover dit strekt tot uithuisplaatsing van een minderjarige in het kader van een door de kinderrechter uitgesproken ondertoezichtstelling, beroep bij de bestuursrechter openstaat. Nu het besluit van 25 april 2016 niet vatbaar is voor beroep, kan tegen dat besluit evenmin op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb bezwaar kan worden gemaakt.
5. De rechtbank heeft wat in 4 is overwogen niet onderkend. De Raad zal daarom de aangevallen uitspraak vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep van appellante tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en het bezwaar van appellante tegen het besluit van 25 april 2016 niet‑ontvankelijk verklaren.
6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 23,60 aan reiskosten in beroep, € 23,60 aan reiskosten in hoger beroep en € 13,20 wegens verschotten, in totaal € 60,40.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 14 juli 2016 gegrond en vernietigt dat besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 14 juli 2016;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 60,40;
- bepaalt dat het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 170,- aan
appellante wordt vergoed.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en L.M. Tobé en R.E. Bakker als leden, in tegenwoordigheid van P.B. Onzenoort als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2019.
(getekend) J. Brand
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
md