Uitspraak
16/2179 WSF
Datum uitspraak: 23 januari 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 november 2015, 14/5068 (aangevallen tussenuitspraak) en tegen de uitspraak van 26 februari 2016, 14/5068 (aangevallen einduitspraak)
Partijen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid) (Staat)
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2017. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J.M. Naber. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door zijn moeder en mr. L.J.M. Noordeloos.
Het onderzoek is ter zitting geschorst.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 juni 2017. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. E.H.A. van den Berg en mr. K.F. Hofstee. Tevens is voor de minister verschenen J.R. Stannard, medewerker van de Nederlandse organisatie voor internationale samenwerking in het hoger onderwijs (Nuffic). Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Noordeloos.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene heeft op 10 juni 2014 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) aangevraagd voor zijn opleiding aan het [instituut] in de Verenigde Staten. Deze aanvraag is door de minister bij besluit van 29 augustus 2014 afgewezen, omdat de door betrokkene opgegeven opleiding niet leidt tot een nationaal erkend diploma.
1.2.
Het tegen het besluit van 29 augustus 2014 gemaakte bezwaar is door de minister bij besluit van 28 oktober 2014 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. De minister heeft erop gewezen dat de Nuffic, die de minister in kwesties met betrekking tot buitenlands onderwijs adviseert, heeft vastgesteld dat de instelling waar betrokkene zijn opleiding volgt, niet is geaccrediteerd door een van de zes regionale accrediterende organisaties. De erkenning door – destijds – de Association of Biblical Higher Education (ABHE) is daarmee niet op een lijn te stellen.
2.1.
In de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de minister het standpunt van de Nuffic, dat alleen instellingen die door een regionale accrediterende instantie zijn geaccrediteerd opleidingen verzorgen die overeenkomen met het niveau van hoger onderwijs in Nederland, onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt. De enkele stelling van de Nuffic dat van instellingen die regionaal geaccrediteerd zijn, verwacht wordt dat zij onder andere voor de academische vorming zorgen, kan in dit verband niet toereikend worden geacht, te minder omdat in het voorliggende geval elke nadere specificatie en/of waardering van het niveau en de kwaliteit van de onderhavige onderwijsinstelling ontbreekt.
2.2.
In de aangevallen einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister, met zijn verwijzing naar wat in een tweetal berichten van de Nuffic van 30 juni 2015 en 28 september 2015 is weergegeven, het geconstateerde gebrek niet heeft hersteld omdat daarmee nog steeds niet voldoende inzichtelijk is geworden waarom alleen instellingen die door een regionale accrediterende instantie zijn geaccrediteerd opleidingen verzorgen die overeenkomen met het niveau van het hoger onderwijs in Nederland. Gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen had van de minister mogen worden verwacht dat hij een en ander niet slechts in algemene zin zou beantwoorden, maar ook nader zou verantwoorden waarom het niveau en de kwaliteit van de onderhavige onderwijsinstelling niet voldoet aan de kwaliteitsnormen van het hoger onderwijs in Nederland.
3. De minister heeft in hoger beroep betoogd dat de voorwaarde van regionale accreditatie mag worden gesteld, omdat instellingen die zijn geaccrediteerd door een zogeheten ‘faith‑related accrediting body’, zoals het ABHE , minder gericht zijn op academische vorming of beroepsvorming, wat onder meer blijkt uit de beperkte toelatingseisen van het [instituut] . Dit heeft de Nuffic in zijn adviezen ook te kennen gegeven. Volgens de Nuffic is een ‘High School Diploma’ of een ‘Graduation Equivalency Diploma’ zonder aanvullende eisen of een ‘grade point average’ (gpa) voldoende en is de belangrijkste voorwaarde ‘the applicant’s attitude towards the church and Christian ideals’. De minister heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de Raad van 19 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3855. Subsidiair heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat uit wat betrokkene heeft verklaard, volgt dat er geen met betrokkenes opleiding in de VS vergelijkbare opleiding in Nederland bestaat en dat ook om die reden geen studiefinanciering kan worden verstrekt.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
De minister is er in navolging van de Nuffic van uitgegaan dat het ontbreken van de accreditatie door een van de – inmiddels – zeven regionale accreditatieorganen reeds leidt tot de conclusie dat geen studiefinanciering behoefde te worden verstrekt. Zoals eerder overwogen in de uitspraak van 11 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3538, volgt die opvatting evenwel niet uit de Algemene waarderingscriteria die de Nuffic heeft opgesteld en heeft de minister hiermee een te beperkte invulling gegeven aan artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000. Immers, zoals ter zitting door de Nuffic is bevestigd, kunnen ook diploma’s erkend zijn die zijn behaald aan instellingen die niet regionaal zijn geaccrediteerd, waarbij zeker niet kan worden uitgesloten dat ook het eindniveau van opleidingen aan die instellingen voldoende is om vergelijkbaar te zijn met een Nederlands equivalent daarvan.
4.2.1.
De opleiding die betrokkene in de VS heeft gevolgd is geaccrediteerd door de ABHE . De ABHE is erkend door de Council for Higher Education Accreditation (CHEA) en door het United States Department of Education (USDE). Inzake die erkenning wijkt de voorliggende zaak niet af van de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van de Raad van 11 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY8293, en 11 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3538.
4.2.2.
De CHEA is, zoals uit de gedingstukken naar voren komt en zoals ter zitting is toegelicht, in de VS de gezaghebbende instantie die de standaarden voor accreditatie bepaalt en die toezicht houdt op de werkwijze van accrediterende organen. Het USDE oefent geen toezicht uit op de accreditatie, maar houdt zich meer bezig met de financiering van opleidingen. Ter zitting is verklaard dat alle accrediterende organen die door de CHEA zijn erkend, ook zijn erkend door het USDE. Met accreditatie door de ABHE en de erkenning van de ABHE door de CHEA (en het USDE), is de opleiding van betrokkene voldoende ingebed in het kwaliteitszorgsysteem van de VS en is voldaan aan de eis van accreditatie zoals die door de minister zou behoren te worden ingevuld. Dat betekent dat het betoog dat de voorwaarde van regionale accreditatie mag worden gesteld, niet slaagt. De aangevallen tussenuitspraak kan daarom worden bevestigd.
4.3.
Met wat is overwogen in 4.2.1 en 4.2.2 is echter nog niet gegeven dat betrokkene recht heeft op studiefinanciering. Zoals de beoordeling van vergelijkbaarheid van opleidingen is vormgegeven, moeten immers – als is voldaan aan de voorwaarde van accreditatie – overige opleidingskenmerken worden onderzocht. Daarbij behoort ook beantwoording van de vraag of in Nederland een vergelijkbare opleiding bestaat en – in dat kader – beoordeling van (het eindniveau van) de opleiding aan het [instituut] .
4.4.
Betrokkene heeft aanvankelijk gesteld dat hij in de VS een opleiding is gaan volgen omdat een vergelijkbare opleiding in Nederland niet zou bestaan. Ter zitting van de Raad heeft hij dit standpunt verlaten en erop gewezen dat de HBO-opleiding pastoraal werker gelijkenis vertoont met de opleiding die hij in de VS volgt. De minister heeft dat niet betwist. Wel heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat de toelatingseisen voor betrokkenes opleiding in de VS te beperkt zijn om aan te kunnen nemen dat (het eindniveau van) deze opleiding vergelijkbaar is met een andere Nederlandse bacheloropleiding. Zoals onder meer blijkt uit de uitspraak van de Raad van 19 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3855, mag voor de vergelijkbaarheid met een Nederlandse opleiding aan de buitenlandse opleiding onder meer de voorwaarde worden gesteld dat op een Scolastic Assessment Test (SAT) of American College Testing Program (ACT) bepaalde scores worden behaald. Uit de e-mail van de Nuffic aan de minister van 28 september 2015, die op 8 oktober 2015 is ingezonden bij de rechtbank, komt naar voren dat toelating mogelijk is op basis van een High School diploma of een alternatief daarvan, zonder aanvullende eisen, bijvoorbeeld met betrekking tot het vakkenpakket of een gpa. Uit de informatie die het [instituut] verstrekt en die door betrokkene is overgelegd, kan niet worden afgeleid dat er minimumeisen worden gesteld aan het gpa en dat voor toelating evenmin aan SAT-scores, of bij gebreke daarvan, aan ACT-scores, eisen worden gesteld. De stelling van betrokkene dat geruime tijd geleden een andere student voor een masteropleiding aan de Vrije Universiteit in Amsterdam is toegelaten na afronding van een bachelor aan het [instituut] , brengt, anders dan betrokkene meent, niet mee dat moet worden geoordeeld dat de opleiding aan het [instituut] wel van voldoende niveau is. Daarbij is van belang dat de vraag of een student kan worden toegelaten tot een masteropleiding niet door de minister wordt beoordeeld, maar door een onderwijsinstelling. Verder is niet komen vast te staan dat de toegelaten student in het door betrokkene genoemde geval geen andere vooropleiding had voltooid, dan wel dat andere factoren bij diens toelating een rol hebben gespeeld. Bovendien betekent het gegeven dat in 2009 een in 2002 aan het [instituut] afgestudeerde student tot een masteropleiding aan de VU is toegelaten niet dat de opleiding die betrokkene volgt in 2014 van voldoende niveau is.
4.5.
Wat is overwogen onder 4.4 leidt tot de conclusie dat het hoger beroep slaagt, voor zover dat de einduitspraak betreft. De aangevallen einduitspraak zal worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van betrokkene tegen het besluit van 28 oktober 2015 ongegrond verklaren.
5.1.
In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden wanneer in beroep en/of hoger beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders omdat de Raad het onderzoek op 7 juni 2017 heeft gesloten en daarbij heeft bepaald dat binnen zes weken schriftelijk uitspraak wordt gedaan, welke datum ligt binnen de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar. Er was dus op 7 juni 2017 geen overschrijding van de redelijke termijn en deze was, uitgaande van de in artikel 8:66 van Pro de Algemene wet bestuursrecht neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat er voor betrokkene ook geen reden was daarover te klagen. Er is daarom aanleiding vanwege de specifieke omstandigheden van dit geval ambtshalve te beoordelen of de redelijke termijn is overschreden en ambtshalve een vergoeding van immateriële schade toe te kennen (vergelijk de uitspraak van de Raad van 10 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3110).
5.2.
In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar duren, de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling bij de Raad ten hoogste twee jaar. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, indien de fase van bezwaar, beroep en hoger beroep gezamenlijk niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). In dit geval is er geen aanleiding van deze termijn af te wijken. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden.
5.3.
Het bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 29 augustus 2014 is blijkens het daarop aangebrachte stempel op 22 september 2014 door de minister ontvangen. Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak zijn vier jaar en vier maanden en een dag verstreken. Daarmee is de redelijke termijn overschreden met minder dan zes maanden. De overschrijding leidt in dat geval tot een schadevergoeding van € 500,-. De overschrijding is volledig aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Dat leidt tot een veroordeling ten laste van de Staat.
6. Er is aanleiding de minister te veroordelen in de proceskosten van betrokkene, die begroot zijn op € 77,60 aan reiskosten in hoger beroep. De reiskosten voor de gemachtigden komen niet voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor een proceskostenveroordeling in beroep. Dat oordeel is door betrokkene niet bestreden, zodat dat in stand blijft.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen tussenuitspraak;
- vernietigt de aangevallen einduitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 oktober 2015 ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 77,60.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en L.M. Tobé en J.P.A. Boersma als leden, in tegenwoordigheid van H. Achtot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2019.
(getekend) J. Brand
(getekend) H. Achtot
md