Uitspraak
17/5518 WIA
Datum uitspraak: 18 december 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 26 juni 2017, 16/2568 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.P. van Stralen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2019. Namens appellant is
mr. Van Stralen verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. Z. Seyban.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was werkzaam als [naam functie] in dienst van [naam werkgever] In juni 2013 is appellant in voorlopige hechtenis gesteld wegens verdenking van het plegen van een drugsdelict. Naar aanleiding hiervan heeft [naam werkgever] de zogenoemde [toegangspas] van appellant ingenomen. Bij vonnis van 20 september 2013 is appellant door de rechtbank Noord-Holland vrijgesproken van wat hem ten laste was gelegd en is hij op vrije voeten gesteld. In januari 2014 heeft appellant zijn [toegangspas] teruggekregen. Hij heeft vervolgens drie dagen gewerkt, voordat hij op 13 januari 2014 wegens psychische klachten is uitgevallen voor zijn werk.
1.2.
Bij besluit van 25 januari 2016 heeft het Uwv aan appellant met ingang van
3 februari 2016 een loongerelateerde WGA-uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) toegekend, waarbij de mate van arbeidsongeschiktheid is vastgesteld op 100% en het dagloon op € 79,90. De referteperiode voor de berekening van het dagloon is aangevangen op 1 januari 2013 en geëindigd op 31 december 2013. Appellant heeft van januari 2013 tot en met juli 2013 van [naam werkgever] loon ontvangen. Van juli 2013 tot en met december 2013 heeft appellant geen inkomsten genoten.
1.3.
Bij beslissing op bezwaar van 4 mei 2016 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellant tegen het besluit 25 januari 2016 gegrond verklaard, voor zover gericht tegen de ingangsdatum van de WIA-uitkering, die alsnog is vastgesteld op 11 januari 2016. Het bezwaar van appellant tegen de hoogte van het dagloon is ongegrond verklaard. Appellant had aangevoerd dat voor de berekening van het dagloon een andere referteperiode in aanmerking moet worden genomen, omdat hij in de gehanteerde referteperiode wegens de detentie en het niet kunnen werken door de inname van de [toegangspas] veel minder inkomen heeft genoten. De referteperiode is daardoor niet representatief voor zijn inkomenspositie. Het Uwv heeft dit betoog afgewezen, onder de overweging dat in het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) het niet beschikbaar zijn voor arbeid wegens detentie niet bij de uitzonderingssituaties voor de berekening van het dagloon in het kader van de Wet WIA is opgenomen.
1.4.
Het vonnis van de rechtbank van 20 september 2013 is bij arrest van het gerechtshof Amsterdam van 8 november 2016 bevestigd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft voorop gesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat het WIA-dagloon door het Uwv conform de Wet WIA en het Dagloonbesluit is vastgesteld. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat voor een toetsing aan beginselen van redelijkheid en billijkheid van de wet, zoals appellant heeft gesteld, geen plaats is, omdat het de rechter op grond van artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen niet is toegestaan de innerlijke waarde en de billijkheid van de wet te beoordelen. Dat appellant als gevolg van het feit dat hij in de referteperiode gedurende zijn detentie geen loon heeft ontvangen en daardoor een WIA-uitkering naar een lager dagloon krijgt, leidt de rechtbank in dit geval niet tot het oordeel dat de hoogte van het dagloon in strijd komt met het loondervingsbeginsel. Door uit te gaan van het genoten loon zullen opgetreden loonmutaties doorwerken in het dagloon en daarmee wordt recht gedaan aan het principe dat gelegen is in de hoofdregel van artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA. De Wet WIA en het Dagloonbesluit bieden verder geen ruimte om voor appellant een andere referteperiode in acht te nemen dan die waarvan het Uwv is uitgegaan. Noch de tekst, noch de systematiek van de Wet WIA en het Dagloonbesluit biedt volgens de rechtbank enig aanknopingspunt om aan te nemen dat de regels voor vaststelling van het dagloon en de onverkorte toepassing daarvan in voorkomende gevallen zouden moeten worden aangemerkt als een punitieve sanctie, zoals bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat de hoogte van het dagloon door eiser als straf wordt ervaren, maakt het nog geen strafmaatregel. Het geschil kan volgens de rechtbank niet op één lijn worden geplaatst met de situatie die voorlag bij de uitspraak van de Raad van 8 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2146. Daarbij heeft de rechtbank erop gewezen dat voor appellant de mogelijkheid bestaat om de Staat aansprakelijk te stellen voor de geleden schade wegens onterechte detentie.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat ten onrechte bij het vaststellen van het dagloon geen rekening is gehouden met de ten onrechte ondergane detentie. In dit verband heeft appellant verwezen naar artikel 5, zesde lid, van het Dagloonbesluit, geldig vanaf
1 december 2016, waarin is bepaald dat kalendermaanden, waarin geen loon is genoten anders dan vanwege verlof, zijn uitgezonderd voor de berekening van het dagloon. Voorts is appellant van mening dat sprake is van een punitieve sanctie, omdat hij door de ten onrechte ondergane detentie recht heeft op lagere uitkering. Ter zitting heeft appellant opgemerkt dat in het kader van het strafrecht vooralsnog geen schade is gevorderd. Voor het bepalen van de schade, bestaande uit de lage WIA-uitkering, wordt de uitspraak in deze procedure afgewacht.
3.2.
Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. Het Uwv heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een punitieve sanctie in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM, dat geen sprake is van doorwerking van een door het Uwv opgelegde maatregel in het WIA-dagloon, zoals in de uitspraak van de Raad van 8 juni 2016 het geval was, en dat artikel 5, zesde lid, van het Dagloonbesluit betrekking heeft op de vaststelling van het dagloon in het kader van de Werkloosheidswet (WW).
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
Appellant heeft recht op een WIA-uitkering met ingang van 11 januari 2016. Van toepassing is het Dagloonbesluit, zoals dat besluit luidt vanaf 1 januari 2016.
4.2.
Op grond van artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA, wordt als dagloon beschouwd
1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, voorafgaande aan de arbeidsongeschiktheid. Op grond van artikel 13, derde lid, van de Wet WIA zijn in het Dagloonbesluit nadere en afwijkende regels vastgesteld. Niet in geschil is dat het Uwv het dagloon in overeenstemming met de hiervoor genoemde wet- en regelgeving heeft berekend.
4.3.
Wat appellant heeft aangevoerd, levert geen grond op om af te wijken van artikel 13 van Pro de Wet WIA of het Dagloonbesluit. In het Dagloonbesluit is geen afwijkende regel voor de situatie van appellant opgenomen. In artikel 17, eerste lid, van het Dagloonbesluit is wel een uitzondering gemaakt voor de berekening van het WIA-dagloon, zoals bepaald in artikel 16 van Pro het Dagloonbesluit, indien de werknemer geen of minder loon heeft genoten in verband met verlof of omdat hij de bedongen arbeid niet heeft verricht wegens ziekte. In het Dagloonbesluit is echter geen uitzondering gemaakt voor de berekening van het dagloon, indien de werknemer wegens detentie geen of minder loon heeft genoten. Ook bevat het Dagloonbesluit geen hardheidsclausule. Dat appellant door detentie en de inname van de [toegangspas] niet heeft kunnen werken, is dan ook geen omstandigheid die voor de berekening van het WIA-dagloon van belang is. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraken van de Raad van 5 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:730 en van 24 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:215. Zoals in die uitspraken is overwogen, is de Wet WIA een wet in formele zin. Het staat de rechter op grond van artikel 120 van Pro de Grondwet en artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen niet vrij om formele wetgeving te toetsen op haar grondwettigheid noch om de innerlijke waarde of billijkheid van de wet te toetsen. Dit betekent dat de rechter de keuze van de wetgever voor de met artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA gegeven berekeningswijze van het dagloon moet respecteren. Het is aan de wetgever om eventuele onredelijke en niet beoogde effecten van de in het Dagloonbesluit neergelegde dagloonsystematiek teniet te doen.
4.4.
Ook artikel 5, zesde lid, van het Dagloonbesluit, zoals gewijzigd per 1 december 2016, biedt geen grond om het dagloon van appellant anders vast te stellen, omdat dat artikel ziet op de berekening van het WW-dagloon. Voor de berekening van het WIA-dagloon is een dergelijke bepaling niet opgenomen in het Dagloonbesluit.
5.1.
Over de stelling van appellant dat sprake is van een punitieve sanctie en dat daarom zou moeten worden afgeweken van de regels van het Dagloonbesluit, overweegt de Raad als volgt.
5.2.
Op grond van artikel 5:2, eerste lid en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een bestuurlijke sanctie verstaan een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak. Onder een bestraffende sanctie wordt op grond van het eerste lid en onder c van dat artikel verstaan een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.
5.3.
In deze zaak is geen sprake van een bestuurlijke of bestraffende sanctie, als bedoeld in artikel 5:2 van Pro de Awb, omdat het Uwv appellant geen verplichting heeft opgelegd of een aanspraak heeft onthouden wegens een overtreding. Het Uwv heeft alleen op basis van de gegevens uit de polisadministratie conform de wettelijke regelgeving het WIA-dagloon vastgesteld. De vaststelling van het WIA-dagloon, waarbij is uitgegaan van het in het refertejaar genoten loon, kan dan ook niet als een bestuurlijke of bestraffende sanctie worden aangemerkt.
5.4.
Bezien moet vervolgens worden of sprake is van een criminal charge in de zin van het EVRM. Het gaat hierbij om een autonoom begrip waarbij de aanduiding die op nationaal niveau aan een regeling wordt gegeven niet bepalend is. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in het arrest Engel en anderen tegen Nederland van 8 juni 1976 (ECLI:NL:XX:1976:AC0386, §82) drie criteria geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een criminal charge. Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding – mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie – en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen. Nu in dit geval geen sprake is van een door het Uwv opgelegde maatregel wegens een overtreding, is reeds daarom geen sprake van een criminal charge in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM.
5.5.
De vergelijking met de onder 2 genoemde uitspraak van de Raad van 8 oktober 2016 gaat niet op. In die zaak was sprake van een gedraging die leidde tot oplegging van een maatregel op grond van de Werkloosheidswet, een sanctie met een reparatoir karakter, die vervolgens doorwerkte in de hoogte van de WIA-uitkering. De Raad oordeelde dat het in dat geval gaat om een door de besluitgever beoogd verlagend effect op het WIA-dagloon waarbij sprake is van leedtoevoeging en heeft dit verlagende effect daarom aangemerkt als een criminal charge in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM. Daarvan is in deze zaak geen sprake. Het lage WIA-dagloon van appellant is niet een door de besluitgever beoogd gevolg van de ondergane detentie, maar vloeit uitsluitend voort uit het algemene loonbegrip van artikel 13 van Pro de Wet WIA. Niet elk gevolg van een strafmaatregel dient eveneens te worden aangemerkt als een criminal charge. Daarvoor moet worden voldaan aan bovengenoemde criteria. Zoals hiervoor overwogen, voldoet de vaststelling van het WIA-dagloon in deze zaak niet aan die criteria.
5.6.
De Raad komt tot de conclusie dat geen sprake is van een punitieve sanctie.
6. Uit 4.1 tot en met 5.6 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E. Dijt als voorzitter en M. Greebe en M.E. Fortuin als leden, in tegenwoordigheid van H. Spaargaren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019.
(getekend) E. Dijt
(getekend) H. Spaargaren