Uitspraak
18.4976 BBZ
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 31 juli 2018, 18/635 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard (college)
Datum uitspraak: 17 december 2019
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend, waaronder een nader advies van Friedeberg Consultancy BV (FCBV).
Appellant heeft in reactie daarop nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2019. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.C. Berger.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant staat sinds 14 november 2003 met een eenmanszaak onder de naam [naam bedrijf 1] (bedrijf) ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Het bedrijf heeft zich gaandeweg toegelegd op het verwerken van administraties van bedrijven en het verzorgen van belastingaangiftes. Op 8 mei 2017 heeft appellant bijstand aangevraagd op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) als oudere zelfstandige ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal ter hoogte van € 44.251,- en in de kosten van levensonderhoud. Hij heeft daarbij een ondernemingsplan van 4 januari 2017 ingeleverd. Daaruit blijkt dat appellant het zwaartepunt van zijn activiteiten wil verleggen naar handelsbemiddeling. Appellant verwacht een omzet van € 44.251,- in het eerste jaar en van maximaal € 59.001,- in het tweede jaar. Daarmee kan hij naar verwachting een netto bedrijfsresultaat (winst) behalen van € 21.901,- in het eerste jaar en van maximaal € 41.751,- in het tweede jaar. Appellant heeft met het oog op de nieuwe bedrijfsactiviteiten de naam van zijn bedrijf gewijzigd in [naam bedrijf 2].
1.2.
Naar aanleiding van de aanvraag heeft het college advies gevraagd aan het Regionaal Bureau Zelfstandigen dat ter voorbereiding van de besluitvorming FCBV heeft verzocht om een advies uit te brengen. FCBV heeft op 3 juli 2017 een advies uitgebracht over de levensvatbaarheid van het bedrijf (advies). FCBV heeft geconcludeerd dat het bedrijf van appellant niet levensvatbaar is en het college geadviseerd de aanvraag af te wijzen. FCBV heeft hierbij onder meer geconcludeerd dat de geprognosticeerde omzet niet realistisch is en niet onderbouwd is. FCBV gaat daarom uit van een omzet die overeenkomt met het gemiddelde dat appellant met zijn bedrijf de voorgaande drie jaren heeft behaald en een groei van 1,5% conform een te verwachten inflatiecorrectie. FCBV verwacht aldus dat de omzet in jaar 1 tot en met jaar 3 zal uitkomen op € 19.500,-, € 19.800,- en € 20.100,-. De taakstellende omzet is door het FCBV bepaald op € 43.600,-. Met de verwachte omzet over jaar 1 tot en met jaar 3 kan appellant een netto bedrijfsresultaat behalen van € 4.200,-, € 5.000,- en van € 4.100,-. In afwachting van de beslissing op de aanvraag heeft het college bij besluiten van 2 juni 2017 en van 13 juli 2017 appellant voorschotten verstrekt van € 1.389,57 per besluit.
1.3.
Bij besluit van 19 juli 2017 heeft het college de aanvraag afgewezen op de grond dat het door appellant (nieuw) te starten bedrijf niet levensvatbaar is. Het college heeft zich hierbij gebaseerd op het advies. Bij datzelfde besluit heeft het college de verleende voorschotten van in totaal € 2.779,14 van appellant teruggevorderd.
1.4.
Bij besluit van 19 december 2017 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Het college heeft vastgesteld dat appellant valt onder de definitie oudere zelfstandige van artikel 2, eerste lid, onder c, van het Bbz 2004. Appellant komt als oudere zelfstandige niet voor bijstandverlening in aanmerking omdat hij niet voldoet aan de in artikel 25 van Pro het Bbz 2004 neergelegde voorwaarde, dat hij naar verwachting ten minste een bruto inkomen van € 7.696,- per boekjaar zal behalen. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op de in het advies neergelegde prognose over het te verwachten netto bedrijfsresultaat in de komende drie jaren.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college zich bij zijn besluitvorming baseren op het advies. Op grond van dit advies heeft het college kunnen concluderen dat het bedrijf van appellant niet levensvatbaar is. De aanvraag van appellant is terecht op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bbz 2004 afgewezen.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Vaststaat dat appellant bijstand heeft gevraagd als oudere zelfstandige en dat het college in het bestreden besluit aan de voorwaarden voor oudere zelfstandigen heeft getoetst. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspaak dan ook een onjuist toetsingskader gehanteerd door de aanvraag te toetsen aan de bepalingen voor de – kort gezegd – gewone zelfstandige. Gelet op het hierna volgende leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
4.2.
Het college heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aangevraagde bijstand niet kan worden verleend omdat het inkomen dat appellant naar verwachting uit het bedrijf zal behalen niet voldoet aan de op grond van artikel 25 van Pro het Bbz 2004 daaraan gestelde eisen. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of het college terecht tot die conclusie is gekomen. Bij de beantwoording van die vraag is het volgende van betekenis.
4.3.1.
Een levensvatbaar bedrijf of zelfstandig beroep is volgens artikel 1, aanhef en onder c, van het Bbz 2004, het bedrijf of zelfstandig beroep waaruit de zelfstandige naar verwachting na bijstandsverlening een inkomen zal verwerven dat, samen met het overige inkomen, toereikend is voor de voortzetting van het bedrijf of zelfstandig beroep en voor de voorziening in het bestaan. Dit betekent dat het inkomen toereikend dient te zijn om aan alle aflossingsverplichtingen te voldoen, dat voldoende middelen beschikbaar zijn om het bedrijf op peil te houden en dat voorts wordt voorzien in de kosten van het bestaan. Op grond van artikel 2, eerste lid, onder c, van het Bbz 2004 kan algemene bijstand worden verleend aan de zelfstandige van 55 jaar en ouder wiens bedrijf of zelfstandig beroep niet levensvatbaar is en die het bedrijf of zelfstandig beroep gedurende een aaneengesloten periode van 10 jaar onmiddellijk voorafgaand aan de aanvraag heeft uitgeoefend en hieruit een inkomen geniet dat duurzaam ontoereikend is om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Op grond van artikel 2, tweede lid, van het Bbz 2004 kan bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal slechts worden verleend aan de zelfstandige, bedoeld in de onderdelen a, b en c van het eerste lid.
4.3.2.
Ingevolge artikel 25 van Pro het Bbz 2004 wordt algemene bijstand verleend aan een zelfstandige als bedoeld in artikel 2, eerste lid onderdeel c, voor de duur dat hij uit het bedrijf of zelfstandig beroep naar verwachting een bruto inkomen zal behalen dat gemiddeld minstens € 7.696,- per boekjaar bedraagt. Op grond van artikel 26 van Pro het Bbz 2004 wordt bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal slechts verleend tot ten hoogste € 9.689,-.
4.4.
Een bijstandverlenende instantie is in zaken als hier aan de orde gerechtigd om zich bij zijn besluitvorming te baseren op concrete adviezen van deskundige instanties als FCBV, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van een advies of aan de inhoud daarvan.
4.5.
Niet in geschil is dat het bedrijf niet levensvatbaar is. Aan die voorwaarde van artikel 25 van Pro het Bbz is dus voldaan. Appellant heeft aangevoerd dat het advies over de omzetprognose en de te behalen winst onzorgvuldig en onjuist is. Volgens appellant heeft hij een realistische omzetprognose gegeven en zal hij daaruit ten minste het vereiste inkomen per boekjaar behalen. Hij verwijst naar het door hem opgestelde ondernemingsplan van 4 januari 2017 en de door hem in bezwaar ingebrachte contra-expertise van [naam bedrijf 3] van 31 november 2017 (contra-expertise).
4.6.
Het college heeft de contra-expertise in hoger beroep ter beoordeling voorgelegd aan FCBV. FCBV heeft op grond van deze beoordeling geconcludeerd dat het eerste advies om de aanvraag af te wijzen wordt gehandhaafd. De conclusies zijn neergelegd in een advies van 26 maart 2019 (nader advies). Weliswaar zijn in de contra-expertise enige wijzigingen aangebracht ten opzichte van het ondernemingsplan, maar FCBV ziet geen aanleiding de omzetprognose en het te verwachten bedrijfsresultaat aan te passen. De door appellant aan de verwachte omzet ten grondslag gelegde berekening is ontoereikend onderbouwd. Appellant beschikt niet over een aantoonbaar relevant netwerk. Nog los van het feit dat concrete gegevens over de (uitgevoerde) opdrachten dan wel de inhoud van de samenwerking met de in de contra-expertise genoemde bedrijven ontbreken, is nog steeds sprake van een zeer beperkt netwerk. Het prijsbeleid blijft onduidelijk en appellant berekent zijn omzet op basis van het uurtarief vermenigvuldigd met het aantal werkuren per jaar. Omdat concrete gegevens ontbreken en sprake is van een zeer beperkt netwerk, heeft FCBV de omzet berekend op basis van de gemiddelde historische omzet.
4.7.1.
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het advies op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, feitelijke onjuistheden bevat of ondeugdelijk is gemotiveerd. De kritiek van appellant in hoger beroep komt er in de kern op neer dat de door FCBV geprognosticeerde omzetcijfers onjuist zijn en dat de door hem geprognosticeerde omzetten voor de eerste drie jaar realistisch en onderbouwd zijn. Daarover wordt als volgt overwogen.
4.7.2.
Appellant heeft ter zitting gewezen op de lijst van klanten die is gevoegd bij het ondernemingsplan en de door hem in hoger beroep ingebrachte intentieverklaringen en facturen. Uit de stukken blijkt dat het bedrijf van appellant erop is gericht vraag en aanbod van bedrijven in Nederland en de Democratische Republiek Congo (DRC) bij elkaar te brengen. De bedoelde lijst van klanten bevat alleen een opgave van de klanten in Nederland. In het advies in ingegaan op het klantenbestand van appellant. Volgens het advies verwijst appellant voor het bestaan van een netwerk naar zijn huidige opdrachtgevers, maar heeft hij daarmee geen relevant netwerk aangetoond. Daarbij is van belang dat hoe groter het netwerk is, hoe sneller een ‘match’ kan worden gemaakt. De drie zogeheten leads (aanvragen van potentiële klanten) die appellant heeft uit zijn netwerk heeft hij nog niet aangesproken, terwijl hij volgens FCBV deze leads verder uit had kunnen werken. Wat deze leads aan omzet genereren was niet bekend en appellant kon daarvan ook geen inschatting geven. Een enkele klantenlijst met namen van bedrijven in Nederland is onvoldoende ter onderbouwing van de geprognosticeerde omzet. Daarom acht FCBV het niet aannemelijk dat appellant de geprognosticeerde omzet zal realiseren en is er in het advies indicatief vanuit gegaan dat appellant met de door hem genoemde leads en de huidige klanten een omzet kan genereren die overeenkomt met het gemiddelde van de voorgaande drie jaar.
4.7.3.
In het nader advies is ingegaan op de in de contra-expertise genoemde bedrijven, waarvan appellant naar eigen zeggen opdrachten krijgt aangeboden. Vastgesteld is dat de bedrijven in de DRC, met wie appellant een match kan maken, onbekend zijn. Concrete gegevens over de (uitgevoerde) opdrachten dan wel de inhoud van de samenwerking met de genoemde bedrijven ontbreken. Los daarvan is volgens FCBV nog steeds sprake van een zeer beperkt netwerk. In de contra-expertise wordt bij de bedrijven vermeld hoeveel uren appellant verwacht voor die bedrijven te kunnen werken. De door hem berekende omzet is gebaseerd op een werkweek van 40 uur en 52 werkweken per jaar tegen een uurtarief van € 36,- per uur. Nu gegevens over de te realiseren opdrachten en eventuele samenwerking ontbreken, lijkt zowel in het ondernemingsplan als in de contra-expertise het aantal declarabele uren en de op grond daarvan berekende omzetprognose dus louter gebaseerd op de eigen verwachtingen van appellant. Louter eigen verwachtingen van de betrokkene over de te behalen omzet vormen echter onvoldoende basis voor het toekennen van algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal.
4.7.4.
Appellant heeft nog aangevoerd dat nu FCBV bij de advisering is uitgegaan van een historische omzet, datzelfde principe had moeten worden gebruikt voor de winst zodat ook van de gemiddelde historische winst had moeten worden uitgegaan. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft ter zitting toegelicht dat FCBV voor de te verwachten winst is uitgegaan van de nieuw beoogde bedrijfsactiviteiten en de daaraan gerelateerde kosten, zoals promotieactiviteiten. Gelet op het ondernemingsplan is dit uitgangspunt niet onjuist.
4.7.5.
Ten slotte zijn de intentieverklaringen en facturen die appellant in zijn nadere reactie van 29 mei 2019 nog heeft overlegd, wat daarvan verder zij, allemaal uit 2019 en dus van ver na de hier van belang zijnde periode, zodat die buiten beschouwing blijven.
4.8.
Appellant heeft aangevoerd dat volgens de Verordening behandeling bezwaarschriften van de gemeente Nissewaard het verslag moet worden ondertekend door de voorzitter en de secretaris. In dit geval heeft alleen de voorzitter het verslag ondertekend. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven. Deze beroepsgrond slaagt niet. Niet valt in te zien dat het enkel niet mede ondertekenen van het verslag van de hoorzitting door de secretaris de rechtmatigheid van het besluit aantast, zoals appellant heeft gesteld. Appellant heeft dit ter zitting ook niet nader kunnen onderbouwen.
4.9.
Appellant heeft ten slotte nog aangevoerd dat hem ten onrechte geen dwangsom is toegekend vanwege termijnoverschrijding bij de behandeling van zijn bezwaarschrift. Ter zitting heeft hij de beroepsgrond aldus toegelicht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de besluitvorming van het college reeds was afgerond. De rechtbank heeft volgens hem niet onderkend dat hij twee afzonderlijke bezwaarschriften had ingediend, namelijk een bezwaarschrift gedateerd op 15 augustus 2017 gericht tegen de afwijzing van de aanvraag en een bezwaarschrift van diezelfde datum gericht tegen de terugvordering van de voorschotten, en dat het college verzuimd heeft op dat laatste bezwaarschrift een besluit te nemen. Deze beroepsgrond slaagt niet. De afwijzing en de terugvordering zijn beide neergelegd in hetzelfde besluit van 19 juli 2017. Het college heeft bij het bestreden besluit zoals blijkt uit de conclusie daarvan een besluit genomen op zowel het bezwaar gericht tegen de afwijzing van de aanvraag als het bezwaar gericht tegen de terugvordering van de verleende voorschotten.
4.10.
Uit 4.2 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak, gelet op 1.4, 2 en 4.1 met verbetering van gronden, moet worden bevestigd. Onder die omstandigheden bestaat ook geen aanleiding voor toewijzing van het verzoek om schadevergoeding.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en Y.J. Klik en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 december 2019.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) M. Buur