Uitspraak
19.3068 AW, 19/3069 AW
Datum uitspraak: 24 september 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
5 juni 2019, 18/2614, 19/70 (aangevallen uitspraak)
5 juni 2019, 18/2614, 19/70 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P. Bots hoger beroep ingesteld.
Appellant heeft nadere stukken ingediend. De minister heeft desgevraagd stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 augustus 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Bots. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. J.H. Sanders en P. Mollema.
OVERWEGINGEN
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar en beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
1.1.
Appellant was werkzaam bij de Dienst [Dienst 1] ( [Dienst 1] ), laatstelijk in de functie als [functie] , salarisschaal 6, bij de [Dienst 1] ( [Dienst 1] ) [plaatsnaam] .
1.2.
Na het voornemen daartoe aan appellant kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van zijn zienswijze daarover, heeft de minister appellant bij besluit van 31 januari 2018 met toepassing van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaar opgelegd. Aan dit plichtsverzuim is ten grondslag gelegd dat appellant op 10 oktober 2017, zonder opgaaf van reden bij zijn leidinggevende, niet op het werk is verschenen. Bij het opleggen van deze straf heeft de minister naast de aard en ernst van de gedraging en de hoge eisen van integriteit die aan de functie van appellant worden gesteld ook rekening gehouden met de omstandigheid dat appellant al vaker disciplinair is gestraft.
1.3.
Op 10 april 2018 had appellant dienst tot 22:00 uur. Zijn leidinggevende heeft geconstateerd dat appellant niet meer aanwezig was om even voor 22:00 uur. Volgens het IOLAN-registratiesysteem heeft appellant de [Dienst 1] om 21:36 uur verlaten.
1.4.
Op 13 april 2018 hebben appellant, zijn leidinggevende en een HR-adviseur een gesprek gevoerd over zijn afwezigheid op 10 april 2018. Bij besluit van 13 april 2018 heeft de minister appellant, naar aanleiding van het vermoeden van plichtsverzuim, met onmiddellijke ingang de toegang tot de [Dienst 1] [plaatsnaam] ontzegd op grond van artikel 77, eerste lid, van het ARAR en appellant meegedeeld dat onderzoek wordt ingesteld naar het vermoedelijk plichtsverzuim.
1.5.
Bij besluit van 23 juli 2018 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 31 januari 2018 ongegrond verklaard.
1.6.
Na een voornemen daartoe, waarover appellant zijn zienswijze heeft kenbaar gemaakt, heeft de minister bij besluit van 24 juli 2018 met toepassing van artikel 81, derde lid, van het ARAR het voorwaardelijk strafontslag met onmiddellijke ingang ten uitvoer gelegd. Daaraan ligt ten grondslag dat appellant zich binnen de proeftijd van twee jaar schuldig heeft gemaakt aan soortgelijk plichtsverzuim als waarvoor hem voorwaardelijk strafontslag was opgelegd. Appellant is verweten dat hij op 10 april 2018, zonder opgaaf van reden bij zijn leidinggevende, voortijdig zijn dienst heeft verlaten en daarmee ongeoorloofd afwezig was. Voorts is appellant verweten dat hij niet de waarheid heeft gesproken daar waar hij heeft verklaard geen kennis te hebben van de werkwijze om alvorens de dienst te verlaten toestemming te vragen aan het dienstdoend afdelingshoofd.
1.7.
Bij besluit van 4 december 2018 (bestreden besluit 2) heeft de minister de bezwaren tegen de besluiten van 13 april 2018 en 24 juli 2018 ongegrond verklaard.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
2.2.
Ingevolge artikel 50, eerste lid, van het ARAR is de ambtenaar gehouden de plichten uit zijn functie voortvloeiende nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen, zoals een goed ambtenaar betaamt.
2.3.
In artikel 80, eerste lid, van het ARAR is bepaald dat de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair kan worden bestraft. Uit het tweede lid van artikel 80 ARAR Pro volgt dat plichtsverzuim zowel omvat het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
2.4.
In artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR is bepaald dat als disciplinaire straf ontslag kan worden opgelegd. Ingevolge het derde lid van dat artikel kan bij het opleggen van een straf worden bepaald, dat zij niet ten uitvoer zal worden gelegd, indien de ambtenaar zich gedurende een vastgestelde termijn niet schuldig maakt aan soortgelijk plichtsverzuim, als waarvoor de bestraffing plaats vindt, noch aan enig ander ernstig plichtsverzuim en zich houdt aan bij het opleggen van de straf eventueel gestelde bijzondere voorwaarden.
2.5.
Uit het dossier en het verhandelde ter zitting maakt de rechtbank op dat appellant zich op 10 oktober 2017, nadat hem door de portier werd verzocht de auto ergens anders te parkeren, heeft afgemeld bij de portier waarna hij naar huis is gegaan. De portier heeft deze informatie aan de leidinggevende van appellant doorgegeven, waarna deze appellant heeft gebeld. Appellant heeft tijdens dit telefoongesprek te kennen gegeven dat hij er klaar mee is, waarna zijn leidinggevende hem een dienstopdracht heeft gegeven door hem dringend te verzoeken zich binnen een uur alsnog op het werk te melden. Dit heeft appellant geweigerd en daaraan toegevoegd dat zijn ontslagpapieren kunnen worden klaargemaakt. De leidinggevende van appellant heeft hem gevraagd om hem na een kwartier terug te bellen, wat appellant niet heeft gedaan. De rechtbank is met de minister van oordeel dat met deze gedragingen sprake is van plichtsverzuim zoals bedoeld in artikel 80 van Pro het ARAR, omdat appellant hiermee heeft gehandeld in strijd met artikel 50 van Pro het ARAR en de Gedragscode [Dienst 1] , waarin staat vermeld dat de werknemer onder werktijd niet ongeoorloofd afwezig is. Nu appellant bovendien geen reden heeft gegeven voor zijn afwezigheid anders dan dat hij er klaar mee is, volgt de rechtbank appellant niet in zijn stelling dat de afwezigheid geoorloofd was.
2.6.
De rechtbank is van oordeel dat het plichtsverzuim aan appellant kan worden toegerekend. Bij de vraag of plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 oktober 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3687) van belang of de ambtenaar de ontoelaatbaarheid van het verweten gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Het ligt op de weg van de ambtenaar aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. Tussen partijen is niet in geschil dat appellant al sinds lange tijd een moeilijke thuissituatie heeft en dat de minister daar ook mee bekend was. Daarnaast voelde appellant zich gefrustreerd over een eerder incident met een gedetineerde over een poster. Appellant heeft niet met stukken onderbouwd dat hem hierdoor het plichtsverzuim niet valt toe te rekenen omdat hij de ontoelaatbaarheid van zijn gedrag niet heeft kunnen zien en niet overeenkomstig dit inzicht heeft kunnen handelen. Bovendien blijkt uit het dossier dat appellant zich heeft gerealiseerd dat hij misschien niet naar huis had moeten gaan en dat hij hier spijt van had. Hij voelde zich op 10 oktober 2017 naar eigen zeggen rustig en kreeg van zijn leidinggevende de gelegenheid om op zijn handelen terug te komen. Appellant heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat hem het plichtsverzuim niet kan worden toegerekend.
2.7.
Volgens de rechtbank is het voorwaardelijk strafontslag wegens plichtsverzuim niet onevenredig. Daarbij is van belang geacht dat aan een [functie] hoge eisen van integriteit en betrouwbaarheid worden gesteld. Appellant heeft zich met de genoemde gedragingen niet betrouwbaar en professioneel opgesteld. Nu appellant zijn leidinggevende niet op de hoogte heeft gesteld van zijn afwezigheid heeft hij hiermee het risico genomen dat er sprake was van onderbezetting waardoor de veiligheid van zijn collega’s en de gedetineerden onder druk kwam te staan. De leidinggevende van appellant moet, gelet op de aard van de functie van appellant, op zijn aanwezigheid kunnen vertrouwen. Bovendien is er ook sprake geweest van eerdere incidenten waarvoor disciplinaire straffen zijn opgelegd. Hoewel appellant hierdoor een gewaarschuwd man was, heeft hij zich toch opnieuw schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister, alle belangen afwegend, in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om appellant de straf van voorwaardelijk ontslag op te leggen.
2.8.
Over de tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag heeft de rechtbank overwogen dat volgens vaste rechtspraak (zie uitspraak van 7 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1264) bij de toetsing van een besluit tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk strafontslag moet worden beoordeeld of het gepleegde plichtsverzuim uitvoering van de eerder opgelegde voorwaardelijk straf rechtvaardigt. Naast die beoordeling is er geen plaats meer voor een evenredigheidstoets. Beoordeeld moet dus worden of de gestelde voorwaarde voor de tenuitvoerlegging is vervuld, en zo ja, of de voor die tenuitvoerlegging in aanmerking te nemen belangen zijn afgewogen en of in redelijkheid tot die tenuitvoerlegging kon worden gekomen. Daarbij geldt dat deze belangenafweging van beperkte betekenis is. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan van een bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van tenuitvoerlegging in een geval waarin de voorwaarde voor die tenuitvoerlegging is vervuld.
2.9.
Uit het dossier en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat er in de [Dienst 1] waar appellant werkte een A-, B-, en C-vleugel zijn en dat appellant de avond van 10 april 2018 dienst had op de A-vleugel. Op de B- en op de C-vleugel hadden er elk drie collega’s dienst. Op de A-vleugel heeft er op deze avonden één collega dienst die de medicatie uitdeelt en fungeert als achtervang in geval van calamiteiten op de B- en C- vleugel. Op deze avond was er op B- en C-vleugel een recreatieavond, zoals op elke dinsdag en donderdag. Na het insluiten van de gedetineerden komen deze zeven collega’s bij elkaar en melden zich gezamenlijk bij hun leidinggevende af. De nachtdienst heeft eigen taken en het is niet de taak van de nachtdienst om de gedetineerden in te sluiten. In het onderhavige geval had appellant dienst tot 22:00 uur, maar is eerder vertrokken nadat zijn collega van de nachtdienst zich meldde. Appellant was daardoor ook niet beschikbaar als achtervang in geval van calamiteiten op de B- en C- vleugel. Nu appellant afwezig was en zijn leidinggevende er niet van op de hoogte was of er wel of geen achtervang aanwezig was, heeft dit druk gelegd op de veiligheid van het personeel en van de gedetineerden. Omdat appellant éénmaal eerder dienst heeft gehad op de A-vleugel en bovendien regelmatig dienst had op de B- en C-vleugel tijdens recreatieavonden had appellant op de hoogte moeten zijn van de hierboven omschreven werkwijze. Bovendien heeft een collega van appellant hem eerder die dag gewezen op de eindtijd van de recreatieavonden. Dat er op andere avonden en bij andere functies andere afspraken gelden doet hier niet aan af. Gelet op het voorwaardelijk strafontslag dat aan appellant is opgelegd had het op de weg van appellant gelegen om in deze situatie navraag te doen bij zijn leidinggevende om er zeker van te zijn dat hij vroegtijdig mocht vertrekken. Nu appellant geen toestemming heeft gekregen van zijn leidinggevende om vroegtijdig te vertrekken en deze daardoor niet op de hoogte was van de afwezigheid van appellant is met deze gedraging sprake van ongeoorloofde afwezigheid. De rechtbank is van oordeel dat appellant zich hiermee wederom schuldig heeft gemaakt aan soortgelijk plichtsverzuim omdat hij in beide gevallen, zonder toestemming van zijn leidinggevende, ongeoorloofd afwezig was en door zijn gedragingen de veiligheid van het personeel en de gedetineerden onder druk zijn komen te staan. Daarmee heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat aan de voorwaarde van het voorwaardelijk ontslag binnen twee jaar is voldaan. Nu gesteld noch gebleken is dat er sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verlangd kon worden af te zien van de tenuitvoerlegging, was de minister bevoegd om over te gaan tot tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag. Niet is gebleken dat de minister bij de afweging van de betrokken belangen niet van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank en maakt de aan dit oordeel ten grondslag gelegde overwegingen tot de zijne en verwijst daarnaar. Naar aanleiding van wat is aangevoerd in hoger beroep voegt de Raad daar nog het volgende aan toe.
Voorwaardelijk strafontslag
4.2.
Appellant heeft zich ook in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het opgelegde voorwaardelijk strafontslag gelet op zijn bijzondere privésituatie niet evenredig is aan het plichtsverzuim. De Raad volgt hem hierin niet omdat, gelet op de aard van zijn functie, ongeoorloofde afwezigheid kan resulteren in onderbezetting waardoor de veiligheid van zijn collega’s en de gedetineerden in gedrang kan komen. [Dienst 1] moet daarom op zijn aanwezigheid kunnen vertrouwen. Bovendien was appellant niet van onbesproken gedrag. Hij is eerder disciplinair gestraft geweest voor zijn eigenmachtig optreden. Hoewel appellant hierdoor een gewaarschuwd man was, heeft hij zich toch opnieuw schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Gelet op deze omstandigheden is de opgelegde straf van voorwaardelijk ontslag niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim.
Tenuitvoerlegging voorwaardelijk strafontslag
4.3.
Appellant heeft ook in hoger beroep vergeefs betoogd dat hij de dienst vroegtijdig mocht verlaten omdat hij was afgelost. De minister heeft overtuigend aangevoerd dat degenen die nachtdienst doen een ander takenpakket hebben dan appellant en dat zij hun werkzaamheden, anders dan appellant, verrichten op het moment dat de gedetineerden zijn ingesloten. Nu appellant zonder toestemming van zijn leidinggevende zijn dienst vroegtijdig heeft verlaten en daarmee ongeoorloofd afwezig was, heeft hij in strijd gehandeld met artikel 50 van Pro het ARAR en de Gedragscode [Dienst 1] . Het betreft hier soortgelijk plichtsverzuim als waarvoor hem voorwaardelijk strafontslag was opgelegd. Daarmee is aan de gestelde voorwaarde voor de tenuitvoerlegging voldaan.
4.4.
Het betoog van appellant dat de minister niet in redelijkheid tot de tenuitvoerlegging kon komen omdat hij slechts 24 minuten de dienst vroegtijdig heeft verlaten, slaagt niet. De minister heeft overtuigend aangevoerd dat aan het eind van de dienst de gedetineerden worden ingesloten. Het insluiten van de gedetineerden is het meest risicovolle gedeelte van de dienst, omdat de kans op incidenten dan het grootst is. Door voor het insluiten van de gedetineerden de dienst te verlaten en dit niet aan zijn leidinggevende te laten weten, zodat deze leidinggevende er niet van op de hoogte was dat er geen achtervang aanwezig was, heeft appellant de veiligheid van het personeel en van de gedetineerden op het spel gezet. De relatief korte periode van ongeoorloofde afwezigheid kan dan ook niet als bijzondere omstandigheid gelden op grond waarvan de minister had moeten afzien van de tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk ontslag.
Conclusie
4.5.
Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en E.J.M. Heijs en J.C. Boeree als leden, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 september 2020.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) M. Buur