Uitspraak
19.5422 AW
Datum uitspraak: 19 november 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 november 2019, 19/1479 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. W.J. Dammingh, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met zaak 19/5302 AW, plaatsgevonden op
8 oktober 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar huidige gemachtigde mr. D. Duijvelshoff, advocaat. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.E. Steenberghe en mr. L.C.M. Biendeman.
Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. In de andere zaak wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante is werkzaam bij de politie-eenheid [regio]. Zij maakt sinds 1 november 2016 gebruik van de Regeling Partieel Uittreden (RPU) als bedoeld in artikel 13a, vierde lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp), waarbij de arbeidstijd van appellante laatstelijk sinds 18 augustus 2017 met vier uur per week is verminderd. Voor de uren die zij minder werkt wordt zij geacht met verlof te zijn en ontvangt zij 50% van het brutosalaris. Hierdoor blijven volgens het toekenningsbesluit alle aan het salaris gerelateerde aanspraken zoals bijvoorbeeld pensioenopbouw (en dus ook de te betalen pensioenpremie) gelijk.
1.2.
Vanaf eind december 2017 is er veelvuldig contact geweest tussen de Dienst Financiën van de Politie en de afdeling Grote ondernemingen, Zakelijke belastingen, kantoor Rotterdam van de Belastingdienst. Hieruit blijkt dat de Belastingdienst zich op het standpunt stelt dat artikel 13a van het Barp moet worden aangemerkt als een mogelijkheid voor de werknemer om de arbeidsduur structureel te verminderen ter overbrugging naar zijn AOW- dan wel pensioendatum. Bij gebruik van deze regeling moet de pensioenopbouw van de betreffende werknemer derhalve worden aangepast, tenzij wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 10a, vierde lid, of artikel 10b, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit loonbelasting 1965 (UBLB). Voor beide bepalingen geldt dat deze alleen kunnen worden toegepast indien de arbeidsduurvermindering ingaat binnen een periode die aanvangt tien jaar voorafgaande aan de in de pensioenregeling vastgestelde pensioenleeftijd. Als een arbeidsduurvermindering bijvoorbeeld ingaat elf jaar voorafgaand aan de pensioenleeftijd moet de inhouding op het loon in mindering worden gebracht op het pensioengevend loon voor de gehele periode waarin de arbeidstijd is verminderd. De vermindering op grond van artikel 13a, eerste lid, onder b, van het Barp hoeft niet in aanmerking te worden genomen omdat deze vermindering wel ingaat binnen de tienjaarstermijn. De regeling wordt weliswaar op grond van artikel 13a, vierde lid van het Barp arbeidsrechtelijk als verlof verwerkt, maar materieel is er volgens de Belastingdienst geen sprake van verlof, want verlof is een periode van non-activiteit gericht op terugkeer naar het werk; het is bedoeld om te herstellen zodat daarna het werk weer kan worden hervat. Feitelijk beëindigt de werknemer zijn dienstbetrekking gedeeltelijk en is er sprake van arbeid in deeltijd. Artikel 10a, eerste lid, van het UBLB kan derhalve niet worden toegepast.
Het overleg met de Belastingdienst heeft ertoe geleid dat over de teveel betaalde premie tot 1 januari 2018 geen correctie zal plaatsvinden en dat er geen naheffingsaanslag zal worden opgelegd.
1.3.
Via Intranet zijn medewerkers van de politie vanaf half januari 2018 geïnformeerd over de (mogelijke) gevolgen van de uitleg door de Belastingdienst van de toepasselijke regelgeving. Vervolgens zijn deelnemers aan de RPU in mei 2018 geïnformeerd over de gevolgen voor hun pensioenopbouw en over de mogelijkheid de deelname aan de RPU tijdelijk stop te zetten om het pensioengemis te beperken. Appellante heeft de keuze gemaakt om haar deelname aan de RPU niet stop te zetten.
1.4.
Bij de salarisspecificatie van november 2018 heeft appellante een toelichting ontvangen op de daarin opgenomen wijzigingen in haar salaris. Met terugwerkende kracht tot en met januari 2018 is een verminderde pensioenopbouw in de salarisbetaling verwerkt. Deze verminderde pensioenopbouw volgt uit fiscale regels die de Belastingdienst stelt en die de politie als werkgever moet naleven.
1.5.
Bij besluit van 26 maart 2019 (bestreden besluit) is het tegen de salarisspecificatie gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat, overwogen dat de korpschef is gehouden om uitvoering te geven aan het gewijzigde beleidsuitgangspunt van de Belastingdienst en aan het Pensioenreglement, en dat hem bij die uitvoering geen enkele bevoegdheid of ruimte toekomt om daarvan af te wijken. Gelet hierop was er, anders dan appellante heeft betoogd, wel grond voor verminderde pensioenopbouw vanaf 1 januari 2018 bij deelname aan de reeds lopende RPU. Het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. De passage in de toelichting bij artikel 13a van het Barp, maakt niet dat appellante daar zonder meer het gerechtvaardigde vertrouwen aan kon ontlenen dat zij bij deelname aan de RPU altijd recht zou hebben en houden op volledige pensioenopbouw. Voor zover appellante vanwege deze passage in de veronderstelling heeft verkeerd dat haar pensioenopbouw ook voor de toekomst ongewijzigd zou blijven, is dit onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Daarvoor is nodig dat de korpschef een concrete en ondubbelzinnige mededeling met die strekking heeft gedaan. Daarvan is de rechtbank uit de stukken niet gebleken. Voor zover de korpschef in het RPU‑toekenningsbesluit heeft overwogen dat bij deelname aan de RPU de volledige pensioenopbouw in stand blijft, leidt dit niet tot een ander oordeel. Aan de korpschef komt immers niet de bevoegdheid toe om te beslissen over de pensioenopbouw in de toekomst. De korpschef hoefde na 1 januari 2018 geen onverkorte toepassing te geven aan de RPU‑bepalingen, reeds omdat het ABP het Pensioenreglement op het onderdeel van de pensioenopbouw tijdens verlof per die datum heeft gewijzigd. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de door de korpschef in acht te nemen zorgvuldigheid niet zover strekt dat hij op basis van het financiële belang van appellante tegen het gewijzigde beleidsuitgangspunt van de Belastingdienst moest opkomen. Ook hiertoe verwijst de rechtbank naar wat is overwogen over de bevoegdheid van de korpschef. Indien appellante tegen het gewijzigde beleidsuitgangspunt van de Belastingdienst had willen opkomen, had zij zich zelf tot de Belastingdienst moeten wenden. Wat appellante verder heeft aangevoerd over het rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel, slaagt evenmin. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep is een bestuursorgaan bevoegd om een gemaakte fout te herstellen, mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met enig geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel, in het bijzonder dat van de rechtszekerheid. Het bestreden besluit kan deze toetsingsmaatstaf doorstaan. Ook hiervoor is van belang dat de Belastingdienst haar standpunt heeft gewijzigd en dat de korpschef op dat gewijzigde standpunt geen invloed heeft gehad. Niet kan worden gezegd dat de korpschef lopende de deelname aan de regeling, waarin appellante tot 1 januari 2018 volledig pensioen opbouwde, geen uitvoering mocht geven aan het gewijzigde standpunt van de Belastingdienst of dat hierdoor sprake is van (het herstellen van) een door de korpschef gemaakte fout. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de korpschef voldoende heeft gedaan om de nodige compensatiemaatregelen te treffen. De korpschef heeft zich ingespannen om de verminderde pensioenopbouw voor appellante als RPU-deelnemer zoveel mogelijk te beperken.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Artikel 13a, eerste lid, van het Barp bepaalt dat, tenzij het dienstbelang zich daartegen verzet, op aanvraag van de ambtenaar
a. van 55 jaar en ouder de gemiddelde arbeidstijd per week met 11,1% wordt verminderd;
b. van 58 jaar en ouder de gemiddelde arbeidstijd per week met 33,3% wordt verminderd.
4.1.2.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat, tenzij het dienstbelang zich daartegen verzet, op aanvraag van de ambtenaar de gemiddelde arbeidstijd per week voor een lager percentage wordt verminderd dan genoemd in het eerste lid, met dien verstande dat het aantal uren waarmee de arbeidstijd wordt verminderd ten minste 2 uren per week bedraagt.
4.1.3.
Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat de uren waarmee de gemiddelde arbeidstijd per week wordt verminderd, worden aangemerkt als verlof.
4.2.
In de Nota van Toelichting (Staatsblad 1997, 497) bij artikel 13a van het Barp is vermeld dat voor de constructie dat de ambtenaar voor het gedeelte waarmee de arbeidstijd is verminderd wordt geacht met verlof te zijn, omdat in artikel 3.1 vierde lid, van het Pensioenreglement, is bepaald dat gedurende de tijd welke de ambtenaar met verlof is en niet volledig in het genot is van zijn inkomen, onder zijn inkomen wordt verstaan het inkomen dat voor hem zou hebben gegolden indien hij geen verlof had genoten. Op deze manier blijft het salaris formeel gezien 100%, dat wil zeggen het salaris dat de ambtenaar zou hebben genoten als hij niet aan de RPU zou deelnemen. Dit betekent dat alle aan het salaris gerelateerde aanspraken op basis van het oude 100% salaris worden berekend. Deelname aan de RPU heeft derhalve geen gevolgen voor bijvoorbeeld de pensioenopbouw, de wachtgelduitkering en de vakantie-uitkering. Over het gedeelte van de arbeidstijd waarvoor vermindering heeft plaatsgevonden, vindt een inhouding plaats op het salaris. De ambtenaar levert over de uren waarmee de arbeidstijd is verminderd 50% van het oorspronkelijke salaris in.
4.3.
Ingevolge de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd, Stb. 2012, 328 (Wet VAP), en de Wet van 4 juni 2015, Stb. 2015, 218, wordt de pensioengerechtigde leeftijd zoals bedoeld in de AOW (AOW-leeftijd) vanaf 2013 in stappen verhoogd tot 67 jaar in 2021. Vanaf 2022 wordt de AOW-leeftijd gekoppeld aan de levensverwachting.
4.4.
Op grond van artikel 3.4, eerste lid van het Pensioenreglement, zoals dit per 1 januari 2018 luidt, wordt als een deelnemer in een dienstverhouding door ziekte, verlof, of een andere hem persoonlijk betreffende omstandigheid zijn inkomen niet of niet volledig geniet, onder pensioengevend inkomen verstaan het inkomen dat voor hem zou hebben gegolden als die omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan voor zover dit is toegestaan binnen de Wet op de Loonbelasting 1964.
4.5.
Op grond van artikel 18 a, zesde lid, van de Wet op de loonbelasting 1964 wordt het ouderdomspensioen herrekend als het eerder ingaat dan de eerste dag van de maand waarin de pensioenrichtleeftijd wordt bereikt.
4.6.1.
Artikel 10a, eerste lid, aanhef en onder a, van het UBLB, bepaalt, voor zover hier van belang, dat als perioden die meetellen als dienstjaren dan wel als diensttijd in aanmerking worden genomen de periode gedurende welke de dienstbetrekking heeft geduurd, met dien verstande dat bij dienstbetrekkingen in deeltijd de aldus in aanmerking te nemen periode wordt verminderd overeenkomstig de deeltijdfactor.
4.6.2.
Artikel 10a, vierde lid, van het UBLB bepaalt dat voor de toepassing van het eerste lid de aldaar genoemde vermindering van de in aanmerking te nemen perioden bij dienstbetrekkingen in deeltijd achterwege mag blijven, indien de deeltijdfunctie is aanvaard in de periode die aanvangt 10 jaar direct voorafgaande aan de in de pensioenregeling vastgestelde ingangsdatum. De eerste volzin is uitsluitend van toepassing, voor zover de omvang van het dienstverband na het aanvaarden van de deeltijdfunctie niet lager is dan 50% van de omvang van het dienstverband aan het eind van de periode direct voorafgaande aan de aanvang van de aan het slot van de eerste volzin bedoelde periode.
4.7.
Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting stelt de Raad vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de verminderde pensioenopbouw, zoals deze voor het eerst met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 is toegepast bij de salarisbetaling van november 2018, in feite het gevolg is van de verhoging van de pensioenrichtleeftijd ingevolge de Wet VAP. Door de verhoging van die leeftijd valt de ingangsdatum van de vermindering van de arbeidsduur van deelnemers aan de RPU als bedoeld in artikel 13a, eerste lid, aanhef en onder a, van het Barp buiten de in artikel 10a, vierde lid van het UBLB genoemde termijn van
10 jaar. Volgens de Belastingdienst is feitelijk sprake van werken in deeltijd en is daarom geen sprake van een situatie waarbij verminderde pensioenopbouw achterwege dient te blijven. Dit heeft ertoe geleid dat de Stichting Pensioenfonds ABP het Pensioenreglement met ingang van 1 januari 2018 heeft aangepast
.
.
4.8.
Gelet op wat in 4.7 is overwogen, is hier aan de orde een wijziging van regelgeving en een nieuw standpunt van de Belastingdienst over de aard van de RPU, welke van invloed zijn op de hoogte van de af te dragen pensioenpremies en daarmee op de pensioenopbouw van appellante na toekenning van de RPU. Nu belanghebbenden er in het algemeen niet op mogen vertrouwen dat de ten tijde van de toekenning geldende regelgeving onverminderd van kracht zal blijven, rust in zo’n situatie op het betrokken bestuursorgaan als regel geen verplichting om compensatie te bieden voor het door de verandering ontstane nadeel. De omstandigheden van het geval kunnen dit anders maken, met name indien sprake is van het door het bestuursorgaan gedane toezeggingen. Appellante heeft aangevoerd dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, sprake is van een toezegging, waarmee de korpschef het vertrouwen heeft gewekt dat bij deelname aan de RPU de (volledige) pensioenopbouw was gegarandeerd. Het behoud van de volledige pensioenopbouw is voor appellante ook een reden geweest om gebruik te maken van de RPU. Onder die omstandigheden is de korpschef volgens appellante gehouden om een vergoeding toe te kennen voor het nadeel dat door de verandering is ontstaan.
4.9.
Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de belanghebbende aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent echter niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of de belanghebbende op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden.
4.10.
In dit geval heeft de korpschef in het besluit tot toekenning van de RPU zonder voorbehoud vermeld dat alle aan het salaris gerelateerde aanspraken, zoals bijvoorbeeld pensioenopbouw (en dus ook de te betalen pensioenpremie), gelijk blijven. De verhoging van de pensioenrichtleeftijd was al langer aan de orde, maar de korpschef heeft zich pas in een zeer laat stadium laten voorlichten over de gevolgen daarvan voor de pensioenopbouw bij deelname aan de RPU, waarvan volgens de in 4.2 genoemde Nota van Toelichting steeds het uitgangspunt is geweest dat deze ongewijzigd bleef. De Raad is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat onder die omstandigheden sprake is van een aan de korpschef toe te rekenen toezegging waaruit appellante redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de deelname aan de RPU niet van invloed zou zijn op de pensioenopbouw en daarmee op de te betalen pensioenpremie. Het belang van appellante bij nakoming van deze toezegging moet dan ook worden afgewogen tegen het algemeen belang.
4.11.
In dit geval moet worden geoordeeld dat de korpschef niet gehouden is om aan de gerechtvaardigde verwachtingen te voldoen. Vaststaat dat appellante pas is geïnformeerd over de wijziging in de pensioenopbouw nadat haar verzoek om deelname aan de RPU al was ingewilligd. Appellante heeft hier dus nadeel van ondervonden. Dit neemt echter niet weg dat het algemeen belang bij de inhouding van de pensioenpremie overeenkomstig de belastingwetgeving en het Pensioenreglement meer gewicht in de schaal legt dan het belang van appellante. De korpschef heeft deelnemers aan de RPU, waaronder appellante, snel geïnformeerd over de gewijzigde regeling en de consequenties daarvan. Tevens heeft de korpschef de deelnemers aan de RPU in de gelegenheid gesteld om de deelname tijdelijk stop te zetten, waarmee het gemis aan pensioenopbouw (gedeeltelijk) kon worden voorkomen. Onder deze omstandigheden mocht de korpschef het algemeen belang laten prevaleren boven het belang van appellante om de toezegging na te komen.
4.12.
Uit 4.7 tot en met 4.11 volgt dat het hoger beroep van appellante niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet, gelet op wat in 4.10 is overwogen, met verbetering van gronden worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en J.J.T. van den Corput en A.T. Marseille als leden, in tegenwoordigheid van M. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 november 2020.
(getekend) H. Lagas
(getekend) M. Stumpel