Uitspraak
19 41 WW, 19/42 WW
Datum uitspraak: 8 april 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 november 2018, 17/4487 en 17/5692 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[naam stichting] te [vestigingsplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R.A. Beers hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend en vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2019. Namens appellante is [vertegenwoordiger van de stichting] verschenen, bijgestaan door mr. Beers. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. de Jong.
OVERWEGINGEN
1.1.
[naam werknemer] (de werknemer) was vanaf 1 maart 2003 in dienst bij appellante. Met een vaststellingsovereenkomst is dit dienstverband geëindigd met ingang van 1 juni 2016. Aan de werknemer is met ingang van 1 juni 2016 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) toegekend. Met ingang van 1 augustus 2016 is de werknemer bij andere werkgevers in dienst getreden. De WW is (gedeeltelijk) blijven doorlopen. In december 2016 zijn aan de werknemer eindejaarsuitkeringen toegekend. De werknemer heeft de bruto bedragen aan eindejaarsuitkeringen ingeruild voor netto bedragen op grond van een fiscale regeling.
1.2.
Het Uwv heeft bij besluiten van 18 november 2016, 19 december 2016, 19 januari 2017 en 17 maart 2017 (de verhaalsbesluiten) de WW-uitkering van de werknemer over de periode van 1 september 2016 tot en met 31 januari 2017 verhaald op appellante, die overheidswerkgever is in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de WW. Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen deze besluiten. Volgens appellante heeft de werknemer vanaf 1 augustus 2016 meer dan 87,5% van het maandloon verdiend, zodat de WW-uitkering niet meer uitbetaald diende te worden. Het Uwv heeft volgens appellante de eindejaarsuitkeringen ten onrechte toegerekend aan de maand december 2016. Uit artikel 4:1, achtste lid, van het Algemeen inkomensbesluit socialezekerheidswetten (AIB) volgt dat het Uwv de eindejaarsuitkeringen als extra periodiek salaris had moeten toerekenen aan de maanden waarin deze zijn opgebouwd. Bij beslissing op bezwaar van 17 juli 2017 (bestreden besluit 1) heeft het Uwv de bezwaren van appellante tegen deze besluiten ongegrond verklaard.
1.3.
Bij besluit van 14 juli 2017 heeft het Uwv de inkomstenverrekening van de WW‑uitkering van de werknemer over de periode van 1 september 2016 tot en met 31 december 2016 nader gespecificeerd. Tegen dit besluit heeft appellante ook bezwaar gemaakt. Bij beslissing op bezwaar van 11 september 2017 (bestreden besluit 2) heeft het Uwv het bezwaar van appellante tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit stuk niet als nieuw besluit kan worden beschouwd nu de rechtsgevolgen, te weten het verhaal van de WW‑uitkering over genoemde maanden, al met de verhaalsbesluiten zijn ingetreden.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen bestreden besluit 1 wegens een motiveringsgebrek gegrond verklaard en bestreden besluit 1 vernietigd. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het Uwv bij dat besluit ten onrechte niet is ingegaan op de bezwaargrond van appellante dat het Uwv gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid in artikel 4:1, achtste lid, van het AIB. Omdat het Uwv in beroep alsnog heeft gemotiveerd waarom geen gebruik is gemaakt van deze bevoegdheid, heeft de rechtbank onderzocht of de rechtsgevolgen van bestreden besluit 1 in stand kunnen blijven. De rechtbank heeft overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat het Uwv gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid om bij de vaststelling van het maandloon de eindejaarsuitkering van de werknemer toe te rekenen aan de maanden waarin de opbouw daarvan heeft plaatsgevonden. De hoofdregel is dat de eindejaarsuitkering wordt toegerekend aan de maanden waarin de werkgever aangifte heeft gedaan van dat loon. Het Uwv is bevoegd een uitzondering te maken op deze hoofdregel maar is daartoe niet verplicht. Het Uwv heeft uitgelegd dat het belang van uitkeringsgerechtigden om snel duidelijkheid te hebben over de WW-uitkering maakt dat er bij de vaststelling van het maandloon geen rekening wordt gehouden met de opgebouwde salarisaanspraken. De rechtbank heeft deze belangenafweging niet onredelijk geacht. Dat het Uwv een andere uitkeringsmethodiek hanteert voor uitkeringen in het kader van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) heeft niet geleid tot een ander oordeel, nu WIA-uitkeringen anders van aard zijn. De rechtbank heeft aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van bestreden besluit in stand te laten. Met betrekking tot de subsidiaire grond van appellante, dat het Uwv is uitgegaan van het verkeerde bedrag aan uitbetaalde eindejaarsuitkering, heeft de rechtbank overwogen dat er geen rechtsregel bestaat op grond waarvan het Uwv gehouden is om het maandloon hoger vast te stellen in het geval een werknemer zijn sv-loon heeft verlaagd door gebruik te maken van een regeling die hem fiscaal voordeel biedt.
2.2.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de brief van 14 juli 2017 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat met deze brief geen rechtsgevolgen in het leven zijn geroepen. De brief bevat slechts een nadere toelichting aan appellante over de hoogte van de reeds toegekende WW-uitkeringen.
3.1.1.
Appellante heeft in hoger beroep herhaald dat het Uwv gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid van artikel 4:1, achtste lid, van het AIB om de opbouw van de eindejaarsuitkeringen van de werknemer bij het maandinkomen voor de WW betrekken. Volgens appellante is dit de enige methode om een representatief beeld te krijgen van het nieuwe inkomen ten opzichte van het oude inkomen van de werknemer. Had het Uwv dit gedaan, dan was de WW-uitkering van de werknemer op grond van artikel 20, eerste lid, onder c, van de WW beëindigd, omdat de inkomsten dan meer dan 87,50% van het WW‑maandloon zouden bedragen. Daarbij kan een werknemer volgens appellante al voor het einde van de maand beschikken over de inkomensgegevens van die maand, inclusief opbouw aan eindejaarsuitkering, zodat de door het Uwv gestelde uitvoeringsproblemen zich niet voordoen. Bovendien past het Uwv artikel 4:1, achtste lid van de AIB wel toe in het kader van de Wet WIA. Het niet gebruik maken van de bevoegdheid leidt volgens appellante tot een kennelijk onredelijk resultaat in de zin van artikel 4:1, elfde lid, van het AIB.
3.1.2.
Subsidiair heeft appellante aangevoerd dat het alleen rekening houden met de eindejaarsuitkeringen in de kalendermaand waarin deze feitelijk wordt uitbetaald ook om een andere reden tot een kennelijk onredelijk resultaat leidt, nu de werknemer ervoor heeft gekozen om zijn eindejaarsuitkering in te ruilen tegen een netto te besteden doel, zodat deze inkomsten niet worden gekort op de WW-uitkering. Daarnaast leidt het eindigen van de WW‑uitkering in verband met uitbetaalde bedragen aan eindejaarsuitkering in de systematiek van het Uwv voor uitkeringsgerechtigden volgens appellante tot onzekere en/of ongelijke uitkomsten. De WW-uitkering kan namelijk in dat geval op een later moment herleven op grond van artikel 21 van Pro de WW, waardoor de einddatum van de WW-uitkering op grond van artikel 43 van Pro de WW opschuift.
3.1.3.
Met betrekking tot bestreden besluit 2 heeft appellante aangevoerd dat het besluit van 14 juli 2017 wel rechtsgevolgen heeft en dat het feit dat het Uwv het besluit van 14 juli 2017 heeft afgegeven na de verhaalsbesluiten daaraan niet afdoet.
3.1.4.
Tot slot heeft appellante verzocht om een vergoeding van de schade die zij heeft geleden en nog zal lijden.
3.2.1.
Het Uwv heeft zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er geen grond is om in het kader van de WW de behandeling van de eindejaarsuitkeringen toepassing te geven aan artikel 4:1, achtste lid, van het AIB. Ook is volgens het Uwv geen sprake van een kennelijk onredelijk resultaat zoals bedoeld in artikel 4:1, elfde lid, van het AIB. Bij de vaststelling van het te korten inkomen in het kader van de WW wordt uitgegaan van de hoofdregel dat het genoten loon wordt aangemerkt als inkomen, om zo snel mogelijk de WW-uitkering definitief vast te kunnen stellen. De WW-uitkering is in beginsel een kortdurende uitkering, waarbij vanwege (gedeeltelijke) werkhervattingen relatief veel wijzigingen kunnen plaatsvinden. Vaak zijn loongegevens in de eerste maand(en) na een werkhervatting niet beschikbaar in de polisadministratie. Het feit dat de werknemer heeft gekozen voor uitbetaling van zijn eindejaarsuitkeringen in de vorm van onbelaste vergoedingen (vakbondscontributie en reiskostenvergoeding) heeft tot gevolg dat de onbelaste vergoedingen niet worden betrokken bij de vaststelling van het (reguliere) loon. De eindejaarsuitkeringen van de werknemer zijn om die reden ook niet betrokken bij de inkomstenverrekening van de WW-uitkering van de werknemer in de maand december 2016. Hierin ziet het Uwv echter geen grond om toepassing te geven aan artikel 4:1, achtste lid, van het AIB. Het Uwv heeft verzocht om de aangevallen uitspraak in zoverre te bevestigen.
3.2.2.
Het Uwv heeft in hoger beroep het standpunt ingenomen dat de brief van 14 juli 2017 wel is aan te merken als besluit in de zin van de Awb. Nu appellante met deze brief voor het eerst is geïnformeerd over de wijze van vaststelling van de WW-uitkering van de werknemer met betrekking tot de inkomstenverrekening, is sprake van een rechtsgevolg. Verder heeft de rechtbank volgens het Uwv ten onrechte de verhaalsbesluiten aangemerkt als besluiten met betrekking tot de inkomstenkorting. Op grond van artikel 129b van de WW kan een bezwaar tegen een verhaalsbesluit niet gaan over het recht, de hoogte of duur van de WW-uitkering.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar overweging 7 van de aangevallen uitspraak. Hier wordt aan toegevoegd dat in artikel 129b van de WW is bepaald dat een bezwaar tegen het verhaal, als bedoeld in artikel 79, eerste lid, van de WW, niet gegrond kan zijn op de grief dat de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is vastgesteld.
Bestreden besluit 1
4.2.
De rechtbank heeft bij de beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit 1 niet onderkend dat de bezwaren van appellante tegen de verhaalsbesluiten, die uitsluitend zien op de vraag of de WW-uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is vastgesteld, op grond van artikel 129b van de WW niet tot een gegrondverklaring van die bezwaren kunnen leiden. Ook het Uwv heeft dit pas in hoger beroep onderkend.
4.3.
Dat betekent dat de aangevallen uitspraak, waarbij de rechtsgevolgen van bestreden besluit 1 op inhoudelijke overwegingen in stand zijn gelaten, niet juist is. De rechtsgevolgen van bestreden besluit 1 kunnen evenwel in stand worden gelaten, nu de bezwaren van appellante gelet op artikel 129b van de WW terecht ongegrond zijn verklaard.
Bestreden besluit 2
4.4.
Het standpunt van partijen in hoger beroep, dat de brief van 14 juli 2017 als besluit in de zin van de Awb moet worden aangemerkt, nu appellante daarbij voor het eerst is geïnformeerd over de wijze waarop de WW-uitkering van de werknemer over de maanden september tot en met december 2016 is vastgesteld, wordt onderschreven. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, waarbij de rechtbank heeft overwogen dat het Uwv in bestreden besluit 2 de bezwaren van appellante terecht niet‑ontvankelijk heeft verklaard, vernietigd dient te worden. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het beroep tegen bestreden besluit 2 inhoudelijk worden beoordeeld.
4.5.
Nu het Uwv de inhoudelijke bezwaren van appellante tegen het besluit van 14 juli 2017 heeft betrokken in bestreden besluit 1 en zijn standpunt in hoger beroep nader heeft toegelicht, zal deze motivering worden betrokken bij de beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit 2. Zoals ter zitting met partijen is besproken zal daarbij, ondanks dat deze maand niet is genoemd in het besluit van 14 juli 2017 en bestreden besluit 2, worden aangenomen dat voor de maand januari 2017 hetzelfde heeft te gelden als voor de periode van 1 september 2016 tot en met 31 december 2016.
4.6.
In artikel 4:1, derde lid, van het AIB is de hoofdregel met betrekking tot het vaststellen van het inkomen neergelegd, namelijk dat het loon geacht wordt genoten te zijn in het aangiftetijdvak waarover de werkgever van dat loon opgave heeft gedaan. Met betrekking tot onder andere extra periodiek salaris, zoals een eindejaarsuitkering, geeft het achtste lid van artikel 4:1 van Pro het AIB het Uwv de discretionaire bevoegdheid om bij het vaststellen van het inkomen het in het aangiftetijdvak opgebouwde bedrag aan eindejaarsuitkering in aanmerking te nemen. Het Uwv heeft deze keuze met verwijzing naar het belang om een WW-uitkering, die doorgaans van beperkte duur is en veelal gepaard gaat met inkomstenverrekeningen, zo spoedig mogelijk definitief vast te stellen, deugdelijk gemotiveerd en inzichtelijk toegelicht. Het Uwv is met deze vaste gedragslijn de grenzen van de redelijke wetstoepassing niet te buiten gegaan. Dat deze keuze voor eigen risicodragers, zoals appellante, in bepaalde gevallen ongunstiger uitpakt dan een keuze waarbij zou worden uitgegaan van opgebouwde bedragen leidt niet tot een ander oordeel. Deze consequentie is niet zodanig, dat geen sprake meer zou zijn van een redelijke wetstoepassing. Het Uwv heeft afdoende toegelicht waarom in het kader van de Wet WIA wel gebruik wordt gemaakt van de bedoelde bevoegdheid. In het kader van de Wet WIA is immers – in tegenstelling tot de WW – veelal sprake van een langdurende uitkering.
4.7.
Appellant wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat in het geval van werknemer het niet gebruik maken van de bevoegdheid van artikel 4:8, achtste lid, van het AIB leidt tot een kennelijk onredelijk resultaat als bedoeld in artikel 4:1, elfde lid, van het AIB. Dat in bepaalde gevallen, zoals in dit geval, het voor appellante financieel voordeliger was geweest als het Uwv wel gebruik had gemaakt van zijn discretionaire bevoegdheid om de opgebouwde eindejaarsuitkeringen in aanmerking te nemen, is geen reden om het resultaat kennelijk onredelijk te achten. Van belang is daarbij dat niet elk feitelijk of ervaren nadelig resultaat als kennelijk onredelijk kan worden aangemerkt. Dat in het geval van de werknemer inkomsten zijn verworven vanuit een dienstverband dat met betrekking tot de werkzaamheden en arbeidsvoorwaarden vergelijkbaar is met het dienstverband van waaruit hij werkloos is geworden is ook geen omstandigheid die leidt tot een kennelijk onredelijk resultaat.
4.8.
Bij de toepassing van de hoofdregel van artikel 4:1 van Pro het AIB gaat het Uwv uit van het fiscale loonbegrip, zoals gedefinieerd in artikel 3:2 van Pro het AIB, in samenhang bezien met artikel 16 van Pro de Wet financiering sociale verzekeringen en artikel 31 van Pro de Wet op de Loonbelasting 1964. Dit betekent dat wanneer eindejaarsuitkeringen, zoals in deze zaak is gebeurd, worden uitbetaald in de vorm van onbelaste vergoedingen, zij niet in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van het loon. Dat hierdoor de eindejaarsuitkeringen in zo’n geval ook niet worden betrokken bij de vaststelling van het inkomen in de maand waarin deze bedragen zijn uitbetaald, leidt niet tot het oordeel dat het Uwv in redelijkheid geen gebruik zou kunnen maken van haar vaste gedragslijn of dat sprake is van kennelijk onredelijk resultaat.
4.9.
Omwille van de duidelijkheid zal de aangevallen uitspraak in zijn geheel worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zullen de beroepen tegen bestreden besluiten 1 en 2 gegrond worden verklaard en deze besluiten worden vernietigd. Voorts zullen met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van bestreden besluit 1 in stand worden gelaten en zelf in de zaak worden voorzien door het bezwaar tegen het besluit van 14 juli 2017 ongegrond te verklaren.
4.10.
Bij deze uitkomst is een veroordeling tot schadevergoeding niet aan de orde. Het verzoek om veroordeling tot vergoeding van de schade wordt dan ook afgewezen.
5. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.312,50 in beroep en € 1.050,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.362,50. Nu de verhaalsbesluiten en het besluit van 14 juli 2017 niet worden herroepen is er geen aanleiding voor het vergoeden van kosten in de bezwaarfase.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 juli 2017 gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 juli 2017;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 17 juli 2017 in stand blijven;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 11 september 2017 gegrond;
- vernietigt het besluit van 11 september 2017;
- verklaart het bezwaar tegen het besluit van 14 juli 2017 ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 11 september 2017;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van de schade af;
- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellante in beroep en hoger beroep tot een bedrag van € 2.362,50;
- bepaalt dat het Uwv aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 852,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A.I. van der Kris als voorzitter en S. Wijna en M.E. Fortuin als leden, in tegenwoordigheid van C. van der Ven als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 april 2020.
(getekend) A.I. van der Kris
(getekend) C. van der Ven