Uitspraak
19/1861 AW, 19/2316 AW, 19/2822 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 20 mei 2021
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 30 juli 2018, 16/5235 (aangevallen tussenuitspraak) en tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 maart 2019, 16/5235 (aangevallen uitspraak) en op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade.
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Staatssecretaris van Defensie (staatssecretaris)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. B.M. Dijkstra, advocaat, tegen de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep tegen de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak ingesteld.
Betrokkene heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
De staatssecretaris heeft op 18 april 2019 een nieuw besluit genomen, waarop betrokkene zijn zienswijze heeft gegeven. Daarbij heeft betrokkene verzocht om vergoeding van materiele en immateriële schade.
Betrokkene heeft een nadere specificatie van de door hem geleden en nog te lijden schade ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2021. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Dijkstra. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Verkroost en mr. D. Sparreboom.
OVERWEGINGEN
1.1. Voor een uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen tussenuitspraak. Hier wordt volstaan met het volgende.
1.2. Betrokkene was ruim 36 jaar werkzaam als burgerlijk ambtenaar bij defensie. Naar aanleiding van een anonieme melding heeft de Koninklijke Marechaussee (KMar) een strafrechtelijk onderzoek naar betrokkene ingesteld. Op 24 maart 2015 heeft een huiszoeking plaatsgevonden bij betrokkene waarbij een aantal goederen in beslag is genomen. De meeste van deze goederen waren voorzien van een zogenoemd Nato stock nummer (NSN-nummer) en daardoor te herkennen als afkomstig van Defensie. Op 26 maart 2015 is betrokkene uitgenodigd voor een verhoor als verdachte op 2 april 2015 bij de brigade der KMar te Den Helder.
1.3. Op 30 maart 2015 heeft betrokkene zijn zienswijze gegeven op het voornemen tot schorsen. Deze zienswijze is neergelegd in een door betrokkene ondertekende verklaring. Vervolgens is betrokkene met onmiddellijke ingang geschorst in het belang van de dienst. In een (ongedateerde) brief is aan betrokkene het voornemen kenbaar gemaakt om hem op grond van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder l, van het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie (Bard) strafontslag op te leggen. Betrokkene heeft hierop mondeling zijn zienswijze gegeven ten overstaan van de Hoor- en adviescommissie P&O KM, op 14 oktober 2015.
1.4. Bij besluit van 11 november 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van
11 oktober 2016 (bestreden besluit), heeft de staatssecretaris betrokkene met ingang van 15 december 2015, overeenkomstig het voornemen, de disciplinaire straf van ontslag opgelegd. Hieraan is ten grondslag gelegd dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim doordat hij stelselmatig goederen van Defensie heeft meegenomen zonder daar in alle gevallen expliciete toestemming voor te hebben, terwijl betrokkene wist dat wat hij deed niet overeenkwam met de geldende regels en voorschriften.
11 oktober 2016 (bestreden besluit), heeft de staatssecretaris betrokkene met ingang van 15 december 2015, overeenkomstig het voornemen, de disciplinaire straf van ontslag opgelegd. Hieraan is ten grondslag gelegd dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim doordat hij stelselmatig goederen van Defensie heeft meegenomen zonder daar in alle gevallen expliciete toestemming voor te hebben, terwijl betrokkene wist dat wat hij deed niet overeenkwam met de geldende regels en voorschriften.
1.5. De politierechter van de Rechtbank Noord-Holland heeft betrokkene bij mondeling vonnis van 12 december 2017 schuldig verklaard aan verduistering gepleegd door hem die een goed uit hoofde van zijn persoonlijke dienstbetrekking onder zich heeft, meermalen gepleegd, in de periode van 1 januari 2005 tot en met 24 maart 2015, zonder oplegging van straf.
2.1. Met de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld het vastgestelde gebrek, dat aan het bestreden besluit wat betreft de evenredigheid van de straf voor het aannemelijk gemaakte plichtsverzuim geen deugdelijke afweging ten grondslag ligt, te herstellen. Daarbij zal de staatssecretaris er, bij gebrek aan bewijs van het tegendeel, van uit dienen te gaan dat betrokkene, naast de goederen waarvan hij heeft toegegeven dat hij deze zonder toestemming heeft meegenomen, de overige zaken op de lijst van de KMar te goeder trouw in zijn bezit heeft gekregen. Om het geconstateerde gebrek te herstellen zal de staatssecretaris alsnog moeten afwegen of de vaststelling dat betrokkene twee dozen met boutjes zonder toestemming heeft meegenomen en overgebleven zaken na werkopdrachten in Vlissingen niet heeft geretourneerd, dient te leiden tot disciplinair strafontslag en niet tot een andere disciplinaire straf. De staatssecretaris zal hierbij de omstandigheden van dit geval dienen te betrekken, waaronder in ieder geval de aard van de zaken die betrokkene op ongeoorloofde wijze in zijn bezit heeft gekregen (om welke zaken ging het en waren het overbodige producten of restanten), de gebruikelijke gang van zaken ten tijde van het begaan van de overtreding (konden overbodige producten zonder passeerbrief worden meegenomen ten tijde van belang, konden restanten ten tijde van belang worden geretourneerd en werd dat toen ook van betrokkene verwacht), het tijdsverloop tussen de verweten gedraging en de disciplinaire straf en de gevolgen van het ontslag voor betrokkene.
2.2. De staatssecretaris heeft daarop bij aanvullend verweerschrift van 7 september 2018 een nadere onderbouwing van het bestreden besluit gegeven en daarbij – onder meer – vermeld dat, ook indien uit zou worden gegaan van hetgeen betrokkene daadwerkelijk heeft toegegeven zonder toestemming mee te hebben genomen, te weten twee dozen met bouten en overgebleven goederen na werkopdrachten in Vlissingen, het hier nog steeds verduistering van meerdere defensiegoederen over een langere periode betreft. Betrokkene heeft met deze gedragingen gehandeld in strijd met de Gedragscode Defensie en het in hem te stellen vertrouwen als defensieambtenaar ernstig geschaad. Het aldus begane plichtsverzuim acht de staatssecretaris dusdanig dat dit de maatregel van ontslag rechtvaardigt.
2.3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen.
3. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de staatssecretaris bij besluit van 18 april 2019 de disciplinaire straf van ontslag gehandhaafd onder aanpassing van de motivering.
Dit besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling betrokken.
4. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot het volgende oordeel.
Het strafontslag
4.1.Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) gelden in het ambtenarentuchtrecht niet de strikte bewijsregels die in het strafrecht van toepassing zijn. Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven, is noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.2.
In het (ongedateerde) voornemen tot strafontslag, tevens uitnodiging voor de hoorzitting van de Hoor- en adviescommissie op 14 oktober 2015, staat dat de KMar een huiszoeking heeft gedaan in verband met verdenking van ontvreemding van Rijkseigendommen, dat betrokkene heeft toegegeven dat hij Rijkseigendommen heeft ontvreemd en dat de commandant het hem verweten gedrag als plichtsverzuim kwalificeert en voornemens is over te gaan tot strafontslag. In het besluit tot strafontslag van 11 november 2015 is betrokkene verweten dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim doordat hij stelselmatig goederen van Defensie heeft meegenomen zonder daar in alle gevallen expliciete toestemming voor te hebben, terwijl betrokkene wist dat wat hij deed niet overeenkwam met de geldende regels en voorschriften. Anders dan gesteld door betrokkene ziet de Raad hierin geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een ontoelaatbare verzwaring van het plichtsverzuim in het ontslagbesluit ten opzichte van het voornemen. Dat de door de KMar opgemaakte lijst van de inbeslaggenomen goederen niet in het bezit was van de Hoor- en adviescommissie maakt dit niet anders, nu het betrokkene voldoende duidelijk kon zijn waarin het hem ten laste gelegde plichtsverzuim bestond en hij door zijn aanwezigheid bij de huiszoeking door de KMar op de hoogte was van de hoedanigheid van de inbeslaggenomen goederen.
4.3.
Betrokkene heeft verder toegegeven dat hij twee dozen met bouten van het werk heeft meegenomen en dat hij materialen die waren overgebleven na door hem verrichtte onderhoudswerkzaamheden in Vlissingen en Rotterdam, in de achterbak van zijn auto heeft laten liggen en deze vervolgens thuis heeft opgeslagen. Dit blijkt onder meer uit de door betrokkene ondertekende verklaring van 30 maart 2015 en wat hij heeft bevestigd ter zitting van de rechtbank op 16 mei 2018. Betrokkene heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij hiervoor toestemming had gekregen. Deze gedragingen, meermaals gepleegd, over een langere periode heeft de staatssecretaris terecht aangemerkt als ernstig plichtsverzuim. Dit oordeel wordt niet anders als zou worden aangenomen dat niet in voldoende mate is komen vast te staan dat betrokkene de overige in beslag genomen goederen niet te goeder trouw in zijn bezit had. Feit blijft dat sprake is van niet integer gedrag gedurende meerdere jaren. De Raad ziet ook bevestiging voor dit oordeel in het hiervoor in overweging 1.5 genoemde vonnis van de politierechter. Nu niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan dit plichtsverzuim betrokkene niet kan worden toegerekend, was de staatssecretaris bevoegd om hem hiervoor disciplinair te straffen.
4.4.
Gelet op de aard en de ernst van de verweten gedragingen is de opgelegde disciplinaire straf van ontslag niet onevenredig. Daartoe overweegt de Raad dat betrokkene gedurende een langere periode, meerdere malen goederen voor eigen gebruik mee naar huis heeft genomen, zonder dat hij daarvoor toestemming had, terwijl hij wist dat dit niet was toegestaan. Daarmee heeft hij het in hem te stellen vertrouwen als burger-defensieambtenaar ernstig geschaad.
4.5.
Uit wat hiervoor in 4.1 tot en met 4.4 is overwogen, volgt dat het hoger beroep van betrokkene niet slaagt. Het incidenteel hoger beroep van de staatssecretaris slaagt wel. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen en, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep ongegrond verklaren. Omdat hiermee de grondslag aan het besluit van 18 april 2019 is ontvallen, zal de Raad ook dit besluit vernietigen.
De verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
5.1.
Uit het in 4.5 gegeven oordeel volgt dat het verzoek om vergoeding van inkomens- en pensioenschade op grond van artikel 8:88, van de Awb dient te worden afgewezen.
5.2.
Betrokkene heeft voorts verzocht om schadevergoeding toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
5.2.1.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
5.2.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
5.2.3.
Naar vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 7 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2978) wordt in een geval waarin eerst na een tussenuitspraak einduitspraak is gedaan, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel in zijn geheel aan het bestuursorgaan toegerekend. Indien echter in de loop van de procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee de rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden niet voor rekening van het bestuursorgaan, maar van de Staat (minister van Justitie en Veiligheid). Van een te lange behandelingsduur bij de rechter is geen sprake als de periode van het instellen van beroep bij de rechtbank tot de tussenuitspraak van de hoger beroepsrechter ten hoogste drie en een half jaar heeft geduurd en de hoger beroepsrechter vervolgens binnen één jaar na ontvangst van de mededeling van het bestuursorgaan van de wijze waarop de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken zijn hersteld, einduitspraak doet.
5.2.4.
In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009).
5.2.5.
Voor deze zaak betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 24 december 2015 tot de datum van de uitspraak van de Raad op 20 mei 2021 is een periode van vijf jaar en bijna vijf maanden verstreken. De Raad heeft in de zaak zelf, noch in de opstelling van betrokkene aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaren zou mogen bedragen. Dat betekent dat de redelijke termijn met bijna zeventien maanden is overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van € 1.500,-.
5.2.6.
In deze zaak heeft de rechtbank een tussenuitspraak gedaan. De periode tussen de ontvangst van het beroepschrift door de rechtbank op 21 november 2016 tot de tussenuitspraak van de rechtbank op 30 juli 2018 heeft een jaar, acht maanden en negen dagen in beslag genomen. De rechtbank heeft binnen een jaar na ontvangst van de reactie van de staatssecretaris op 10 september 2018 uitspraak gedaan. Dit betekent dat de behandeling van het beroep door de rechtbank twee maanden en negen dagen te lang heeft geduurd. De periode tussen ontvangst van het hoger beroepschrift door de Raad op 30 april 2019 tot de uitspraak van 20 mei 2021 heeft twee jaar en twintig dagen in beslag genomen. Dit betekent dat de behandeling door de Raad twintig dagen te lang heeft geduurd. Hieruit volgt dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn voor rekening van de Staat komt. De overschrijding van de redelijke termijn bij de bestuursrechter is in totaal drie maanden.
5.2.7.
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van de Staat onderscheidenlijk van de staatssecretaris wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). De Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan betrokkene tot een bedrag van € 265,- (3/17 deel van € 1.500,-). De staatssecretaris wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan betrokkene tot een bedrag van € 1.235,- (14/17 deel van € 1.500,-).
6. Aanleiding bestaat om de Staat en de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van betrokkene die betrekking hebben op het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten worden begroot op € 267,- ten laste van de Staat en € 267,- ten laste van de staatssecretaris in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (2 punten, wegingsfactor 0,5).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond;
- vernietigt het besluit van 18 april 2019;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 265,-;
- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.235,-;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade voor het overige af;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 267,-;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 267,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) aan betrokkene de helft van het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 259,-, zijnde € 129,50 vergoedt;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan betrokkene de helft van het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 259,-, zijnde € 129,50 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en E.J. Otten en P.J. Stolk als leden, in tegenwoordigheid van D. Al-Zubaidi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2021.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) D. Al-Zubaidi