Uitspraak
19 2777 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 mei 2019, 18/3606 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Coevorden (college)
Datum uitspraak: 22 juni 2021
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H.J.M. Nijholt, advocaat, hoger beroep ingesteld. Bij brief van 8 augustus 2019 heeft mr. M.G. Doornbos, advocaat, zich gesteld als opvolgend gemachtigde.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Doornbos. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door G.H. Molema.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 3 september 2014 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. Zij staat sinds die datum met haar twee minderjarige kinderen in de basisregistratie personen ingeschreven op adres 1 in [woonplaats] (uitkeringsadres).
1.2.1.
In het kader van een heronderzoek in mei 2018 heeft een inkomensconsulent van de gemeente Coevorden (consulent) appellante verzocht om gegevens in te leveren, waaronder bankafschriften over de periode van 1 januari 2017 tot 17 mei 2018.
1.2.2.
Omdat op de door appellante ingeleverde bankafschriften geen betalingen voor nutsvoorzieningen voorkwamen, heeft een handhavingsmedewerker van de gemeente Coevorden (handhavingsmedewerker) bij Enexis gegevens opgevraagd over het verbruik van gas en elektriciteit op het uitkeringsadres. Ook heeft de handhavingsmedewerker gegevens bij waterleidingbedrijf WMD opgevraagd over het waterverbruik op dat adres. Enexis heeft de gevraagde verbruiksgegevens bij e-mailbericht van 7 juni 2018 verstrekt, met de mededeling dat er geen contract meer is voor de levering van gas en elektriciteit en dat het pand op het uitkeringsadres is afgesloten van gas en elektriciteit. In de verstrekte gegevens van Enexis is vermeld dat het contract op 15 januari 2016 is beëindigd. WMD heeft eerst telefonisch en vervolgens bij e-mailbericht van 19 juni 2018 laten weten dat de opgegeven waterstand voor het jaar 2016 duidde op een verbruik van 14 m3 en dat het waterverbruik voor het jaar 2017 is geschat op 28 m3.
1.2.3.
Op 14 juni 2018 hebben de handhavingsmedewerker en een collega een gesprek gevoerd met appellante. In het gespreksverslag, dat appellante voor akkoord heeft getekend, is daarover het volgende vermeld:
“Toen ik daar kwam wonen, bleek dat er een slot zat op de gas- en elektrameter. Aansluiten kost geld en dat had ik niet. Stroom heb ik via de buurman, [X]. Gas heb ik gewoon. Ik kook elektrisch. Mijn verwarming is met een ketel. Ik heb gewoon warm water. Ik betaal de buurman voor elektra, € 40,- per maand. Ik heb wel gas maar weet niet hoe. Ik betaal er niet apart voor.
[...]
Ik heb de [water]meterstand inderdaad niet doorgegeven. Ik weet niet waarom er zo weinig water verbruikt is. Alles doen we thuis, eten, douchen, enz. Slapen ook.
[Vraag:] Hoe doet u de dagelijkse dingen zonder gas en elektra?
Het gas is er gewoon en de elektra via de buurman. Ik betaal hem die € 40,- contant. Hier zijn geen kwitanties of iets van.”
1.2.4.
Tijdens het gesprek hebben de handhavingsmedewerkers tegen appellante
gezegd dat zij aansluitend aan het gesprek een huisbezoek wilden afleggen om de woonsituatie van appellante te controleren. De handhavingsmedewerkers hebben appellante gevraagd of zij hiervoor toestemming gaf, waarbij de handhavingsmedewerkers haar hebben voorgehouden dat zij niet verplicht kan worden mee te werken aan het huisbezoek, maar dat niet meewerken consequenties kan hebben voor haar bijstand, en dat een huisbezoek noodzakelijk is om te kunnen vaststellen of appellante feitelijk verblijft op het uitkeringsadres. Volgens het gespreksverslag heeft appellante daarop geantwoord: “Ja, maar nu niet. Ik moet mijn zoontje ophalen bij de oppas.” In het gespreksverslag is vervolgens het volgende opgenomen, waarbij ‘O’ staat voor opmerking van één van de handhavingsmedewerkers:
“O: Wij hebben mevrouw [appellante] erop gewezen dat wij in de brief hebben gezet dat het gesprek twee uur kan duren en zij hier rekening mee had kunnen houden. Dat zij, als zij nu het huisbezoek weigert, niet meewerkt. Dat dit tot consequentie heeft dat de uitkering dan stop wordt gezet. Het huisbezoek is namelijk noodzakelijk om vast te kunnen stellen dat mevrouw feitelijk verblijft op het geregistreerde adres. Na het nogmaals vragen om toestemming voor het afleggen van een huisbezoek, weigerde mevrouw nogmaals.”
1.2.5.
De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 18 juni 2018.
1.3.
In de onderzoeksresultaten heeft het college aanleiding gezien om bij besluit van 22 juni 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 9 oktober 2018 (bestreden besluit), de bijstand van appellante met ingang van 15 januari 2016 in te trekken. Het college heeft aan de besluitvorming, zoals nader toegelicht ter zitting van de Raad, het volgende ten grondslag gelegd. De woning van appellante op het uitkeringsadres wordt niet bewoonbaar geacht, omdat de woning sinds 15 januari 2016 feitelijk is afgesloten van gas en elektriciteit. Verder ligt het waterverbruik in 2016 van 14 m3 onder het minimale verbruik als het toilet één keer per dag wordt doorgespoeld en per persoon één keer per week wordt gedoucht. Appellante heeft tijdens het gesprek op 14 juni 2018 geen aannemelijke verklaring gegeven voor dit minimale waterverbruik en ook niet voor het ontbreken van gas- en elektriciteitsverbruik. Tijdens dat gesprek heeft zij geen opening van zaken gegeven over haar woonsituatie. Verder heeft zij niet meegewerkt aan een aansluitend aan het gesprek af te leggen huisbezoek aan het uitkeringsadres. Appellante heeft daarom de op haar rustende inlichtingen- en medewerkingsverplichting geschonden. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of appellante woont op het uitkeringsadres, zodat ook het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft het volgende aangevoerd. Het enkele gegeven dat appellante is afgesloten van elektriciteit en gas kan zonder verdere gegevens geen aanleiding geven de bijstand van appellante vanaf 15 januari 2016 in te trekken. Appellante heeft aannemelijk gemaakt dat zij, ondanks het lage waterverbruik en de afsluiting van gas en elektriciteit, vanaf 15 januari 2016 toch haar hoofdverblijf heeft gehad op het uitkeringsadres. Zij heeft een aannemelijke verklaring gegeven voor de wijze waarop zij in haar elektriciteit voorziet, te weten via de buurman, X. Ter onderbouwing hiervan verwijst zij naar de door haar in hoger beroep overgelegde verklaring van X van 9 augustus 2019. Als vaststaat dat het gas is afgesloten en appellante stelt geen gas nodig te hebben, omdat zij elektrisch kookt en voor andere doeleinden geen gas nodig heeft, dan geeft deze uitleg voldoende helderheid. Daarnaast heeft appellante aangevoerd dat zij niet heeft geweigerd mee te werken aan het aansluitend aan het gesprek op 14 juni 2018 af te leggen huisbezoek. Appellante heeft namelijk wel toestemming gegeven voor dat huisbezoek. Wel heeft zij te kennen gegeven dat zij na afloop van het gesprek eerst haar zoontje moest ophalen bij de oppas en dat het huisbezoek dus niet aansluitend aan het gesprek zou kunnen plaatsvinden, maar pas een half uur à drie kwartier later. Subsidiair heeft appellante aangevoerd dat voor zover zij al heeft geweigerd mee te werken aan een huisbezoek, dit hooguit zou kunnen leiden tot een intrekking per 14 juni 2018.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het college heeft de intrekking niet beperkt tot een bepaalde periode. Daarom loopt de door de bestuursrechter te beoordelen periode tot en met de datum van het intrekkingsbesluit. De periode die hier ter beoordeling voorligt, loopt dus van 15 januari 2016 tot en met 22 juni 2018.
Geschil
4.2.
Tussen partijen is in de eerste plaats in geschil of de onderzoeksbevindingen een toereikende feitelijke grondslag bieden voor de conclusie dat appellante in te beoordelen periode haar inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen juiste informatie over haar woonsituatie te verstrekken. In de tweede plaats is tussen partijen in geschil of appellante heeft geweigerd mee te werken aan een huisbezoek op 14 juni 2018. Bij de bespreking van het eerste geschilpunt zal eerst worden ingegaan op de bewijslast in deze zaak en de reikwijdte van de inlichtingenverplichting. Vervolgens zal besproken worden welke betekenis toekomt aan het waterverbruik in de woning op het uitkeringsadres, de omstandigheid dat deze woning in de beoordelen periode was afgesloten van gas en elektriciteit en aan de verklaring die appellante op 14 juni 2018 heeft afgelegd. Daarna zal het tweede geschilpunt worden besproken. Geëindigd zal worden met overwegingen waarin een oordeel over de geschilpunten zal worden gegeven en ook de consequentie daarvan voor de besluitvorming, het hoger beroep en de aangevallen uitspraak.
Bewijslast en inlichtingenverplichting
4.3.
Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
4.4.
Appellante is op grond van artikel 17, eerste lid, van de PW verplicht juiste en volledige informatie over haar woonadres te verstrekken, omdat dat gegeven voor de beoordeling van het recht op bijstand en de voortzetting daarvan een essentieel gegeven is. De vraag waar iemand zijn woonadres heeft, moet worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
Betekenis waterverbruik en de omstandigheid dat de woning is afgesloten van gas en elektriciteit
4.5.
Tussen partijen is niet in geschil dat het waterverbruik op het uitkeringsadres in 2016 bijzonder laag was voor een huishouden met een volwassene en twee minderjarige kinderen.
4.5.1.
Laag waterverbruik is een aanwijzing dat de betrokkene niet zijn hoofdverblijf heeft in de woning op het uitkeringsadres. Maar die omstandigheid maakt dat nog niet aannemelijk. In zo’n geval is aanvullend bewijs nodig om aannemelijk te maken dat de betrokkene zijn hoofdverblijf niet heeft in de woning op dat adres. Alleen die aanwijzing is dus op zichzelf niet toereikend als grondslag voor intrekking van de bijstand.
4.5.2.
Voor de te beoordelen periode vanaf 1 januari 2017 zijn geen, althans geen bruikbare gegevens over het waterverbruik beschikbaar. Aan het geschatte waterverbruik over 2017 komt geen betekenis toe. Vergelijk de uitspraak van 6 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2127. Gegevens over het eerste half jaar van 2018 ontbreken. Weliswaar heeft appellante ter zitting van de Raad gesteld dat het waterverbruik in 2018 150 m3 bedroeg, maar niet bekend is welk deel daarvan kan worden toegerekend aan het in 2018 gelegen gedeelte van de te beoordelen periode.
4.6.
Vaststaat dat de woning op het uitkeringsadres in de beoordelen periode was afgesloten van gas en elektriciteit.
4.6.1.
De omstandigheid dat de woning op het uitkeringsadres is afgesloten van gas en elektriciteit is ook een aanwijzing dat de betrokkene niet zijn hoofdverblijf heeft in de woning op dat adres. Maar die omstandigheid maakt dat nog niet aannemelijk. In zo’n geval is aanvullend bewijs nodig om aannemelijk te maken dat de betrokkene zijn hoofdverblijf niet heeft in die woning. Alleen die aanwijzing is dus op zichzelf, en ook niet in samenhang met laag waterverbruik, toereikend als grondslag voor intrekking van de bijstand.
4.7.
Tijdens het gesprek op 14 juni 2018 heeft appellante uitgelegd hoe zij, ondanks de omstandigheid dat haar woning was afgesloten van elektriciteit en gas, toch in de woning op het uitkeringsadres heeft kunnen wonen. Maar zij heeft haar stelling dat zij gas kon gebruiken voor een verwarmingsketel en warm water, ondanks de afsluiting, op geen enkele manier onderbouwd. Verder komt aan de verklaring van X, dat appellante tegen betaling elektriciteit van hem afnam, niet die waarde toe die appellante daaraan hecht, nu de verklaring van X achteraf is opgesteld en niet wordt ondersteund door enig controleerbaar gegeven. Haar uitleg over de manier waarop zij zonder gas- en elektriciteitsaansluiting op het uitkeringsadres heeft kunnen wonen is daarom niet aannemelijk. Ook haar verklaring tijdens het gesprek op 14 juni 2018 dat zij thuis douchte is niet aannemelijk, althans niet voor het jaar 2016, gelet op het geregistreerde waterverbruik over dat jaar.
4.8.
Gelet op 4.7 had het college goede grond om te twijfelen of appellante wel een juiste opgave had gedaan van haar woonsituatie. Deze twijfel is echter op zichzelf niet toereikend voor de aanname dat appellante niet haar hoofdverblijf had in de woning op het uitkeringsadres en kan dus niet dienen als grondslag voor de intrekking van de bijstand van appellante. De door appellante op 14 juni 2018 afgelegde verklaring en de twee aanwijzingen – in de vorm van zeer laag waterverbruik voor 2016 en de omstandigheid dat de woning op dat adres was afgesloten van gas en elektriciteit voor de gehele periode – samen rechtvaardigen in dit geval namelijk niet meer dan een vermoeden dat appellante niet haar hoofdverblijf had in de woning op het uitkeringsadres.
4.9.
De handhavingsmedewerkers hebben ermee volstaan na het gesprek met appellante een huisbezoek af te leggen. Hierbij moet worden aangetekend dat het gesprek met appellante op 14 juni 2018 kort heeft geduurd, waarbij opvalt dat waar haar verklaring allerlei vragen oproept, deze vragen tijdens dat gesprek niet zijn gesteld. De handhavingsmedewerkers hebben niet doorgevraagd. Nader onderzoek naar de feitelijke woonsituatie van appellante, in de vorm van bijvoorbeeld waarnemingen, buurtonderzoek of een gesprek met X, is achterwege gebleven.
Huisbezoek
4.10.
De twijfel aan de juiste opgave van de woonsituatie van appellante levert – en dat is niet in geschil – een redelijke grond op voor het afleggen van een huisbezoek aan het uitkeringsadres.
4.11.
De beroepsgrond dat, kort gezegd, appellante wel heeft ingestemd met het tijdens het gesprek van 14 juni 2018 aangekondigde huisbezoek, slaagt niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.11.1.
Appellante heeft geweigerd mee te werken aan een onmiddellijk uit te voeren huisbezoek. Uit het in 1.2.4 geciteerde gedeelte van het gespreksverslag blijkt namelijk dat appellante niet heeft ingestemd met een huisbezoek aansluitend aan het gesprek op 14 juni 2018 en dat zij daartoe ook niet bereid was nadat haar dat nogmaals was gevraagd. Dat appellante, naar zij stelt, tijdens dit gesprek – dat in Emmen plaatsvond – kenbaar heeft gemaakt dat zij eerst haar zoontje moest ophalen bij de oppas – ook in Emmen, naar appellante stelt – en dat het huisbezoek dan een half uur à drie kwartier later zou kunnen plaatsvinden, blijkt niet uit het gespreksverslag.
4.11.2.
In het algemeen komt groot gewicht toe aan het belang van een bijstandverlenende instantie om – zo nodig – onmiddellijk een huisbezoek af te leggen om een door de betrokkene opgegeven woonsituatie te verifiëren. De reden daarvan is dat de mogelijkheid bestaat dat in die woonsituatie voor het huisbezoek een wijziging wordt aangebracht, waardoor dit controlemiddel veel minder effectief is. De bijstandverlenende instantie mag daarom van de betrokkene verlangen dat hij/zij medewerking verleent aan een onmiddellijk af te leggen huisbezoek. Onder bepaalde omstandigheden kan het weigeren van de medewerking de betrokkene echter niet worden tegengeworpen. Dat kan het geval zijn indien de betrokkene een zwaarwegend belang heeft dat de weigering rechtvaardigt. Die situatie doet zich hier niet voor. Dat appellante haar zoontje bij de oppas moest ophalen op het moment dat het gesprek was afgerond, en daarmee niet kon wachten tot na het aansluitend aan het gesprek af te leggen huisbezoek, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. Van betekenis hierbij is dat in de uitnodiging voor het gesprek op 14 juni 2018 is vermeld dat appellante er rekening mee moest houden dat het gesprek twee uur zou kunnen gaan duren, terwijl het gesprek, naar niet in geschil is, uiteindelijk slechts een kwartier heeft geduurd. Het huisbezoek had dus nog ruim binnen de in de uitnodiging genoemde gespreksduur kunnen plaatsvinden.
Slotoverwegingen
4.12.
Uit 4.11 tot en met 4.11.2 volgt dat appellante de op haar rustende medewerkingsverplichting heeft geschonden, waardoor haar woonsituatie onduidelijk is gebleven. Als gevolg daarvan kan haar recht op bijstand niet worden vastgesteld over het gedeelte van de te beoordelen periode dat loopt van 14 tot en met 22 juni 2018. Het college was dan ook bevoegd de bijstand van appellante – met toepassing van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW – met ingang van 14 juni 2018 in te trekken. Anders dan kan worden afgeleid uit de uitspraak van 16 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3305, geldt dit niet voor het gedeelte van de te beoordelen periode dat loopt van 15 januari 2016 tot 14 juni 2018. Appellante heeft namelijk pas op 14 juni 2018 haar medewerkingsverplichting geschonden en het college heeft, zoals volgt uit 4.5 tot en met 4.9, niet aannemelijk gemaakt dat appellante over de periode daarvoor onjuiste informatie heeft verstrekt over haar woonsituatie. Nu het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat appellante in de periode tot aan het huisbezoek niet haar hoofdverblijf had in de woning op het uitkeringsadres, bestaat geen grond om de bijstand over die periode in te trekken
4.13.
Wat in 4.12 is overwogen heeft de rechtbank niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep gedeeltelijk slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen voor zover het de periode van 15 januari 2016 tot 14 juni 2018 betreft. Aan het besluit van 22 juni 2018 kleeft hetzelfde gebrek als aan het bestreden besluit. Gelet op het tijdsverloop is niet aannemelijk dat dit gebrek nog kan worden hersteld. Daarom zal de Raad zelf in de zaak voorzien door het besluit van 22 juni 2018 te herroepen voor zover het de periode van 15 januari 2016 tot 14 juni 2018 betreft.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.068,- in bezwaar en op € 1.068,- in beroep en € 1.068,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.204,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 9 oktober 2018 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het periode van 15 januari 2016 tot 14 juni 2018 betreft;
- herroept het besluit van 22 juni 2018 in zoverre en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 9 oktober 2018;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.204,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 175,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van R. de Haas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2021.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) R. de Haas