Uitspraak
16.5610 PW, 16/5611 PW, 16/6384 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 juli 2016, 15/4427 en 15/6094 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het dagelijks bestuur van de Regionale Dienst Werk en Inkomen Kromme Rijn Heuvelrug (dagelijks bestuur)
Datum uitspraak: 16 oktober 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W. Kort, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft op verzoek van de Raad een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 oktober 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Kort. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door
A.C. Hoogendoorn.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving vanaf 1 februari 2012 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 20%. Hij staat sinds 29 maart 2012 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, thans basisregistratie personen, ingeschreven op het adres [uitkeringsadres] (uitkeringsadres).
1.2.
Naar aanleiding van een mededeling van een medewerker maatregelonderzoeken dat appellant vanaf half december 2014 niet meer voldoet aan zijn verplichtingen vanuit het project ‘Werk voor Zeist’, heeft het dagelijks bestuur een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader hebben medewerkers van de Regionale Dienst Werk en Inkomen Kromme Rijn Heuvelrug (RDWI) dossieronderzoek verricht, gegevens over het verbruik van gas en elektriciteit op het uitkeringsadres opgevraagd, telefonisch informatie ingewonnen bij Eneco en woningbouwvereniging [woningbouwvereniging] en in de periode van 5 tot 17 februari 2015 waarnemingen bij het uitkeringsadres verricht. Op 18 februari 2015 hebben medewerkers van de RDWI een gesprek gevoerd met appellant over zijn woonsituatie. Zij hebben appellant toen te kennen gegeven dat zij een huisbezoek aan het uitkeringsadres willen brengen omdat zij een gegrond vermoeden hebben dat appellant daar niet woont en hij er nooit heeft gewoond. Appellant heeft geweigerd daarvoor toestemming te verlenen. Op 19 februari 2015 hebben de medewerkers met twee directe buren van het uitkeringsadres gesproken. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 20 februari 2015.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het dagelijks bestuur aanleiding geweest om bij besluit van 26 februari 2015 de bijstand van appellant met ingang van 20 september 2013 in te trekken en bij besluit van 12 maart 2015 de gemaakte kosten van bijstand alsmede de langdurigheidstoeslag over de periode van 20 september 2013 tot en met 31 januari 2015 tot een bedrag van € 19.496,20 van appellant terug te vorderen.
1.4.
Bij besluit van 16 juli 2015 (bestreden besluit 1) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen de besluiten van 26 februari 2015 en 12 maart 2015 ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet aan het dagelijks bestuur te melden dat hij niet op het uitkeringsadres woont en dat als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Het dagelijks bestuur heeft zijn standpunt dat appellant vanaf 20 september 2013 niet op het uitkeringsadres woont, gebaseerd op de gegevens over het verbruik van gas en elektriciteit, het feit dat appellant niet wenste mee te werken aan het huisbezoek, de waarnemingen en de verklaringen van de directe buren. Appellant heeft beroep tegen bestreden besluit 1 ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer 15/4427.
1.5.
Nadat het dagelijks bestuur zijn voornemen daartoe kenbaar had gemaakt en appellant zijn zienswijze daarop naar voren had gebracht, heeft het dagelijks bestuur bij besluit van
21 juli 2015 appellant een boete opgelegd van € 7.890,-. Daaraan heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen juiste inlichtingen te verstrekken over zijn feitelijke verblijfadres.
1.6.
Bij besluit van 5 november 2015 (bestreden besluit 2) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen het besluit van 21 juli 2015 gedeeltelijk gegrond verklaard, dat besluit herroepen en appellant een boete opgelegd van € 7.840,-. Het dagelijks bestuur is daarbij uitgegaan van normale verwijtbaarheid en een benadelingsbedrag van € 15.664,27. Appellant heeft beroep tegen bestreden besluit 2 ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer 15/6094.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank in de zaak 15/4427 het beroep gegrond verklaard, bestreden besluit 1 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 in stand blijven. In de zaak 15/6094 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, bestreden besluit 2 vernietigd en het besluit van 21 juli 2015 herroepen voor zover daarbij een boete van € 7.890,- is opgelegd. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.
2.2.
Bestreden besluit 1 moet worden vernietigd omdat het niet op een deugdelijke motivering berust. Uit de door het dagelijks bestuur ter zitting gegeven toelichting blijkt dat het zijn standpunt dat appellant niet op het uitkeringsadres woont, alleen baseert op het zeer lage verbruik van elektriciteit en warmte. Dit rechtvaardigt weliswaar het vermoeden dat appellant niet op het uitkeringsadres woonde, maar dat kan de intrekking van de bijstand niet dragen. De rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit 1 kunnen geheel in stand blijven, omdat appellant door zijn weigering toestemming te verlenen voor het huisbezoek op
18 februari 2015 de op hem rustende medewerkingsverplichting heeft geschonden en dat als gevolg daarvan de woonsituatie van appellant en het recht op bijstand niet kunnen worden vastgesteld. Het dagelijks bestuur was daarom gehouden de bijstand met ingang van
20 september 2013 in te trekken. Daarmee is ook gegeven dat het dagelijks bestuur gehouden was de kosten van de over de periode van 20 september 2013 tot en met 31 januari 2015 ten onrechte verleende bijstand van appellant terug te vorderen.
2.3.
Het dagelijks bestuur was gehouden appellant een boete op te leggen, aangezien appellant door te weigeren medewerking te verlenen aan het huisbezoek op 18 februari 2015 ten onrechte niet de medewerking heeft verleend die redelijkerwijs nodig was voor de uitvoering van de PW. Aangezien in bestreden besluit 2 de boete is opgelegd, zonder dat is gekeken naar de draagkracht van appellant, komt dit besluit voor vernietiging in aanmerking. Uitgaande van gewone verwijtbaarheid en rekening houdend met (het ontbreken van) draagkracht bij appellant, wordt appellant een boete opgelegd van € 1.160,- (twaalfmaal 10% van de bijstandsnorm voor een alleenstaande, afgerond op een veelvoud van € 10,-).
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van bestreden besluit 1 in stand zijn gelaten en appellant een boete is opgelegd van € 1.160,-. Het dagelijks bestuur heeft zich in het incidenteel hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak in zaak 15/4427 gekeerd voor zover daarbij het beroep gegrond is verklaard en bestreden besluit 1 is vernietigd.
4. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
4.1.
Hoewel dat in het dictum van de aangevallen uitspraak in zaak 15/6094 niet expliciet wordt vermeld, begrijpt de Raad, gelet op de overwegingen, de uitspraak aldus dat de rechtbank appellant ook een boete heeft opgelegd van € 1.160,-. Partijen hebben, zo is ter zitting toegelicht, de aangevallen uitspraak ook zo opgevat.
De intrekking en de terugvordering
4.2.
De hier te beoordelen periode loopt van 20 september 2013 tot en met 26 februari 2015.
4.3.
De vraag waar iemand zijn woonadres heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Appellant is op grond van artikel 17, eerste lid, van de PW verplicht juiste en volledige informatie over zijn woonadres te verstrekken, aangezien dat gegeven voor de beoordeling van het recht op bijstand en de voortzetting daarvan een essentieel gegeven is.
4.4.
Het dagelijks bestuur heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte uit de ter zitting gegeven toelichting heeft afgeleid dat appellant niet op het uitkeringsadres woont alleen baseert op het zeer lage verbruik van gas en elektriciteit. Deze beroepsgrond slaagt. Het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank van 26 april 2016 biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het dagelijks bestuur van de in bestreden besluit 1 gegeven motivering afstand heeft genomen in die zin dat uitsluitend nog het zeer lage verbruik van gas en elektriciteit ten grondslag ligt aan zijn standpunt dat appellant niet op het uitkeringsadres woonde. Uit dat proces-verbaal kan wel worden afgeleid dat partijen het erover eens zijn dat de verklaringen van de buren te vaag zijn om als grondslag te kunnen dienen voor de conclusie dat appellant niet op het uitkeringsadres woonde. Partijen hebben dit ter zitting van de Raad desgevraagd bevestigd.
4.5.
Ter beoordeling ligt daarom de vraag voor of, afgezien van de verklaringen van de buren, de overige onderzoeksbevindingen een toereikende grondslag bieden voor het standpunt van het dagelijks bestuur dat appellant gedurende de hier te beoordelen periode niet op het uitkeringsadres woonde.
4.6.
Uit de gegevens over het verbruik van elektriciteit is af te leiden dat dit verbruik in de periode van 20 september 2013 tot 24 september 2014 6 kWh bedroeg. In aanmerking genomen dat het normverbruik voor een eenpersoonshuishouden volgens het Nibud 2010 kWh per jaar bedraagt, is sprake van een extreem laag verbruik van elektriciteit. Uit de door de gegevens over het verbruik van gas en de van de woningbouwvereniging verkregen informatie over dat verbruik komt verder naar voren dat appellant in 2013 en 2014 geen gas heeft verbruikt. Voorts hebben de medewerkers van de RDWI bij de waarnemingen bij het uitkeringsadres in de periode van 5 tot 17 februari 2015 door de ruit in de voordeur van de flatwoning op het uitkeringsadres gezien dat de radiatoren in de keuken en de slaapkamer op vorstbeveiligingsstand stonden, terwijl het op dat moment buiten -3 graden Celsius was en dat de hal een kale indruk maakte. Een takje dat op 6 februari 2015 zodanig tussen de voordeur en de deurpost was geplaatst dat het bij opening van de deur zou vallen, bevond zich op
13 februari 2015 nog steeds op dezelfde plaats. De cijfers over het verbruik van gas en elektriciteit zijn op zichzelf niet voldoende voor het standpunt dat appellant niet op het uitkeringsadres woonde, ook niet in combinatie met de waarnemingen bij het uitkeringsadres. Het extreem lage elektriciteitsverbruik en de afwezigheid van gasverbruik rechtvaardigen wel de vooronderstelling dat dit niet het geval was. Vergelijk de uitspraak van 19 november 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2477.
4.7.
Tijdens het gesprek op 18 februari 2015 heeft appellant verklaard dat hij de meeste tijd op het uitkeringsadres verblijft, daar ook altijd slaapt en er doorgaans eet en dat het weleens voorkomt dat hij op een ander adres verblijft, bijvoorbeeld in het weekend als het laat is geworden. Nadat appellant tijdens dat gesprek werd geconfronteerd met de in 4.6 genoemde gegevens over het verbruik van energie, heeft hij te kennen gegeven dat hij niet hoeft te stoken omdat zijn woning goed is geïsoleerd en zich tussen andere woningen bevindt. Verder heeft appellant over het elektriciteitsgebruik ter zitting verklaard gebruik te maken van een koelkast, een laptop en een mobiele telefoon. Met deze verklaringen heeft appellant geen geloofwaardige verklaring gegeven voor het extreem lage verbruik van elektriciteit en het niet verbruiken van gas.
4.8.
Op grond van wat in 4.6 en 4.7 is overwogen bestond voor het dagelijks bestuur, anders dan appellant heeft aangevoerd, een redelijke grond om aansluitend op het gesprek op
18 februari 2015 een huisbezoek af te leggen om meer duidelijkheid te verkrijgen over de woon- en leefsituatie van appellant. Tijdens dat gesprek is appellant erop gewezen dat het weigeren van toestemming voor het huisbezoek gevolgen kan hebben voor de verlening van bijstand. Desondanks heeft appellant geweigerd toestemming te verlenen voor een aansluitend huisbezoek.
4.9.
Appellant heeft betoogd dat hij tijdens het gesprek op 18 februari 2015 aan de medewerkers van de RDWI te kennen heeft gegeven dat hij, aansluitend aan dat gesprek, een afspraak had met zijn huisarts en dat diezelfde dag, direct na afloop van zijn afspraak bij de huisarts, alsnog een huisbezoek kon worden afgelegd. Volgens appellant heeft hij daarmee een voldoende zwaarwegend belang gesteld tegenover het belang van het dagelijkse bestuur om onmiddellijk een huisbezoek af te leggen om de door appellant opgegeven woonsituatie te verifiëren. Dit betoog slaagt niet. Uit het door appellant ondertekende verslag van het gesprek van 18 februari 2015 blijkt namelijk niet dat appellant de desbetreffende mededelingen heeft gedaan. Uit dat verslag blijkt dat appellant heeft verklaard dat een huisbezoek nu niet mogelijk is, omdat hij ergens heen moest en op de vraag waar hij heen moest heeft geantwoord: “Dat gaat u niks aan”. Er bestaan geen aanknopingspunten om aan te nemen dat het verslag geen volledige of een onjuiste weergave van het gesprek van 18 februari 2015 bevat. Dat appellant nadien, hangende beroep bij de rechtbank, aannemelijk heeft gemaakt dat hij daadwerkelijk op 18 februari 2015 om 12.30 uur een afspraak had met zijn huisarts maakt dit niet anders. Het had op zijn weg gelegen om ten tijde van het voorgenomen huisbezoek de reden om dat te weigeren, toe te lichten.
4.10.
Door te weigeren toestemming te verlenen voor een huisbezoek aansluitend op het gesprek van 18 februari 2015 heeft het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt gesteld dat daardoor de reeds bestaande twijfel of appellant op het uitkeringsadres woont niet is weggenomen. Vergelijk in dit verband de onder 4.6 weergegeven uitspraak van 19 november 2013.
4.11.
Uit 4.6 tot en met 4.10 volgt dat een toereikende feitelijke grondslag bestaat voor de conclusie dat appellant in de te beoordelen periode niet woonde op het uitkeringsadres. Aangezien appellant niet aan het dagelijks bestuur heeft gemeld dat hij niet woonde op het uitkeringsadres, heeft hij de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden. Als gevolg van die schending kan het recht op bijstand in de hier te beoordelen periode niet worden vastgesteld. Het dagelijks bestuur was dan ook op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW gehouden de bijstand met ingang van 20 september 2013 in te trekken. Tevens was het dagelijks bestuur op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW gehouden de kosten van bijstand over de periode van 30 september 2013 tot en met 31 januari 2015 van appellant terug te vorderen.
4.12.
Wat onder 4.3 tot en met 4.11 is overwogen betekent dat het incidenteel beroep van het dagelijks bestuur slaagt en de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op zaak 15/4427 voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaren. Het vorenstaande brengt met zich dat het hoger beroep van appellant, voor zover het is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 in stand te laten, geen bespreking behoeft.
De boete
4.13.
Ingevolge artikel 18a, eerste lid, van de PW legt het bijstandverlenend orgaan een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid. De belanghebbende is op grond van artikel 17, eerste lid, van de PW verplicht juiste en volledige informatie over zijn woonadres te verstrekken.
4.14.
De rechtbank heeft appellant een boete van € 1.160,- opgelegd op de grond dat appellant door te weigeren medewerking te verlenen aan het huisbezoek op 18 februari 2015 ten onrechte niet de medewerking heeft verleend die redelijkerwijs nodig was voor de uitvoering van de PW. Zoals appellant terecht heeft aangevoerd, biedt de PW echter geen grondslag voor het opleggen van een boete wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de in artikel 17, tweede lid, van de PW opgenomen verplichting om op verzoek van het bijstandverlenend orgaan de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. Dat betekent dat het hoger beroep van appellant slaagt en dat de aangevallen uitspraak in zaak 15/6094 moet worden vernietigd voor zover de rechtbank een boete heeft opgelegd van
€ 1.160,-.
4.15.
Uit 4.11 volgt dat het dagelijks bestuur ook heeft aangetoond dat appellant de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet aan het dagelijks bestuur te melden dat hij niet woonde op het uitkeringsadres. Appellant kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. Dat betekent dat het dagelijks bestuur op grond van artikel 18a, eerste lid, van de PW gehouden was appellant een boete op te leggen.
4.16.
Ter zitting van de Raad heeft het dagelijks bestuur zich desgevraagd op het standpunt gesteld dat het op grond van alle omstandigheden van het geval thans een boete van € 250,- is aangewezen. Gelet op het verhandelde ter zitting zal de Raad met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht een boete opleggen van € 250,-. Deze boete is hier passend en geboden.
Proceskosten
5. Op grond van wat in 4.15 is overwogen, ziet de Raad aanleiding het dagelijks bestuur te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op zaak 15/4427;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 juli 2015 ongegrond;
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op zaak 15/6094 voor zover de rechtbank daarbij een boete heeft opgelegd van € 1.160,-;
- legt appellant een boete op van € 250,- en bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank reeds vernietigde besluit van 5 november 2015;
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.002,-;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 124,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en J.J.A. Kooijman en A.M. Overbeeke als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2018.
(getekend) W.H. Bel
(getekend) J. Tuit