Uitspraak
19 2469 AW, 19/2470 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 22 juli 2021
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van
24 april 2019, 18/355 (aangevallen uitspraak 1) en 18/1320 (aangevallen uitspraak 2)
24 april 2019, 18/355 (aangevallen uitspraak 1) en 18/1320 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.C. Dabekaussen, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
De minister heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2021. Appellante en haar gemachtigde mr. Dabekaussen hebben door middel van videobellen aan de zitting deelgenomen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door B.G.A. Boerebach, R.M. Koene en J.A.F.M. Vonk.
OVERWEGINGEN
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
2.1.
Appellante was werkzaam bij de Dienst Vervoer & Ondersteuning in de functie van [functie] .
2.2.
Op 29 april 2014 is appellante een ongeval overkomen waarbij zij letsel heeft opgelopen. Tijdens een fysieke oefening (OHTR) is zij ten val gekomen en heeft haar linker pols gebroken. Op 12 mei 2014 heeft appellante een registratieformulier over het ongeval ingediend. Bij besluit van 15 januari 2015 heeft de minister het appellante op 29 april 2014 overkomen ongeval aangemerkt als dienstongeval, maar niet als beroepsincident als bedoeld in artikel 35 van Pro het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Hierbij is meegedeeld dat appellante op grond van artikel 48, eerste lid, van het ARAR in aanmerking kan komen voor vergoeding van de medische kosten die zij als gevolg van dit ongeval heeft moeten maken en die niet door de ziektekostenverzekering worden vergoed.
2.3.
Op 4 oktober 2014 is appellante een ongeval overkomen waarbij zij letsel heeft opgelopen. Tijdens een teamuitje is zij ten val gekomen bij het maken van een groepsfoto. Appellante heeft daarbij haar rechter pols gebroken. Op 3 februari 2015 heeft appellante een registratieformulier over het ongeval ingediend. Bij besluit van 24 februari 2015 heeft de minister bepaald dat het appellante op 4 oktober 2014 overkomen ongeval niet wordt aangemerkt als dienstongeval en dus ook niet als beroepsincident als bedoeld in artikel 35 van Pro het ARAR.
2.4.
Met ingang van 4 juni 2015 is appellante volledig arbeidsongeschikt geraakt vanwege ernstige psychische klachten.
2.5.
Bij besluit van 25 april 2017 heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) aan appellante met ingang van 1 juni 2017 een loongerelateerde uitkering gedeeltelijk arbeidsongeschikten (WGA-uitkering) toegekend op grond van de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%.
2.6.
Bij e-mailbericht van 9 mei 2017 heeft de re-integratieadviseur de bedrijfsarts verzocht te onderzoeken of herstel van appellante binnen negen maanden mogelijk zou zijn. De re-integratieadviseur heeft vervolgens aan de leidinggevende van appellante bij e-mailbericht van 12 juni 2017 laten weten dat hij contact heeft gehad met de bedrijfsarts en dat de bedrijfsarts niet verwacht dat verbetering zal optreden, ook niet na een paar maanden.
2.7.
De minister heeft bij besluit van 27 september 2017 appellante met ingang van 1 oktober 2017 eervol ontslag verleend op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder f, van het ARAR.
2.8.
Bij besluit van 27 december 2017 (bestreden besluit 1) heeft de minister de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 15 januari 2015 en 24 februari 2015 niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat de adviezen van de Adviescommissie bezwaarschriften Algemene wet bestuursrecht inzake personele aangelegenheden Ministerie van Justitie en Veiligheid (commissie) om de bezwaren niet-ontvankelijk te verklaren worden gevolgd, maar de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen niet. Volgens de minister zijn de brieven van 15 januari 2015 en 24 februari 2015 geen besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en kwalificeren deze evenmin als feitelijke handeling als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, en onder a, van de Awb, nu deze brieven enkel een uitspraak bevatten omtrent het al dan niet kwalificeren van een ongeval als dienstongeval.
2.9.
Bij besluit van 2 mei 2018 (bestreden besluit 2) heeft de minister overeenkomstig het advies van de commissie de bezwaren van appellante tegen het besluit van 27 september 2017 ongegrond verklaard.
3.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de brieven van 15 januari 2015 en 24 februari 2015 niet op rechtsgevolg gericht zijn. Daarbij acht de rechtbank van doorslaggevend belang dat appellante niet heeft verzocht om vergoeding van schade. Er is dan ook geen sprake van voor bezwaar en beroep vatbare besluiten in de zin van de Awb. De minister heeft appellante terecht niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaren.
3.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat de minister mocht aannemen dat het verrichten van arbeid door appellante vanwege haar gezondheidstoestand niet tot de reële mogelijkheden behoorde, zodat de minister mocht afzien van een (volledig) herplaatsingsonderzoek. Nu hiermee is voldaan aan het bepaalde in artikel 98, derde lid en zevende lid, van het ARAR, was de minister bevoegd om appellante te ontslaan.
4. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken 1 en 2 gekeerd.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1
5.1.
In geschil is of de mededelingen van de minister van 15 januari 2015 en 24 februari 2015 besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb waartegen bezwaar openstond. Anders dan de minister en de rechtbank hebben geoordeeld, moeten de mededelingen van de minister dat al dan niet sprake is van een dienstongeval of beroepsincident worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Met die mededelingen is, gelet op de met de ingediende registratieformulieren te begrijpen aanvraag van appellante, beoogd de rechtspositionele aanspraken die appellante aan die kwalificatie zou kunnen ontlenen, af te wijzen. Dat appellante niet al bij de aanvraag om schadevergoeding heeft verzocht, doet, anders dan de rechtbank van belang heeft geacht, aan het besluitkarakter niet af.
5.2.
Wat in 5.1 is overwogen, leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak en bestreden besluit 1. Namens de minister is ter zitting gewezen op het advies van de commissie. Zoals de commissie in haar advies terecht heeft gesteld, heeft appellante geen gronden van bezwaar ingediend, ook niet nadat de minister haar daartoe een hersteltermijn van zes weken had gegeven. Appellante heeft dit ter zitting erkend. Hierdoor voldoet het beroepschrift niet aan artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb. Appellante heeft geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat zij niet in verzuim is geweest. De minister heeft het bezwaar dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
5.3.
Uit 5.1 en 5.2 volgt dat aangevallen uitspraak 1, met verbetering van gronden, moet worden bevestigd.
Aangevallen uitspraak 2
5.4.
Ingevolge artikel 98, eerste lid, aanhef en onder f, van het ARAR kan de ambtenaar worden ontslagen op grond van ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte. Het derde lid van artikel 98 bepaalt Pro dat dit ontslag alleen kan plaatsvinden indien
a. er sprake is van ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte gedurende een ononderbroken periode van twee jaar,
b. herstel van zijn ziekte niet binnen een periode van zes maanden na de in onderdeel a genoemde termijn van twee jaar te verwachten is, en
c. het bevoegde gezag van oordeel is dat duurzame re-integratie in arbeid die aansluit bij de benutbare mogelijkheden van de ambtenaar, niet binnen een redelijke termijn te verwachten is. Bij de beoordeling of sprake is van een situatie als bedoeld in het derde lid, betrekt het bevoegd gezag op grond van het zevende lid de uitslag van de beoordeling door het UWV van de claim in het kader van de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA).
5.5.
Niet in geschil is dat aan de voorwaarde in artikel 98, derde lid, onder a, is voldaan. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of aan de in het derde lid, onder b en c gestelde ontslagvoorwaarden is voldaan.
5.6.
De minister heeft zich op grond van de mededeling van de bedrijfsarts op het standpunt gesteld dat herstel van appellante niet binnen een periode van zes maanden te verwachten is.
Appellante heeft enkel gesteld dat niet aan de voorwaarde onder b is voldaan, maar dit standpunt niet nader geconcretiseerd en dit ook niet met medische stukken onderbouwd. De beroepsgrond dat niet voldaan is aan de voorwaarde onder b, slaagt daarom niet.
5.7.
Appellante heeft aangevoerd dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 98, derde lid, aanhef en onder c, van het ARAR omdat de minister onvoldoende re-integratieactiviteiten heeft verricht terwijl herstel wel tot de mogelijkheden behoorde. Van een hypothetische situatie tot het verrichten van werk is volgens haar geen sprake. De minister had een herplaatsingsonderzoek moeten uitvoeren.
5.8.1.
De Raad heeft bij herhaling uitgesproken dat, mede gezien de diep ingrijpende gevolgen die een ontslag in verband met arbeidsongeschiktheid voor de betrokkene met zich brengt, een rechtspositioneel voorschrift als hier aan de orde nauwgezet in acht dient te worden genomen. Er zijn omstandigheden denkbaar waaronder een dergelijk ontslag ook zonder een voorafgaand herplaatsingsonderzoek in rechte stand zal kunnen houden. Daarbij dient echter met name te worden gedacht aan de situatie waarin het verrichten van arbeid door een betrokkene, die volledig arbeidsongeschikt is in de zin van de WIA, vanwege zijn gezondheidstoestand als louter hypothetisch moet worden beschouwd.
5.8.2.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1936) moet de beoordeling door het bestuursorgaan van de mogelijkheid van duurzame re-integratie worden bezien vanuit de situatie kort voor of ten tijde van de ontslagverlening en zien op een redelijke termijn daarna.
5.9.
Appellante heeft zich op 4 juni 2015 volledig ziekgemeld wegens ernstige psychische klachten. Appellante heeft sindsdien niet meer gewerkt. Wel is zij twee keer begonnen met vrijwilligerswerk, maar zij is ook daar uitgevallen. Uit het deskundigenoordeel van het Uwv van 9 augustus 2016 met onderliggende rapportage van de arbeidsdeskundige, blijkt dat de door de minister uitgevoerde re-integratie-inspanningen voldoende waren. Hiertegen heeft appellante geen bezwaar gemaakt. Volgens de arbeidsdeskundige had appellante in het geheel geen loonwaardige arbeidsmogelijkheden op de reguliere arbeidsmarkt en diende zij zich onveranderd te concentreren op behandeling en adviezen van de curatieve sector. Onder deze omstandigheden heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake was van een situatie waarin het verrichten van arbeid door appellante vanwege haar gezondheidstoestand als louter hypothetisch moet worden beschouwd. De minister kon daarom afzien van een volledig herplaatsingsonderzoek. Aan de voorwaarde van artikel 98, derde lid, aanhef en onder c, van het ARAR is dan ook voldaan.
5.10.
Uit 5.4 tot en met 5.9 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt, zodat deze uitspraak moet worden bevestigd.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt aangevallen uitspraak 1 en 2.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en J.J.T. van den Corput en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2021.
(getekend) H. Lagas
(getekend) M. Buur