Uitspraak
19/2902 WSF
Datum uitspraak: 6 januari 2021
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
3 juni 2019, 18/8448 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben niet binnen de gestelde termijn te kennen gegeven gebruik te willen maken van het recht om ter zitting te worden gehoord. De Raad heeft het onderzoek gesloten met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene heeft, voor zover hier van belang, in 2018 studiefinanciering genoten op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000). Een reisrecht maakte daarvan deel uit.
1.2.
Bij besluit van 15 juli 2018 heeft de minister aan betrokkene meegedeeld dat zij vanaf 1 juli 2018 geen recht meer heeft op studiefinanciering, omdat zij niet meer is ingeschreven voor een opleiding waarvoor studiefinanciering kan worden verstrekt.
1.3.
Bij besluit van 22 juli 2018 is aan betrokkene meegedeeld dat is geconstateerd dat betrokkene haar studentenreisproduct niet tijdig heeft beëindigd, als gevolg waarvan een schuld is ontstaan van € 194,-. Voor verdere informatie is zij gewezen op de website www.studentenreisproduct.nl.
1.4.
Bij brief van 22 juli 2018 heeft de minister aan betrokkene meegedeeld dat zij haar reisproduct op 21 juli 2018 heeft stopgezet.
1.5.
Betrokkene heeft tegen de onder 1.3 weergegeven schuld bezwaar gemaakt. Zij heeft aangevoerd dat zij blijkbaar op 26 juni 2018 bij de onderwijsinstelling is uitgeschreven, maar dat zij pas op 10 juli 2018 haar diploma heeft ontvangen. Verder heeft zij aangevoerd dat zij sinds 26 juni 2018 niet meer van het reisproduct gebruik heeft gemaakt en dat de stopzetting van het reisrecht niet in de onmiddellijke nabijheid van haar woonplaats mogelijk was.
1.6.
Bij besluit van 16 november 2018 (bestreden besluit) heeft de minister het tegen het besluit van 22 juli 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit, mede onder verwijzing naar de overwegingen in haar uitspraak van 21 maart 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:3200, gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de OV-schuld van betrokkene verminderd tot een bedrag van € 25,-. De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van een situatie waarin het niet tijdig stopzetten van het reisproduct betrokkene aantoonbaar niet kan worden toegerekend. De onderwijsinstelling heeft betrokkene op 26 juni 2018 uitgeschreven, wat heeft geleid tot de beëindiging van studiefinanciering per 1 juli 2018. Dat betrokkene zich een en ander niet goed heeft gerealiseerd en niet bij de onderwijsinstelling heeft geïnformeerd naar de datum van uitschrijving komt voor haar risico. De rechtbank acht aannemelijk dat betrokkene in de maand juli 2018 haar reisrecht niet heeft gebruikt. In dat geval is geen sprake van gederfde inkomsten voor het vervoersbedrijf. De oplegging en inning van de OV-schuld, gevolgd door afdracht aan de vervoersbedrijven, dient dan ook niet ter compensatie voor gederfde inkomsten van de vervoersbedrijven en kan daarom niet worden aangemerkt als maatregel gericht op herstel. Dat de minister c.q. de Staat op grond van een met de vervoersbedrijven gesloten overeenkomst de verplichting op zich heeft genomen om desondanks een deel van de geïnde OV-schuld af te dragen maakt dit niet anders. Naar het oordeel van de rechtbank krijgt de opgelegde OV-schuld op grond van het bovenstaande in het onderhavige geval het karakter van een punitieve maatregel. Aan betrokkene wordt immers de verplichting opgelegd tot het betalen van € 194,- op grond van de omstandigheid dat zij heeft gehandeld in strijd met artikel 3.27, eerste lid, van de Wsf 2000. De opgelegde schuld dient voorts onmiddellijk te worden betaald en vormt daarmee een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom gericht op bestraffing van de overtreder. Dit maakt dat de opgelegde OV-schuld in wezen als een bestuurlijke boete moet worden gezien. Naar het oordeel van de rechtbank is in het geval van betrokkene slechts sprake van geringe verwijtbaarheid ter zake van het niet tijdig beëindigen van haar reisrecht.
3. De minister heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Onder overlegging van diverse van de onderwijsinstelling afkomstige stukken heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de late stopzetting van het reisrecht aan betrokkene kan worden toegerekend. Hij heeft verder aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte zonder nader bewijs heeft aangenomen dat betrokkene in juli 2018 geen gebruik heeft gemaakt van het reisproduct. Ten onrechte heeft de rechtbank verder geoordeeld dat geen sprake is van gederfde inkomsten voor de OV-bedrijven omdat betrokkene het reisproduct niet heeft gebruikt. Betrokkene heeft de beschikking gehad over het reisproduct, dat ook als dat niet wordt gebruikt een bepaalde geldwaarde vertegenwoordigt. De OV-schuld heeft aldus geen punitief karakter en deze kan dus niet worden aangemerkt als een bestuurlijke boete.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
Voor het wettelijk kader verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak.
4.2.
De uitspraak van 21 maart 2019 waarnaar de rechtbank voor de motivering van haar oordeel heeft verwezen, is door de Raad vernietigd bij uitspraak van 18 november 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3017. In aansluiting bij deze uitspraak wordt het volgende overwogen.
4.3.1.
Het recht op studiefinanciering van betrokkene is met ingang van 1 juli 2018 beëindigd. Betrokkene heeft het reisproduct niet binnen vijf werkdagen daarna stopgezet, maar pas op
21 juli 2018, als gevolg waarvan een OV-schuld is ontstaan. Kern van het geschil tussen partijen is de vraag of deze OV-schuld, die betrokkene op grond van artikel 3.27 van de Wsf 2000 aan de minister moet voldoen, een punitief of een reparatoir karakter heeft.
4.3.2.
Betrokkene heeft het oordeel van de rechtbank dat de te late stopzetting van het reisproduct aan haar kan worden toegerekend, welk oordeel overigens, mede gelet op de in hoger beroep ter zake overgelegde stukken van de onderwijsinstelling, door de Raad wordt onderschreven, niet aangevochten. De Raad neemt dat bij de verdere beoordeling dan ook als uitgangspunt.
4.4.1.
In de uitspraken van de Raad van 15 november 2002, ECLI:NL:CRVB:2002:AF1612 en van de rechtbank Groningen van 27 augustus 2001, ECLI:NL:RBGRO:2001:AD8049, die de rechtbank heeft aangehaald in de uitspraak van 21 maart 2019, ECLI:NL:RBNHA:2019:3200, en waarnaar zij voor de motivering van haar oordeel mede heeft verwezen, is het systeem rond het recht op het reisproduct en de stopzetting daarvan beschreven en toegelicht. Kort gezegd komt dat systeem erop neer dat de Staat op basis van een met de OV-bedrijven gesloten overeenkomst voor alle reisrechten waarvan rechtmatig gebruik kan worden gemaakt een vergoeding verschuldigd is. Aan studenten die ten onrechte over het reisproduct beschikken, wordt, ter compensatie van wat de Staat niet aan de OV-bedrijven betaalt, op basis van – tegenwoordig – artikel 3.27, tweede lid, van de Wsf 2000 achteraf een vast bedrag in rekening gebracht. Dat bedrag komt (in ieder geval bij benadering) overeen met de waarde van het reisrecht in het economisch verkeer.
4.4.2.
Het systeem is sinds de invoering ervan in essentie niet gewijzigd. De bedragen voor het ten onrechte beschikken over het reisproduct zijn sinds de invoering van het reisrecht wel enkele malen gewijzigd, zowel in het voordeel als in het nadeel van studenten, maar dat doet aan dit systeem niet af. Nog steeds sluit de Staat een overeenkomst met de OV-bedrijven waarin is geregeld dat studenten een reisrecht ontvangen waarmee zij zonder zelf te betalen of met korting van het door de OV-bedrijven aangeboden vervoer gebruik kunnen maken. De Staat betaalt voor het totaal van deze reisrechten, voor zover studenten daarover op grond van de Wsf 2000 beschikken en voor zover deze rechten zijn geactiveerd, een vergoeding aan de OV-bedrijven. Voor geactiveerde reisrechten waarop ingevolge de Wsf 2000 geen recht meer bestaat, is overeengekomen dat de OV-bedrijven achteraf worden gecompenseerd door de afdracht van door de minister op grond van artikel 3.27, tweede lid, van de Wsf 2000 in rekening gebrachte en geïnde OV-schulden (onder aftrek van een bedrag voor de inning). Daarmee ligt vast dat de Staat in beginsel voor alle geactiveerde reisrechten een vergoeding verschuldigd is, die voor wat betreft de rechten waarover de studenten ten onrechte beschikken achteraf moeten worden afgedragen. Daardoor worden op individueel niveau door de Staat kosten gemaakt voor het reisrecht. Nog steeds vertegenwoordigt het reisrecht een waarde in het economisch verkeer, ongeacht of van dat recht gebruik wordt gemaakt, en ook is er nog steeds een rechtstreekse relatie tussen de kostprijs van het reisrecht en de door de Staat aan de OV-bedrijven te betalen vergoeding.
4.5.
De rechtbank heeft haar conclusie dat het opleggen van een OV-schuld aan betrokkene een punitieve sanctie is mede gebaseerd op het gegeven dat betrokkene van haar reisrecht geen gebruik heeft gemaakt. Zij is volgens de rechtbank een bedrag verschuldigd zonder dat daar vervoer tegenover heeft gestaan. De rechtbank heeft bij haar redenering echter miskend dat de vergoeding niet verschuldigd is voor het feitelijk gebruik van het reisrecht, ook al kan dat gebruik op individueel niveau worden vastgesteld, maar voor het beschikken over het reisproduct, dus de mogelijkheid het reisrecht te gebruiken.
4.6.
Nu uit wat is overwogen onder 4.4.1 tot en met 4.5 volgt dat de OV-schuld geen punitief karakter heeft, is niet van belang of betrokkene nog gebruik heeft gemaakt van het reisrecht nadat het reisproduct had moeten worden stopgezet. Gelet hierop behoeft de hierop betrekking hebbende hogerberoepsgrond geen bespreking. Evenmin is daarom relevant wat betrokkene daarover in beroep naar voren heeft gebracht.
4.7.
Wat is overwogen onder 4.2 tot en met 4.6 betekent dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. Dat betekent dat de ten laste van betrokkene vastgestelde OV-schuld in stand blijft.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 november 2018 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij, in tegenwoordigheid van P. Boer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2021
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) P. Boer