Uitspraak
Rechtbank DEN HAAG
Team belastingrecht
zaaknummer: SGR 17/7571
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 maart 2019 in de zaak tussen
[eiseres], wonende te [plaats], eiseres
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder.
Procesverloop
Verweerder heeft ten aanzien van eiseres een ov-schuld vastgesteld.
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft bij beslissing op bezwaar van 26 oktober 2017 (het bestreden besluit) het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nog een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft in eerste instantie plaatsgevonden op de zitting van de enkelvoudige kamer van deze rechtbank van 16 januari 2018.
Eiseres is aldaar, met bericht daarvan aan de rechtbank, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde drs. P.M.S. Slagter.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend en verweerder om nadere informatie verzocht.
Deze informatie is verstrekt bij brief van 11 september 2018.
Eiseres heeft schriftelijk gereageerd op deze brief.
De rechtbank heeft de zaak vervolgens verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank.
Eiseres heeft nog een schriftelijke reactie aan de rechtbank doen toekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden ter zitting van 4 december 2018.
Eiseres is, met bericht daarvan aan de rechtbank, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde drs. P.M.S. Slagter.
Overwegingen
Feiten
1. Aan eiseres is bij bericht van 6 december 2016 per 1 januari 2017 studiefinanciering toegekend in de vorm van een basisbeurs en een studentenreisproduct in de vorm van een weekabonnement.
2. Bij bericht van 7 juli 2017 heeft verweerder aan eiseres bevestigd dat zij haar studiefinanciering vanaf 1 augustus 2017 heeft beëindigd.
3. Bij brief van 21 juli 2017 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat zij haar reisrecht uiterlijk op 7 augustus 2017 dient stop te zetten bij de ophaalautomaat.
4. Bij bericht van 26 augustus 2017 is ten aanzien van eiseres een ov-schuld vastgesteld van € 194 omdat er op haar ov-chipkaart een studentenreisproduct stond terwijl zij daar geen recht op had. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
5. Bij bericht van 8 september 2017 is aan eiseres meegedeeld dat zij haar reisrecht
op 3 september 2017 heeft stopgezet.
6. Bij bericht van 29 september 2017 is de ov-schuld nader vastgesteld op € 291.
7. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
8. Artikel 3.26 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000), versie 2017:
“Aanvang reisrecht; omvang van rechten
1. Het reisrecht vangt aan op het moment dat de studerende het reisproduct heeft geladen op een daarvoor bestemde OV-chipkaart.
2. Het reisrecht wordt naar keuze van de studerende toegekend als weekreisrecht of weekendreisrecht.
3. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld met betrekking tot de wijze van verkrijgen van het reisrecht en de omvang van de aan de soorten reisrecht, bedoeld in het tweede lid, verbonden rechten. Daarbij worden tevens voorschriften vastgesteld met betrekking tot de wijze waarop en de termijn waarbinnen de studerende de keuze tussen soorten reisrecht dient te maken en met betrekking tot de aanvraag tot herziening door de studerende van een gemaakte keuze in soorten reisrecht.”
9. Artikel 3.27 van de Wsf 2000, versie 2017:
“Beëindiging reisrecht
1. De studerende is verplicht het reisproduct stop te zetten uiterlijk op de vijfde werkdag nadat:
a. zijn aanspraak op reisrecht is beëindigd, of
b. zijn reisproduct op grond van artikel 3.7, tweede of derde lid, is vervangen door een reisvoorziening in de vorm van geld.
2 Bij het ten onrechte beschikken over een op een OV-chipkaart geladen reisproduct, is degene aan wie het reisrecht is toegekend aan Onze Minister een bedrag van € 97,00 per halve kalendermaand of een deel van een halve kalendermaand verschuldigd, ongeacht of gebruik is gemaakt van het reisrecht. De eerste helft van een kalendermaand loopt tot en met de vijftiende dag van een maand. De tweede helft loopt tot en met het einde van die maand.
3 Het tweede lid is niet van toepassing op een periode waarin het niet tijdig beëindigen van het reisrecht aantoonbaar niet kan worden toegerekend aan degene aan wie het reisrecht is toegekend.
4 Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met betrekking tot de wijze van beëindigen van het reisrecht, en kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop en het tijdstip waarvoor de niet-toerekenbaarheid, bedoeld in het derde lid, moet worden aangetoond.”
Geschil10. Primair is in geschil of het niet tijdig beëindigen van het reisrecht door eiseres haar aantoonbaar niet kan worden toegerekend.
Subsidiair is in geschil of de opgelegde ov-schuld moet worden beschouwd als een bestuurlijke boete of daarmee gelijk te stellen punitieve sanctie of als een herstelmaatregel, die reparatoir van aard is.
11. Eiseres stelt dat zij haar ov-chipkaart waarop het reisrecht geladen was, begin juli 2017 kwijt is geraakt. Op 5 juli 2017 heeft zij de vermissing gemeld bij het OV-chipkaart bedrijf en de kaart laten blokkeren. Eiseres heeft een nieuwe kaart aangevraagd, maar heeft daar niet het reisrecht opgezet omdat zij per 1 augustus 2017 toch geen recht meer had in verband met het behalen van haar diploma. Eiseres kon het reisrecht dan ook niet stopzetten bij de automaat omdat dit niet meer op haar kaart stond. Toen eiseres een brief van verweerder kreeg waarin stond dat zij haar reisrecht moest stopzetten heeft zij nog gebeld met Studenten-Reisproduct. Haar is bij dit telefoongesprek gezegd dat door het niet overzetten op haar nieuwe kaart van het studentenreisproduct het zo goed was. Eiseres heeft geen kosten gemaakt want zij heeft het reisproduct niet meer gebruikt. Eiseres vraagt om begrip en coulance.
In haar nadere brieven stelt eiseres nogmaals dat er op haar nieuwe kaart geen sprake was van een geactiveerd reisrecht, dat er voor verweerder geen ten onrechte gemaakte kosten zijn en dat het vervoersbedrijf geen inkomsten heeft gemist en ook geen kosten heeft gemaakt.
12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de studerende zelf verantwoordelijk is voor het op juiste wijze beëindigen van het reisrecht. Het al dan niet gebruiken van het reisrecht is daarbij niet van belang. Met betrekking tot de vraag of een ov-schuld (inmiddels) gekwalificeerd moet worden als punitieve sanctie en niet meer als reparatoire sanctie stelt verweerder dat de aard van de ov-schuld als bedoeld in artikel 3.27 Wsf 2000 als reparatoir moet worden gekwalificeerd (vgl. Centrale Raad van Beroep, 2 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2824). Verweerder verwijst voorts in zijn brief van 11 september 2018 naar uitspraken van het College van Beroep studiefinanciering van 11 juni 1998, van de rechtbank Groningen van 27 augustus 2001 (ECLI:NL:RBGRO:2001:AD8049) en van de Centrale Raad van Beroep van 15 november 2002 (ECLI:NL:CRVB:2002:AF1612).
Beoordeling van het geschil
13. Gelet op inhoud en strekking van het bepaalde in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zal de rechtbank ervan uitgaan dat het beroep mede is gericht tegen het besluit van 29 september 2017.
Oplegging en handhaving ov-schuld
14. Vast staat dat eiseres vanaf 1 augustus 2017 geen recht (meer) had op studiefinanciering en dus ook niet op een reisrecht. Op grond van artikel 1 van Pro artikel 3.27 Wsf 2000 is een studerende verplicht om het reisproduct stop te zetten uiterlijk op de vijfde werkdag nadat de aanspraak op het reisrecht is beëindigd. Eiseres had haar reisrecht daarom moeten beëindigen uiterlijk op 8 augustus 2017. Eiseres heeft het reisrecht eerst
op 3 september 2017 stopgezet. De ov-schuld heeft verweerder daarom vastgesteld op 3 maal € 97 is € 291.
15. Op grond van het derde lid van artikel 3.27 van de Wsf 2000 is het eerste lid niet van toepassing op een periode waarin het niet tijdig beëindigen van het reisrecht aantoonbaar niet aan eiseres kan worden toegerekend. Gezien de formulering van artikel 3.27, derde lid van de Wsf 2000, wordt slechts in evidente gevallen van overmacht reden gezien voor een uitzondering op het niet tijdig stopzetten (vgl. Centrale Raad van Beroep, 9 november 2007; ECLI:NL:CRVB:2007:BB8091).
Naar het oordeel van de rechtbank zijn omstandigheden op grond waarvan toepassing van het derde lid van artikel 3.27 Wsf 2000 geboden is, niet aannemelijk geworden.
In een situatie, waarin een studerende beschikt over een op een OV-chipkaart geactiveerd reisrecht, wijzigt dit eerst, en alleen dan, indien het reisrecht bij de Minister, op de voorgeschreven wijze, wordt beëindigd. In dit wettelijk systeem ligt ook besloten dat niet kan worden gesproken van het niet langer beschikken over een op een OV-chipkaart geactiveerd reisrecht op het moment dat de OV-chipkaart is verloren en/of is geblokkeerd bij het OV-bedrijf. Zelfs in het geval dat geen vervangende kaart is verstrekt beschikt een studerende nog steeds over een geactiveerd reisrecht (vgl. Centrale Raad van Beroep, 2 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2824). Dat eiseres ten onrechte dacht dat met het blokkeren van haar OV-chipkaart door de klantenservice van het OV-chipkaart bedrijf, ook het door de Minister verstrekte reisrecht was beëindigd, vormt geen overmacht in bovengenoemde zin. Er is aldus geen sprake van een situatie waarin het niet tijdig beëindigen van het reisrecht haar aantoonbaar niet kan worden toegerekend.
De kennelijk foutieve informatie die eiseres heeft gekregen van Studenten-Reisproduct maakt het bovenstaande niet anders.
Ov-schuld reparatoir of punitief?
16. In de rechtspraak is hierover het volgende overwogen.
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, onder andere de uitspraak van 2 juli 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:2824) is de krachtens artikel 3.27, tweede lid, van de Wsf 2000 vastgestelde OV-schuld niet aan te merken als een (bestuurlijke) boete of daarmee gelijk te stellen punitieve sanctie, maar is deze reparatoir van aard.
In de uitspraak van 2002 overweegt de Central Raad als volgt:
“De Raad is in navolging van vaste jurisprudentie van het College van beroep studiefinanciering (Cvbs) van oordeel dat de krachtens artikel 32f, derde lid, WSF vastgestelde OV-schuld niet is aan te merken als een (bestuurlijke) boete of daarmee gelijk te stellen punitieve sanctie doch reparatoir van aard is. De Raad maakt de overwegingen van het Cvbs die tot dit oordeel hebben geleid, zoals onder meer verwoord in de uitspraak van 11 juni 1998, gepubliceerd in USF 1998, nr. 29, tot de zijne. De Raad voegt hieraan toe dat de overeenkomst van 19 oktober 1998 tussen de Staat en de OV-bedrijven de Raad niet tot een ander oordeel brengt omtrent het karakter van de krachtens artikel 32f, derde lid, van de WSF vastgestelde OV-schuld en verwijst in dit verband naar de uitspraak van de rechtbank Groningen van 27 augustus 2001 (01/55 WSFBSF)”.
17. De rechtbank Groningen heeft in haar uitspraak van 27 augustus 2001, voor zover hier van belang overwogen:
“Tot de inwerkingtreding van de Wet tot wijziging van de Wet op de studiefinanciering (Stb. 1994, 743) was er een rechtstreekse relatie tussen de OV-studentenkaart en de "reguliere" OV-jaarkaart, in die zin dat bij het niet tijdig inleveren van de OV-studentenkaart per maand een bedrag van ƒ 390,- in rekening werd gebracht, welk bedrag gelijk was aan 1/12 van de kosten van een "reguliere" OV-jaarkaart.
Met inwerkingtreding van voornoemde wet is het karakter van de OV-studentenkaart gewijzigd. Onderscheid dient sedertdien gemaakt te worden tussen de zogenoemde week- en weekendkaart. De "weekkaart" geeft - kortgezegd - recht op reizen per openbaar vervoer van maandag 4.00 uur tot en met vrijdag 19.00 uur, met uitzondering van algemeen erkende feestdagen en de periode van 16 juli 4.00 uur tot 16 augustus 4.00 uur. In laatstgenoemde periode en in de periode vrijdag 19.00 uur tot maandag 4.00 uur kan met de weekkaart met het openbaar vervoer gereisd worden met reductietarief.
(…)
Aangezien aan een OV-studentenkaart nu minder rechten verbonden zijn dan aan een "reguliere" OV-jaarkaart is het bedrag dat bij niet tijdig inleveren van de kaart is verschuldigd, bij genoemde wet verlaagd van ƒ 390,- naar ƒ 300,- per maand.
Dat de prijs van ƒ 3.600,- op jaarbasis voor de OV-studentenkaart een reële prijs is, blijkt ook uit het bepaalde in artikel 12.3 van de overeenkomst, waarin is bepaald dat verweerster, indien de OV-studentenkaart door de studerende niet tijdig is ingeleverd, gehouden is het bedrag dat de student in verband met het niet tijdig inleveren van de kaart verschuldigd is, behoudens een klein bedrag voor administratiekosten, af te dragen aan de OV-bedrijven. Voorts wijst de rechtbank er op dat de student een bedrag van ƒ 150,- per halve maand wordt toegekend indien de OV-studentenkaart niet tijdig aan hem ter beschikking wordt gesteld (zie artikel 11.1 van de overeenkomst en artikel 32h van de WSF).
Gelet op het voorgaande kan niet anders worden geconcludeerd dan dat er een rechtstreekse relatie bestaat tussen de kosten van de kaart op jaarbasis en het bedrag van ƒ 150,- per halve maand dat verschuldigd wordt indien de kaart niet tijdig wordt ingeleverd, in die zin dat kan worden aangenomen dat de thans bestaande OV-studentenkaart, ongeacht de variant, een waarde in het economisch verkeer vertegenwoordigt van (24 halve kalendermaanden x ƒ 150,-) ƒ 3.600,-.”
18. Ook de omstandigheid dat eiseres geen gebruik heeft gemaakt van het reisrecht kan bij de toepassing van het derde lid van artikel 3.27 Wsf 2000 geen rol spelen. Het tweede lid van dit artikel bepaalt immers dat bij het ten onrechte beschikken over een op een OV-chipkaart geladen reisproduct, degene aan wie het reisrecht is toegekend aan Onze Minister een bedrag van € 97,00 per halve kalendermaand of een deel van een halve kalendermaand is verschuldigd, ongeacht of gebruik is gemaakt van het reisrecht. (Centrale Raad van Beroep, 31 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1235 ).
19. De rechtbank stelt vast dat inmiddels een nieuw systeem is ingevoerd waarbij technische mogelijkheden bestaan om op individueel niveau per studerende het reisgedrag te monitoren. Ook is sprake van een nieuwe overeenkomst tussen de openbaar vervoersbedrijven en de Minister. Naar verweerder heeft toegelicht in zijn brief van 11 september 2018 ontvangt het vervoersbedrijf op basis van deze nieuwe overeenkomst het alleen een vergoeding van de Staat voor studentenreisproducten waar op grond van de Wsf 2000 recht op bestaat. Als er geen recht bestaat op het reisproduct en het product is niet tijdig stopgezet wordt een ov-schuld opgelegd. Tussen de Staat en de vervoersbedrijven is overeengekomen dat de geïncasseerde ov-schulden, minus een bedrag voor de inning voor DUO, worden afgedragen aan de vervoersbedrijven. De ov-schuld is bedoeld als compensatie voor de vervoersbedrijven voor gederfde inkomsten. Doordat studenten ten onrechte hun studentenreisproduct in bezit houden kunnen zij ermee blijven reizen en zullen de vervoerders geen of minder inkomsten ontvangen uit bijv. saldo-reizen of kaartjes die anders gekocht zouden zijn.
20. Niet is weersproken en de rechtbank acht ook aannemelijk dat eiseres in de maand augustus 2017 haar reisrecht niet heeft gebruikt. Voor zover eiseres al heeft gereisd met het openbaar vervoer is dat gedaan op eigen kosten met haar nieuwe ov-chipkaart. In het geval van eiseres is dus geen sprake van gederfde inkomsten voor het vervoersbedrijf. De oplegging en inning van de ov-schuld, gevolgd door afdracht aan de vervoersbedrijven, dient dan ook niet ter compensatie voor gederfde inkomsten van de vervoersbedrijven en kan daarom niet worden aangemerkt als maatregel gericht op herstel. Dat verweerder c.q. de Staat op grond van een met de vervoersbedrijven gesloten overeenkomst de verplichting op zich heeft genomen om desondanks een deel van de geïnde ov-schuld af te dragen maakt dit niet anders.
Naar het oordeel van de rechtbank krijgt de opgelegde ov-schuld op grond van het bovenstaande in het onderhavige geval het karakter van een punitieve maatregel.
Aan eiseres wordt immers de verplichting opgelegd tot het betalen van € 291 op grond van de omstandigheid dat zij heeft gehandeld in strijd met artikel 3.27, lid 1, van de Wsf 2000. De opgelegde ov-schuld dient voorts onmiddellijk te worden betaald en vormt daarmee een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom gericht op bestraffing van de overtreder. Dit maakt dat de opgelegde ov-schuld in wezen als een bestuurlijke boete moet worden gezien.
21. Op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet de hoogte van een boete worden afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Verweerder heeft zich hiervan geen rekenschap gegeven en heeft aan eiseres per halve maand het volledige bedrag als genoemd in artikel 3.27, lid 2 van de Wsf 2000 als ov-schuld opgelegd.
Naar het oordeel van de rechtbank is in het geval van eiseres slechts sprake van geringe verwijtbaarheid ter zake van het niet tijdig beëindigen van haar reisrecht. De rechtbank zal daarom de ov-schuld verminderen tot een bedrag van € 50.
22. Gelet op wat hiervoor is overwogen dient het beroep gegrond te worden verklaard.
Proceskosten
23. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar;
- vermindert de ov-schuld tot € 50 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.J.A. Huijgens, voorzitter, mr. E.I. Batelaan-Boomsma en mr. E. Kouwenhoven, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. Stroebel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.