Uitspraak
21 1659 WW
Datum uitspraak: 14 september 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 6 april 2021, 20/3284 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
[betrokkene] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2022. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. van Dongen. Betrokkene is verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Van 3 april 2017 tot en met 7 juli 2017 heeft betrokkene stage gelopen bij [naam B.V.] B.V. ( [naam B.V.] ) en vanaf 1 september 2017 is hij daar in dienst getreden. Op 8 november 2017 is hij door ziekte uitgevallen. Gedurende zijn ziekte heeft hij zijn loon (gedeeltelijk) doorbetaald gekregen totdat het dienstverband op 18 september 2019 werd beëindigd. Aansluitend heeft hij van het Uwv tot en met 5 november 2019 een uitkering ingevolge de Ziektewet (ZW) ontvangen, berekend op grond van een dagloon van € 151,27. Na het doorlopen van de wachttijd heeft het Uwv geweigerd om aan betrokkene met ingang van 6 november 2019 een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) toe te kennen omdat hij minder dan 35% arbeidsongeschikt wordt geacht.
1.2.
Bij besluit van 8 november 2019 heeft het Uwv aan betrokkene met ingang van 6 november 2019 een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) toegekend, berekend op grond van een dagloon van € 61,50. Voor de berekening van het dagloon is het Uwv uitgegaan van een referteperiode van 1 november 2016 tot en met 31 oktober 2017 en van 129 dagloondagen in deze periode. Het Uwv heeft bij de vaststelling van het dagloon toepassing gegeven aan artikel 2, achtste lid, van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit). Op grond van die bepaling is uitgegaan van een referteperiode voorafgaande aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid omdat betrokkene na het doorlopen van de wachttijd minder dan 35% arbeidsongeschikt was. Bij besluit van 29 april 2020 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van betrokkene tegen dat besluit ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, voor zover het dagloon is vastgesteld op € 61,50. Naar het oordeel van de rechtbank is het de bedoeling van de wetgever geweest om met het Besluit van 24 oktober 2016 tot wijziging van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen in verband met starters, stakingsdagen en 104 weken wachttijd Wet WIA (Stb. 2016, 390) (Wijzigingsbesluit) de nadelige inkomenseffecten van de wijziging van het Dagloonbesluit per 1 juli 2015 (Stb. 2015, 152) voor bepaalde groepen WW-gerechtigden te compenseren. Betrokkene valt binnen de groepen WW-gerechtigden waarop het Wijzigingsbesluit betrekking heeft. De rechtbank heeft vastgesteld dat bij betrokkene sprake is van een bijzondere situatie omdat hij voorafgaand aan zijn eerste ziektedag maar twee maanden in loondienst heeft gewerkt en een korte periode stage heeft gelopen, waarvoor hij een stagevergoeding heeft ontvangen. Gedurende de periode dat hij ziek is geweest tot aan het moment dat hij een ZW-uitkering heeft ontvangen, heeft betrokkene een groot deel van zijn loon doorbetaald gekregen. Daardoor was betrokkene beter af geweest als de referteperiode niet met toepassing van artikel 2, achtste lid, aanhef en onder a, van het Dagloonbesluit zou zijn verlegd. De situatie waarin betrokkene zich bevindt is daarom volgens de rechtbank precies tegengesteld aan de situatie waarvoor artikel 2, achtste lid, van het Dagloonbesluit in het leven is geroepen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad geldt in het algemeen dat aan dagloonregelingen het beginsel ten grondslag ligt dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis. De rechtbank heeft vastgesteld dat de wetgever bij het Wijzigingsbesluit geen dan wel onvoldoende oog heeft gehad voor de financiële gevolgen die de wijziging van artikel 2 van Pro het Dagloonbesluit heeft voor werknemers, zoals betrokkene, die tijdens de wachttijd meer loon hebben genoten in vergelijking met het jaar voorafgaand aan de eerste arbeidsongeschiktheidsdag. Deze gevolgen kunnen ingrijpend zijn en doen afbreuk aan de inkomensbescherming die de WW beoogt te bieden. Voor de wijziging van dit artikel werd volgens de rechtbank met de belangen van deze groep werknemers wel rekening gehouden, doordat toen van de reguliere referteperiode werd uitgegaan. De wetgever heeft bij het vaststellen van het achtste lid dan ook niet in deze specifieke situatie voorzien. Naar het oordeel van de rechtbank werkt artikel 2, achtste lid, aanhef en onder a, van het Dagloonbesluit onevenredig nadelig uit voor betrokkene. Toepassing van het achtste lid geeft geen juiste afspiegeling van het welvaartsniveau. Het door het Uwv ingenomen standpunt dat de wettelijke bepalingen inzake de dagloonvaststelling dwingendrechtelijk van aard zijn en het Uwv daarom niet bevoegd is van deze bepalingen af te wijken, levert volgens de rechtbank geen rechtvaardiging op om in het geval van betrokkene onverkort toepassing te geven aan artikel 2, achtste lid, aanhef en onder a, van het Dagloonbesluit. De rechtbank heeft geoordeeld dat het Uwv een nieuwe beslissing op het bezwaar van betrokkene moet nemen, waarbij artikel 2, achtste lid, aanhef en onder a, van het Dagloonbesluit buiten toepassing wordt gelaten.
3.1.
Het Uwv heeft in hoger beroep aangevoerd dat sprake is van een dwingendrechtelijke bepaling in het Dagloonbesluit. Wanneer aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan dient het Uwv de in artikel 2, achtste lid, van het Dagloonbesluit genoemde afwijkende referteperiode toe te passen, ook indien toepassing van de betreffende bepalingen leidt tot een voor de werknemer ongunstig resultaat. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het Uwv deze bepaling in de onderhavige situatie buiten toepassing moet laten. Dat de wetgever in de toelichting bij de totstandkoming van deze bepaling in het Wijzigingsbesluit geen blijk geeft van het besef dat toepassing van deze bepaling ook kan leiden tot een lager dagloon, betekent niet dat dit niet door de wetgever zou zijn voorzien. Het is evident dat het hanteren van een andere referteperiode (welke dan ook) in het nadeel (of voordeel) kan uitwerken. Er wordt wel recht gedaan aan het welvaartsniveau. Uitgegaan moet worden van het welvaartsniveau van betrokkene van voor de arbeidsongeschiktheid omdat betrokkene de wachttijd volledig heeft doorlopen. Door de stageperiode tijdens de referteperiode is het WWdagloon laag vastgesteld, niet door de arbeidsongeschiktheid. Volgens het Uwv is het dagloon van betrokkene een juiste afspiegeling van zijn welvaartsniveau in de van toepassing zijnde referteperiode en in overeenstemming met de verzekeringsgedachte van de WW. Het ZW-dagloon is hoger omdat daarbij alleen wordt uitgegaan van het genoten loon uit het laatste dienstverband, waardoor de stage voor de ZW geen dagloonverlagend effect heeft. Het is aan de wetgever om eventuele ongewenste effecten van bepalingen in het Dagloonbesluit teniet te doen.
3.2.
Betrokkene heeft verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen. Het kan niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat zijn WW-uitkering wordt gebaseerd op een lager loon dan het loon dat hij verdiende voorafgaande aan de verzekerde gebeurtenis. Voor het WW-dagloon moet het loon uit zijn dienstverband bij [naam B.V.] leidend zijn omdat dat zijn welvaartsniveau was voorafgaand aan het arbeidsurenverlies. Uitgegaan moet dan ook worden van de hoofdregel in artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit. Door ziekte heeft hij een WIA-uitkering aangevraagd. Omdat hij de wachttijd heeft volgemaakt wordt hij benadeeld. Als hij geen WIA-uitkering had aangevraagd, maar na het beëindigen van zijn dienstverband een WW-uitkering had aangevraagd, was van de hoofdregel uitgegaan.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.1.
Artikel 1b, eerste lid, van de WW bepaalt dat voor de berekening van de hoogte van de uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat als dagloon wordt beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a, is ingetreden, verdiende (…).
4.1.2.
Artikel 1b, zesde lid, van de WW bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels worden gesteld. Deze nadere regels zijn vastgesteld in het Dagloonbesluit.
4.1.3.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt onder referteperiode voor de WW de periode verstaan van één jaar die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden.
4.1.4.
Artikel 2, achtste lid, aanhef en onder a, van het Dagloonbesluit bepaalt dat in afwijking van het eerste tot en met derde lid onder referteperiode wordt verstaan de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden, indien
a. na afloop van de wachttijd, bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Wet WIA geen recht op een uitkering op grond van de Wet WIA ontstond, omdat de verzekerde minder dan 35% arbeidsongeschikt was.
4.1.5.
Artikel 2, achtste lid, aanhef en onder a, van het Dagloonbesluit wordt in de nota van toelichting van het Wijzigingsbesluit – Stb. 2016, 390, blz. 13 – als volgt toegelicht:
“Bij een werknemer die na de wachttijd voor de Wet WIA niet in aanmerking kwam voor een Wet WIA-uitkering omdat hij minder dan 35% arbeidsongeschikt is, trad het arbeidsurenverlies in na het einde van de loondoorbetalingsverplichting. Dit bracht mee dat, indien de dienstbetrekking voortduurde tijdens de gehele wachttijd, het dagloon van deze werknemer grotendeels werd bepaald door het loon dat aan hem was doorbetaald gedurende het tweede ziektejaar. In veel gevallen was en is dat lager dan hetgeen de betrokkene verdiende voordat hij ziek werd. Dit kon ertoe leiden, bijvoorbeeld als een werknemer gedurende het tweede ziektejaar 70% van zijn loon kreeg doorbetaald, dat hij een WW-uitkering ontving die slechts 49% van zijn voormalige loon bedroeg. Dit is daarom gewijzigd door in het nieuwe achtste lid te bepalen dat in voornoemde situatie de referteperiode voor het dagloon eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden en dat die referteperiode één jaar daarvoor aanvangt.”
4.2.
Niet in geschil is dat het dagloon overeenkomstig artikel 2, achtste lid, aanhef en onder a, van het Dagloonbesluit is vastgesteld. In geschil is of de rechtbank op juiste gronden heeft geoordeeld dat dit artikel buiten toepassing moet worden gelaten. Dat zou betekenen dat bij de vaststelling van het dagloon van betrokkene moet worden uitgaan van een referteperiode zoals wordt vastgesteld op grond van artikel 1b, eerste lid, van de WW en artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit. Voor betrokkene zou dat tot gevolg hebben dat alleen zijn loon uit het dienstverband met [naam B.V.] en niet zijn stagevergoeding in de dagloonberekening wordt betrokken.
4.3.1.
Uit de nota van toelichting bij het Wijzigingsbesluit blijkt dat de besluitgever een bewuste keuze heeft gemaakt om voor werknemers die de wachttijd hebben doorlopen en die niet in aanmerking komen voor een WIA-uitkering omdat sprake is van een arbeidsongeschiktheid van minder dan 35% en vervolgens recht hebben op een WWuitkering, uit te gaan van een referteperiode voorafgaande aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid. Als reden wordt in de nota van toelichting gegeven dat in veel gevallen het aan de werknemer betaalde lagere loon tijdens het tweede ziektejaar kan leiden tot een lager dagloon. Daarom is voor deze groep werknemers voor een eerdere referteperiode gekozen, gelegen voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid. Anders dan bijvoorbeeld in artikel 6, vierde lid, van het Dagloonbesluit heeft de besluitgever geen bepaling vastgesteld dat het verleggen van de referteperiode in het achtste lid niet moet worden toegepast als dit in het concrete geval tot een lager dagloon leidt.
4.3.2.
Bij de wijziging van het Dagloonbesluit bij Besluit van 20 juni 2018 (Stb. 2018, 193) is met terugwerkende kracht tot 1 december 2017 een regeling getroffen voor het WW-dagloon van werknemers die minder dan 104 weken ziek zijn geweest en waarbij de ziekte niet heeft geleid tot een WIA-beoordeling. Uit de nota van toelichting blijkt dat de besluitgever er voor heeft gekozen uit te gaan van de referteperiode zoals is bepaald in artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit. In die toelichting wordt gerefereerd aan het Wijzigingsbesluit en wordt vermeld dat het doel van de besluitgever is om te voorkomen dat werknemers door ziekte in de referteperiode voor de dagloonvaststelling een lager dagloon zouden krijgen dan als zij niet ziek zouden zijn geweest (blz. 6). Voor de groep werknemers die korter dan 104 weken ziek zijn heeft de besluitgever een eventueel dagloonverlagend effect van ziekte teniet gedaan door een vervangend aangiftetijdvak te hanteren, niet door het verleggen van de referteperiode
(blz. 7-8). Door de besluitgever is aldus een bewust onderscheid gemaakt tussen werknemers, zoals betrokkene, die na een WIA-beoordeling per einde wachttijd recht hebben op een
WW-uitkering en de situatie dat sprake is van minder dan 104 weken ziekte.
(blz. 7-8). Door de besluitgever is aldus een bewust onderscheid gemaakt tussen werknemers, zoals betrokkene, die na een WIA-beoordeling per einde wachttijd recht hebben op een
WW-uitkering en de situatie dat sprake is van minder dan 104 weken ziekte.
4.3.3.
Als gevolg van de keuze van de besluitgever wordt in een situatie als van betrokkene voor het vaststellen van de referteperiode niet uitgegaan van het moment van arbeidsurenverlies, maar van het moment dat de arbeidsongeschiktheid is ingetreden. Hierdoor wordt het dagloon gebaseerd op het welvaartsniveau van voor de arbeidsongeschiktheid en wordt de invloed van ziekte op het dagloon vermeden. De hoogte van het dagloon is in het geval van betrokkene het gevolg van de omstandigheden van voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid. Tijdens de referteperiode heeft betrokkene stage gelopen van 3 april 2017 tot en met 7 juli 2017 en nadat hij in dienst was getreden op 1 september 2017 is hij op 8 november 2017 door ziekte uitgevallen. Het Uwv heeft de loonloze maanden in de referteperiode op grond van artikel 5, zesde lid, van het Dagloonbesluit buiten toepassing gelaten. Omdat betrokkene stage heeft gelopen tijdens de referteperiode, waarvoor hij een stagevergoeding ontving, valt het dagloon lager uit dan wanneer alleen het loon van [naam B.V.] in aanmerking was genomen. De rechtbank wordt niet gevolgd dat toepassing van artikel 2, achtste lid, van het Dagloonbesluit geen juiste afspiegeling geeft van het welvaartsniveau van betrokkene.
4.4.
Uit 4.2 tot en met 4.3.3 volgt dat het oordeel van de rechtbank in de aangevallen uitspraak dat bij de vaststelling van het dagloon van betrokkene geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 2, achtste lid, aanhef en onder a, van het Dagloonbesluit, niet wordt gevolgd. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep tegen het besteden besluit is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 29 april 2020 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door E. Dijt als voorzitter en J.S. van der Kolk en C. Karman als leden, in tegenwoordigheid van L.R. Kokhuis als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 september 2022.
(getekend) E. Dijt
(getekend) L.R. Kokhuis