Uitspraak
21.1921 WMO15, 21/2731 WMO15, 22/2513 WMO15
Datum uitspraak: 22 november 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 april 2021, 19/3000 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 27 mei 2021 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Namens betrokkene heeft mr. L. Meys, advocaat, een verweerschrift ingediend, incidenteel hoger beroep ingesteld en een verzoek om schadevergoeding ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 oktober 2022. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V.H.J.M. van den Heuvel. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Meys.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene, geboren in 1957, is bekend met een ernstige, progressieve oogaandoening met als gevolg een zeer beperkte visus aan beide ogen. Ook is sprake van psychische klachten.
1.2.
Op 27 juli 2018 heeft betrokkene bij het college melding gemaakt van haar behoefte aan ondersteunende begeleiding en hulp bij het huishouden. Na onderzoek door een medewerker van Heerlen StandBy! (HSB) en een huisbezoek door een Wmo-consulent heeft betrokkene op 21 februari 2019 op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een aanvraag ingediend voor individuele begeleiding in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Het college heeft bij besluit van 14 maart 2019 vastgesteld dat uit onderzoek is gebleken dat betrokkene individuele begeleiding nodig heeft, maar geweigerd betrokkene een pgb voor individuele begeleiding door de door betrokkene gewenste hulpverlener te verstrekken. Het college heeft betrokkene de mogelijkheid geboden om individuele begeleiding in de vorm van zorg in natura te ontvangen.
1.3.
Naar aanleiding van het door betrokkene tegen het besluit van 14 maart 2019 gemaakte bezwaar heeft het college vragen gesteld aan de GGD Zuid Limburg. In een advies van 13 september 2019 heeft medisch adviseur T. Pelzer deze vragen beantwoord. Bij beslissing op bezwaar van 27 september 2019 (bestreden besluit 1) heeft het college het besluit van 14 maart 2019 gehandhaafd. Onder verwijzing naar artikel 2.3.6, tweede lid, onderdeel c, van de Wmo 2015 en het advies van de GGD, heeft het college hieraan ten grondslag gelegd dat betrokkene is aangewezen op professionele, specialistische individuele begeleiding, die niet met een pgb kan worden ingekocht bij de door betrokkene gewenste hulpverlener, [Y.] ( [Y.] ), omdat deze hulpverlener de benodigde opleiding en ervaring ontbeert, waardoor niet is gewaarborgd dat de diensten die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
2. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Hiertoe heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de het college op grond van artikel 2.3.6, derde lid, van de Wmo 2015 toekomende beoordelingsvrijheid, overwogen dat het bestreden besluit, in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en, in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, niet berust op een deugdelijke motivering. Kort samengevat heeft de rechtbank daartoe overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waaruit de volgens het college benodigde begeleiding moet bestaan en waarom deze begeleiding niet door de door betrokkene gewenste hulpverlener kan worden geboden. Over de door betrokkene gewenste hulp bij het huishouden heeft de rechtbank overwogen dat deze buiten de omvang van het geding valt.
3.1.
Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak. Het college heeft aangevoerd dat het tot het oordeel heeft kunnen komen dat niet is gewaarborgd dat de begeleiding die betrokkene met het pgb zou willen inkopen veilig, doeltreffend en cliëntgericht zou worden verstrekt. De rechtbank heeft deze beoordeling door het college ten onrechte vol getoetst. Het college heeft verwezen naar de door de VNG opgestelde raamovereenkomst met Stichting Koninklijke Visio, expertisecentrum voor slechtziende en blinde mensen (Visio), voor de ambulante begeleiding van cliënten met een visuele beperking. In deze overeenkomst is ook een plan van eisen opgenomen. Met de inzet van Visio is gewaarborgd dat de begeleiding veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt. Dit in tegenstelling tot de inzet van [Y.] , die geen enkele ervaring heeft met het begeleiden van cliënten met een visuele beperking inclusief bijkomende problematiek. [Y.] kan daarnaast niet terugvallen op een kennis- en expertisenetwerk om de kwaliteit en veiligheid van de ondersteuning te bewaken en te waarborgen, zoals bij Visio wel het geval is. De rechtbank heeft voor het oordeel dat bestreden besluit 1 onvoldoende is gemotiveerd ten onrechte doorslaggevende betekenis toegekend aan (onderdelen van) het advies van de GGD en de niet onderbouwde – en onjuiste – stelling dat Visio geen ambulante begeleiding zou bieden. Volgens het college heeft de medisch adviseur zich niet uitgelaten over de vraag of gewaarborgd is dat de ondersteuning door [Y.] veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt ingezet. Dat is ook geen medisch vraagstuk. Het is aan het college die afweging te maken.
3.2.
Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak het besluit van 27 mei 2021 (bestreden besluit 2) genomen. In dat besluit heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 14 maart 2019 opnieuw ongegrond verklaard. Volgens het college bestaat een noodzaak om specialistische begeleiding in te zetten in een situatie als hier aan de orde, waarin niet alleen sprake is van visusproblematiek, maar ook van daaraan gelieerde problematiek als psychische problematiek. Dit valt ook op te maken uit het advies van de medisch adviseur. Verder heeft het college verwezen naar de Nadere regels Wmo zelfredzaamheid en participatie Heerlen 2020 (Nadere Regels) en gesteld dat [Y.] niet voldoet aan de gestelde en door het college noodzakelijk geachte voorwaarde in die Nadere Regels dat de kwaliteit minimaal gelijk dient te zijn aan de kwaliteitseisen die gecontracteerde zorgaanbieders bieden.
3.3.
In het incidenteel hoger beroep heeft betrokkene zich gekeerd tegen de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank niet heeft beslist op alle in beroep aangevoerde gronden. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de – impliciete – afwijzing van de maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden buiten de omvang van het geding valt. Betrokkene heeft de Raad verzocht zelf in de zaak te voorzien. Ter zitting heeft betrokkene wat zij heeft aangevoerd over de hulp bij het huishouden niet langer gehandhaafd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene is aangewezen op individuele begeleiding. Wel is in geschil welke begeleiding naar aard en omvang nodig is en of de maatwerkvoorziening in de vorm van zorg in natura of in de vorm van een pgb verstrekt dient te worden.
Het hoger beroep van het college tegen de aangevallen uitspraak
4.2.1.
Het college dient de vraag welke begeleiding naar aard en omvang nodig is te beantwoorden met toepassing van artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015. Uit artikel 3:2 van de Awb in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 vloeit voort dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen.
4.2.2.
In de uitspraak van de Raad van 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819, is onder rechtsoverweging 4.4.2 uiteengezet op welke wijze het onderzoek naar maatschappelijke ondersteuning onder de Wmo 2015 moet plaatsvinden. Daarbij is overwogen dat wanneer bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager. Vervolgens moet het onderzoek erop gericht zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover de hiervoor bedoelde mogelijkheden en voorzieningen ontoereikend zijn, dient het college een maatwerkvoorziening te verstrekken. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist, zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet mogen ontbreken.
4.2.3.
Eerst wanneer duidelijk is welke maatwerkvoorziening naar aard en omvang nodig is wordt toegekomen aan de vraag of deze wordt verstrekt in de vorm van zorg in natura of – indien de cliënt dat wenst – in de vorm een pgb. Eerst dan wordt ook toegekomen aan de vraag of naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt, als bedoeld in artikel 2.3.6, tweede lid, onder c, van de Wmo 2015.
4.2.4.
De Raad is van oordeel dat het college zijn onderzoek niet heeft verricht zoals omschreven in 4.2.2. Uit het door de medewerker van HSB opgestelde ongedateerde 1Gezin1Plan (1G1P) en de rapportage Wmo van 25 februari 2019 van het college, blijkt dat is onderzocht wat de hulpvraag is van betrokkene en welke problemen zij ondervindt bij de zelfredzaamheid en participatie. Uit het onderzoek is echter – anders dan het college kennelijk meent – niet concreet inzichtelijk geworden welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om daaraan een passende bijdrage te leveren. Zo volgt uit het GGD-advies van 13 september 2019 dat de medisch adviseur begeleiding door Visio weliswaar voor de hand liggend acht gelet op de daar aanwezige expertise in de omgang met visueel gehandicapten, maar ook dat er vanuit medisch inhoudelijk perspectief geen bezwaar bestaat tegen begeleiding door [Y.] , zij het dat het niet noodzakelijk is dat uitsluitend [Y.] de begeleiding mag leveren. De begeleiding moet veranderingsgericht zijn en gericht op bevordering van de zelfstandigheid. In hoeverre [Y.] gedurende de periode dat zij betrokkene al begeleidt daarin is geslaagd heeft de medisch adviseur niet kunnen beoordelen. De omvang van de maatwerkvoorziening heeft de medisch adviseur niet nader kunnen bepalen. Verder onderzoek is achterwege gebleven.
4.2.5.
Uit wat in 4.2.1 tot en met 4.2.4 is overwogen volgt dat het onderzoek van het college niet volledig en zorgvuldig is geweest. De verwijzing naar de door de VNG opgestelde raamovereenkomst met Visio voor de ambulante begeleiding van cliënten met een visuele beperking maakt dit niet anders. Het betreft een overeenkomst landelijke inkoopafspraken Specialistische ondersteuning Wmo ZG 2019-2020, welke naar haar aard slechts in algemene termen een programma van eisen omschrijft voor specialistische ondersteuning aan burgers met een visuele beperking. Daar komt bij, dat betrokkene heeft gemeld dat zij al hulp van Visio heeft ontvangen. Het college heeft dit niet in het onderzoek betrokken. Het hoger beroep van het college slaagt daarom niet. Aan een bespreking van wat het college verder heeft aangevoerd komt de Raad niet toe.
Het incidenteel hoger beroep
4.3.
Nu niet duidelijk is welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid van betrokkene, treft wat betrokkene in het incidenteel hoger beroep heeft aangevoerd geen doel. De Raad ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien of om de bestuurlijke lus toe te passen. Het incidenteel hoger beroep slaagt daarom evenmin.
4.4.
De conclusie hiervan is dat de aangevallen uitspraak met verbetering van gronden dient te worden bevestigd.
Het beroep tegen bestreden besluit 2
4.5.
Bestreden besluit 2 wordt, gelet op de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24, eerste lid, van de Awb mede in de beoordeling betrokken. Het college heeft in dit besluit zijn standpunt gehandhaafd dat sprake is van een noodzaak voor specialistische begeleiding. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft het college verwezen naar de beantwoording van aan Visio gestelde vragen. Het gaat om algemeen geformuleerde en niet op de persoon van betrokkene toegespitste vragen en antwoorden. Daarmee heeft het college ook aan bestreden besluit 2 geen volledig en zorgvuldig onderzoek ten grondslag gelegd. Dit betekent dat het beroep van betrokkene tegen dit besluit slaagt en dat bestreden besluit 2 dient te worden vernietigd.
4.6.
Het college zal opnieuw onderzoek moeten doen op een wijze als beschreven in 4.2.2 en op basis van de resultaten van dit onderzoek een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen. Hierbij moet worden betrokken wat de inhoud is geweest van de hulp die betrokkene stelt al van Visio te hebben ontvangen. In deze zaak ligt het in de rede dat bij dit onderzoek opnieuw een arts wordt betrokken. Wanneer duidelijk is welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is, zal de mogelijkheid van een pgb aan de orde komen. Het college zal vervolgens een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen.
4.7.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Het verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden wordt afgewezen, omdat nog geen vier jaar zijn verstreken. vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 24 april 2019 tot deze uitspraak. De redelijke termijn is daarom niet overschreden.
6.1.
De Raad ziet aanleiding het college te veroordelen in de kosten voor verleende rechtsbijstand. De kosten worden begroot op € 2.277,- in hoger beroep (1 punt voor het verweerschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting bij de Raad, € 759,- per punt).
6.2.
Van het college wordt op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb griffierecht geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 mei 2021 gegrond en vernietigt dat besluit;
- bepaalt dat tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 2.277,-;
- bepaalt dat van het college een griffierecht van € 541,- wordt geheven.
- wijst het verzoek van betrokkene om veroordeling tot schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door D. Hardonk-Prins als voorzitter en A.E. Dutrieux en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van S.S. Blok als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 november 2022.
(getekend) D. Hardonk-Prins
(getekend) S.S. Blok