Uitspraak
20.2105 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 april 2020, 19/2128 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (college)
Datum uitspraak: 13 december 2022
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft [gemachtigde] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Op 22 maart 2022 is met toepassing van artikel 8:44 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een comparitie van partijen gehouden, waarvoor ook [naam bedrijf] – de werkgever van appellant – is uitgenodigd. Namens appellant is zijn vader, [gemachtigde] , verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J.L.J. Martens. [naam bedrijf] heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.M.H.T. Fleurkens en E.W.M. Scheepers.
De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Partijen hebben toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1. Het gaat in deze zaak om de vraag of het college de loonwaarde van appellant juist heeft vastgesteld. De Raad gaat bij de beantwoording van die vraag uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Het college heeft bij besluit van 6 juni 2017 op basis van een medisch advies van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen vastgesteld dat appellant behoort tot de doelgroep beschut werk als bedoeld in artikel 10b van de Participatiewet (PW). Het college heeft appellant vervolgens een beschutte werkplek aangeboden bij het bedrijf [naam bedrijf] . [naam bedrijf] is een aanduiding voor de gemeenschappelijke regeling waaraan de gemeente Eindhoven en omliggende gemeenten hun taken ter uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening hebben overgedragen. Sinds juli 2017 werkt appellant bij [naam beedrijfsonderdeel] , een bedrijfsonderdeel van [naam bedrijf] , waar in-, om- en verpakkingswerkzaamheden worden verricht. Het is een aangepaste werkplek, waar appellant onder begeleiding eenvoudige, routinematige werkzaamheden verricht zonder noemenswaardige tempodruk en deadlines. Appellant verricht dit werk 32 uur per week met een lagere productiviteit dan gebruikelijk is in die functie. [naam bedrijf] betaalt appellant een salaris voor zijn werkzaamheden en ontvangt voor de ontbrekende arbeidsproductiviteit van appellant van het college loonkostensubsidie als bedoeld in artikel 10d van de PW. In 2017 heeft het college vastgesteld dat appellant een loonwaarde van 44% van het minimumloon heeft.
1.2.
Het college heeft de loonwaarde van appellant in augustus 2018 opnieuw onderzocht. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport loonwaarde van 18 augustus 2018. Bij besluit van 21 december 2018 heeft het college de loonwaarde van appellant vastgesteld op 48% van het minimumloon. Als gevolg van deze nieuwe loonwaardebepaling komt [naam bedrijf] minder loonkostensubsidie voor appellant toe dan daarvoor.
1.3.
Bij besluit van 5 juli 2019 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 21 december 2018 ongegrond verklaard. Aan dit besluit ligt een advies over de loonwaarde van appellant ten grondslag. In een rapport van 18 augustus 2018 heeft een deskundige medewerker van [naam bedrijf] met behulp van het systeem CompetenSys onderzocht wat de loonwaarde van appellant is. Daarvoor is dossieronderzoek verricht, gesproken met verschillende medewerkers van [naam bedrijf] en met appellant. Op basis van dit onderzoek heeft de medewerker vastgesteld dat de loonwaarde van appellant iets is gestegen ten opzichte van 2017 en uitkomt op 48% van het minimumloon. Het in dit rapport vervatte advies is volgens het college een deskundigenrapport dat voldoende inzichtelijk en navolgbaar is.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan heeft de rechtbank, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. De loonwaardevaststelling is in de situatie van appellant van belang voor de loonkostensubsidie waarop [naam bedrijf] aanspraak kan maken. Een hogere of lagere vaststelling van de loonwaarde leidt voor appellant niet tot een hoger of lager inkomen en ook niet tot een verandering in enig ander recht of verplichting van appellant. Dat zou enkel anders zijn als de loonwaarde zo laag of hoog zou zijn dat appellant buiten de doelgroep voor loonkostensubsidie valt, waardoor zijn baan in het gedrang zou kunnen komen. Er zijn geen aanwijzingen om te veronderstellen dat dat het geval is. Om die reden heeft appellant in dit concrete geval, waarin het voor zijn inkomen niet uitmaakt, onvoldoende belang bij een beoordeling van het bestreden besluit.
3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft aangevoerd dat hij wel ontvankelijk was in zijn beroep.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Procesbelang
4.1.
Appellant heeft als onderbouwing van het hoger beroep gesteld dat hij wel belang heeft bij een oordeel over het bestreden besluit. Hij heeft betoogd dat met een loonwaardevaststelling zijn prestaties worden gemeten, dat de loonwaarde een meetinstrument is om te bepalen hoe hij zich ontwikkelt en dat daarmee ook inzicht verkregen kan worden in de passendheid van zijn (beschutte) werk. Verder kan de loonwaardevaststelling van belang zijn voor verdere carrièremogelijkheden.
Deze stelling van appellant is in zijn algemeenheid juist, maar dit betekent in dit concrete geval niet dat het hoger beroep slaagt. Dit oordeel wordt hieronder toegelicht.
Wettelijk kader loonkostensubsidie
4.2.
Voor het te beoordelen procesbelang van appellant zijn de volgende bepalingen van betekenis.
4.2.1.
In artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW staat dat onder de doelgroep loonkostensubsidie wordt verstaan: personen als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a, van de PW van wie is vastgesteld dat zij met voltijdse arbeid niet in staat zijn tot het verdienen van het wettelijk minimumloon, doch wel mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben (…).
4.2.2.
Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder g, van de PW wordt onder loonwaarde verstaan het vastgesteld percentage van het wettelijk minimumloon voor de door een persoon, die tot de doelgroep loonkostensubsidie behoort, verrichte arbeid in een functie naar evenredigheid van de arbeidsprestatie in die functie van een gemiddelde werknemer met een soortgelijke opleiding en ervaring, die niet tot de doelgroep loonkostensubsidie behoort.
4.2.3.
Op grond van artikel 10b, eerste lid, van de PW biedt het college ter uitvoering van artikel 7, eerste lid, onder a, van de PW aan een persoon als bedoeld in dit lid en van wie het college heeft vastgesteld dat deze uitsluitend in een beschutte omgeving onder aangepaste omstandigheden mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft, ambtshalve of op verzoek een voorziening beschut werk aan, waarbij deze persoon in een dienstbetrekking in een beschutte omgeving onder aangepaste omstandigheden werkzaamheden verricht. Op grond van het negende lid van artikel 10b verstrekt het college aan personen genoemd in het eerste lid loonkostensubsidie als bedoeld in artikel 10d van de PW.
4.2.4.
Ingevolge artikel 10d, eerste lid, onder a, van de PW verleent het college loonkostensubsidie aan de werkgever die voornemens is een dienstbetrekking aan te gaan met de persoon die behoort tot de doelgroep loonkostensubsidie nadat het college met inachtneming van het vierde lid eerst de loonwaarde van die persoon heeft vastgesteld en de dienstbetrekking tot stand komt. Op grond van het zesde lid van artikel 10d van de PW bepaalt het college na aanvang van de dienstbetrekking bij toepassing van het vierde lid ambtshalve in overleg met de persoon en met de werkgever wanneer de loonwaarde opnieuw wordt vastgesteld en past, indien de hoogte van de loonwaarde is gewijzigd, de hoogte van de loonkostensubsidie aan.
Is appellant belanghebbende?
4.3.
De Raad ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of appellant belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.4.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb kan slechts een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. De wetgever heeft deze eis mede gesteld om te voorkomen dat eenieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang, als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen aanwenden. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, dient sprake te zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan.
4.5.
Voor de beoordeling van het belang van appellant bij de vaststelling van de hoogte van de loonwaarde is naast de onder 4.2 tot en met 4.2.4 genoemde wettelijke bepalingen ook de wetsgeschiedenis van betekenis.
4.5.1.
De loonwaarde wordt vastgesteld voor een bepaalde persoon. In de Nota van wijziging bij de Invoeringswet Werk werken naar vermogen (TK 2013-2014, 33 161, nr. 107, p. 60-62) is uitgelegd dat mensen met een arbeidsbeperking waarvoor aanspraak kan worden gemaakt op loonkostensubsidie makkelijker aan een baan komen. De werkgever wordt namelijk voor de verminderde productiviteit van de werknemer gecompenseerd. Uit deze nota volgt verder dat in een optimale situatie een werknemer toegroeit naar een baan waarmee hij het minimumloon kan verdienen, maar dat dit niet altijd mogelijk is. Omdat het instrument loonkostensubsidie zo nodig structureel kan worden ingezet, biedt het aan de groep die niet zelfstandig het minimumloon kan verdienen de kans om duurzaam aan het werk te blijven. Verder volgt uit de nota dat de loonwaarde de prestatie van de werknemer moet bepalen, de loonwaarde jaarlijks opnieuw dient te worden vastgesteld en dat dit belangrijk is omdat daarmee inzicht ontstaat in de ontwikkeling van de werknemer.
4.5.2.
Bij het Besluit loonkostensubsidie Participatiewet 2021 (Besluit) zijn nieuwe regels vastgesteld voor loonwaardebepaling. Hiermee is beoogd meer uniformiteit te bereiken in de uitvoering van de loonwaardebepaling. In de Nota van Toelichting bij het Besluit staat ook dat de loonkostensubsidie een dragend instrument is om te bevorderen dat werkgevers mensen met een verminderde productiviteit per uur in dienst nemen en houden. Toegelicht wordt dat de loonwaarde van belang is voor alle partijen: de loonwaarde geeft de arbeidsprestatie weer van de werknemer en de loonwaarde is bepalend voor de omvang van de door de gemeente aan de werkgever te verstrekken loonkostensubsidie. Uit de nota volgt verder dat het sinds 1 juli 2021 geldende uniforme beoordelingssysteem erop is gericht om de arbeidskansen voor mensen met een beperking te vergroten en daardoor een inclusieve arbeidsmarkt een stap dichterbij te brengen.
4.6.
Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellant, ofschoon het voor zijn inkomen niet uitmaakt, door het bestreden besluit in dit concrete geval wel rechtstreeks in zijn belangen wordt getroffen. Daarbij is van betekenis dat, zoals ook volgt uit 4.5, de loonkostensubsidie waar een werkgever van een betrokkene aanspraak op kan maken van invloed kan zijn op de toegang tot de arbeidsmarkt van die betrokkene en het bepalend kan zijn voor het aangaan en behouden van een arbeidsrelatie. Dit betekent dat een loonwaardevaststelling de positie van de betrokkene op de arbeidsmarkt rechtstreeks kan raken. De betrokkene heeft er om die reden belang bij dat zijn loonwaarde juist wordt vastgesteld. Dit brengt met zich mee dat appellant wel een belanghebbende bij het bestreden besluit is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, ook al heeft dit geen gevolgen voor zijn inkomen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Heeft appellant nog steeds voldoende procesbelang?
4.7.
De Raad ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of appellant nog steeds voldoende belang heeft bij een beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit. Tijdens de comparitie heeft appellant te kennen gegeven dat een nieuw onderzoek achteraf naar zijn loonwaarde in augustus 2018 nu niet meer zinvol is, omdat het niet meer mogelijk is om de op dat moment voor hem geldende loonwaarde te bepalen. De Raad stelt vast dat appellant daarmee heeft erkend dat hij inmiddels geen resultaat meer kon bereiken dat voor hem feitelijk van betekenis kan zijn en hij daarom geen procesbelang meer heeft. Van een voldoende procesbelang is namelijk alleen sprake als wat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift nastreeft ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijke betekenis kan hebben. Dat is vaste rechtspraak (uitspraak van 24 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO4946). Daarvan is in deze zaak geen sprake meer. Er is dus geen reden meer voor de Raad om de door appellant tegen het bestreden besluit aangevoerde gronden in beroep te beoordelen of om de zaak daartoe met toepassing van artikel 8:115, eerste lid, van de Awb naar de rechtbank terug te wijzen. Dit betekent dat het procesbelang aan het beroep is komen te ontvallen.
4.8.
Wat in 4.7 is overwogen betekent echter niet dat appellant ook nietontvankelijk is in dit hoger beroep. Voor appellant zullen naar verwachting steeds loonwaardevaststellingen blijven volgen en hij heeft er belang bij – zoals hij ook betoogd heeft – dat wordt vastgesteld dat hij bij die komende besluiten belanghebbende is, ook als die besluiten voor zijn inkomen geen gevolgen hebben, zodat hij – als daartoe aanleiding bestaat en dit nog zinvol is – daartegen kan opkomen om te bereiken dat zijn loonwaarde juist wordt vastgesteld.
Conclusie
4.9.
Uit 4.7 volgt dat de rechtbank – achteraf gezien – het beroep terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, maar op onjuiste gronden. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, gelet op 4.6 tot en met en 4.8 met verbetering van gronden, moet worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en F.H. Hoogendijk en G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van Y.S.S. Fatni als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2022.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) Y.S.S. Fatni