ECLI:NL:CRVB:2025:1225

Uitspraak

24/3 PW, 24/6 PW, 24/7 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 november 2023, 21/717, 21/1061 en 22/571 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Helmond (college)

Datum uitspraak: 5 augustus 2025

SAMENVATTING

In deze zaak gaat het om drie besluiten waarin de loonwaarde van appellant is vastgesteld. Het college heeft het bezwaar tegen het eerste besluit ongegrond verklaard en het bezwaar tegen het tweede en derde besluit niet ontvankelijk verklaard op de grond dat appellant geen procesbelang heeft. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak geoordeeld dat appellant bij alle drie de besluiten geen procesbelang heeft. Appellant is het daarmee niet eens. Appellant meent dat zijn loonwaarde bij deze besluiten niet juist is vastgesteld. Hij stelt dat hij wel een procesbelang heeft bij een oordeel daarover, onder meer omdat juiste vaststelling van zijn loonwaarde inzicht biedt in de passendheid van zijn arbeid en daarmee ook inzicht kan worden verkregen in de vraag of zijn arbeid juist wordt gewaardeerd. De Raad geeft appellant daarin geen gelijk.

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft [gemachtigde] gemachtigde, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 8 april 2025. Namens appellant is [gemachtigde] verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Rijkers.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Het college heeft met een besluit van 6 juni 2017 op basis van een medisch advies van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen vastgesteld dat appellant behoort tot de doelgroep beschut werk als bedoeld in artikel 10b van de Participatiewet (PW). Het college heeft appellant vervolgens een beschutte werkplek aangeboden bij ‘Ergon’. Ergon is de aanduiding voor de gemeenschappelijke regeling waaraan de gemeente Eindhoven en omliggende gemeenten hun taken ter uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening hebben overgedragen. Appellant verricht bij Ergon arbeid met een lagere productiviteit dan gebruikelijk is in die functie. Ergon betaalt appellant een salaris voor zijn werkzaamheden en ontvangt voor de ontbrekende arbeidsproductiviteit van appellant van het college loonkostensubsidie als bedoeld in artikel 10d van de PW. In 2017 heeft het college vastgesteld dat appellant een loonwaarde van 44% van het minimumloon heeft.

1.2.

Het college heeft de loonwaarde van appellant in 2018 opnieuw onderzocht. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport loonwaarde van 18 augustus 2018. Met een besluit van 21 december 2018, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 5 juli 2019, heeft het college de loonwaarde van appellant vastgesteld op 48% van het minimumloon. Het tegen dit besluit ingestelde beroep heeft de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat appellant daarbij onvoldoende belang heeft nu een hogere of lagere vaststelling van de loonwaarde voor appellant niet leidt tot een hoger of lager inkomen en ook niet tot een verandering in enig ander recht of verplichting van appellant. Met een uitspraak van 13 december 2022^[1]heeft de Raad de uitspraak van de rechtbank, met verbetering van gronden, bevestigd. Daaraan heeft de Raad, samengevat, ten grondslag gelegd dat appellant door de vaststelling van de loonwaarde rechtstreeks in zijn belangen wordt getroffen, omdat de loonkostensubsidie waar een werkgever van een betrokkene aanspraak op kan maken van invloed kan zijn op de toegang tot de arbeidsmarkt van die betrokkene en het bepalend kan zijn voor het aangaan en behouden van een arbeidsrelatie. Dit betekent dat een loonwaardevaststelling de positie van de betrokkene op de arbeidsmarkt rechtstreeks kan raken. Om die reden is appellant een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Nu appellant te kennen heeft gegeven dat het achteraf niet meer mogelijk is om de in augustus 2018 voor hem geldende loonwaarde te bepalen, heeft hij erkend dat hij geen resultaat meer kon bereiken dat voor hem feitelijk van betekenis kan zijn. Om die reden heeft hij geen procesbelang.

1.3.

Met een besluit van 21 juli 2020 heeft het college vastgesteld dat appellant een loonwaarde van 48% van het minimumloon heeft. Deze vaststelling is gebaseerd op het onder 1.2 genoemde loonwaarderapport van 18 augustus 2018 en is van belang voor de subsidievaststelling voor Ergon over de periode van 1 juli 2020 tot en met 30 september 2020. Met een besluit van 2 februari 2021 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 21 juli 2020 ongegrond verklaard. Aan dat besluit heeft het college, kort gezegd, ten grondslag gelegd dat de loonwaardevaststelling zorgvuldig is verricht.

1.4.

Met een besluit van 29 oktober 2020 heeft het college op basis van een loonwaarderapport van 29 september 2020 vastgesteld dat appellant een loonwaarde van 44% van het minimumloon heeft. Deze loonwaarde is van belang voor de subsidievaststelling voor Ergon over de periode van 1 oktober 2020 tot en met 30 september 2021. Met een besluit van 16 maart 2021 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 29 oktober 2020 niet-ontvankelijk verklaard. Aan dat besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant onvoldoende procesbelang heeft, omdat niet voldoende duidelijk is welk resultaat hij nastreeft. Het betoog van appellant dat de loonwaardemeting volgens een andere methode had moeten worden verricht, heeft voor appellant geen feitelijke betekenis. Een hogere of lagere loonwaardevaststelling leidt namelijk niet tot een hoger of lager inkomen noch een wijziging in zijn rechtspositie.

1.5.

Met een besluit van 12 oktober 2021 heeft het college wederom vastgesteld dat appellant een loonwaarde van 44% van het minimumloon heeft. Ook deze vaststelling is gebaseerd op het in 1.4 genoemde rapport van 29 september 2020. Deze loonwaarde is van belang voor de subsidievaststelling voor Ergon over de periode van 1 oktober 2021 tot en met 30 september 2022. Met een besluit van 7 februari 2022 (bestreden besluit 3) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 12 oktober 2021 eveneens niet-ontvankelijk verklaard. Ook aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat een hogere of lagere loonwaardevaststelling niet tot een hoger of lager inkomen of een wijziging in de rechtspositie leidt, zodat appellant geen procesbelang heeft. Daarnaast heeft er geen nieuwe loonwaardemeting plaatsgevonden, maar is de loonwaarde gebaseerd op het rapport van 29 september 2020. Daarmee is sprake van een herhaald besluit wat geen zelfstandig rechtsgevolg heeft.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard en de beroepen tegen de bestreden besluiten 2 en 3 gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand blijven. Daaraan heeft de rechtbank het volgende ten grondslag gelegd.

2.1.

De aan bestreden besluit 1 ten grondslag liggende vaststelling van de loonwaarde is gebaseerd op hetzelfde loonwaarderapport van 18 augustus 2018 waar de Raad in de onder 1.2 genoemde uitspraak van 13 december 2022 een oordeel over heeft gegeven. Geen aanleiding bestaat om tot een ander oordeel te komen dan de Raad in die uitspraak heeft gedaan. Dat betekent dat appellant wel als belanghebbende moet worden beschouwd, maar hij onvoldoende procesbelang heeft bij een beoordeling van zijn beroep tegen bestreden besluit 1 omdat de in augustus 2018 van toepassing zijnde loonwaarde nu niet meer kan worden herbeoordeeld.

2.2.

De aan de bestreden besluit 2 en 3 ten grondslag liggende vaststellingen van loonwaarden zijn gebaseerd op het loonwaarderapport van 29 september 2020. Uit de uitspraak van de Raad van 13 december 2022 volgt dat het aan deze besluiten ten grondslag liggende standpunt van het college dat een hogere of lagere vaststelling van de loonwaarde van appellant niet zou kunnen leiden tot een hoger of lager inkomen en ook niet tot een wijziging van zijn rechtspositie in rechte geen stand kan houden. Om die reden is het beroep van appellant tegen de bestreden besluiten 2 en 3 gegrond. Omdat de bij deze besluiten gehandhaafde loonwaarden van invloed kunnen zijn op de toegang tot de arbeidsmarkt van appellant, is appellant bij deze besluiten belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Daar komt bij dat het college de loonwaarde van appellant heeft vastgesteld aan de hand van een ander loonwaardebepalingssysteem dan het systeem dat op grond van de Verordening Sociaal Domein Gemeente Eindhoven (Verordening) dient te worden gebruikt en het college in zoverre in strijd met zijn eigen regelgeving heeft gehandeld. Er bestaat naar het oordeel van de rechtbank echter aanleiding om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten 2 en 3 in stand te laten, omdat appellant geen concreet procesbelang meer heeft. Daarbij is van betekenis dat het niet op voorhand aannemelijk is dat de bij de bestreden besluiten 2 en 3 gehandhaafde loonwaarden ruim drie jaar later nog betrouwbaar herbeoordeeld kunnen worden. In dat verband is van belang dat appellant heeft aangevoerd dat zijn werkzaamheden niet goed zijn geregistreerd en voor een deugdelijke herbeoordeling zal tenminste dat inzichtelijk moeten zijn. En ook dan is het nog zeer de vraag of vervolgens kan worden bepaald wat de productiviteit van appellant is geweest. Het college is per 1 juli 2021 overgegaan op een ander loonwaardebepalingssysteem en appellant verricht inmiddels andere werkzaamheden. Een herbeoordeling van de loonwaarde van appellant ter heroverweging van de bestreden besluiten 2 en 3 hebben betrekking op een afgesloten periode in het verleden en zouden niet of nauwelijks betekenis hebben voor de toekomst. Om die reden heeft appellant geen actueel procesbelang.

Het standpunt van appellant

3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt de aangevallen uitspraak aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad stelt vast dat appellant geen zelfstandige beroepsgronden heeft aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank dat hij geen procesbelang heeft bij bestreden besluit 1. Dat betekent dat de omvang van dit geding beperkt is tot de vraag of de rechtbank de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten 2 en 3 terecht in stand heeft gelaten. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep van appellant niet slaagt, maar ook dat de rechtbank ten onrechte het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond heeft verklaard. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Bestreden besluit 3

4.1.

Het besluit van 12 oktober 2021, dat bij bestreden besluit 3 is gehandhaafd, is gebaseerd op hetzelfde loonwaarderapport van 29 september 2020 dat ten grondslag ligt aan het besluit van 29 oktober 2020, dat bij bestreden besluit 2 is gehandhaafd. In beide besluiten is vastgesteld dat appellant een loonwaarde van 44% van het minimumloon heeft. Het besluit van 12 oktober 2021 is in zoverre slechts een herhaling van het besluit van 29 oktober 2020 en daarmee niet op een zelfstandig rechtsgevolg gericht. Om die reden is de Raad van oordeel dat het bezwaar tegen het besluit van 12 oktober 2021 niet is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak niet onderkend dat het college daarom terecht mede op die grond het bezwaar tegen het besluit van 12 oktober 2021 niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft daarom ten onrechte bestreden besluit 3 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde besluit in stand blijven. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt voor zover de rechtbank daarbij het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond heeft verklaard en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand heeft gelaten. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaren.

Bestreden besluit 2

4.2.

Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen procesbelang heeft. Volgens appellant zijn de loonwaardemetingen uitgevoerd met toepassing van een ander loonwaardebepalingssysteem dan het systeem dat op grond van de Verordening dient te worden gebruikt. Appellant meent dat dit in strijd is met de rechtszekerheid. Bovendien zijn er volgens appellant fouten gemaakt bij zijn loonwaardemetingen, omdat de normfunctie niet juist is vastgesteld. Appellant heeft aangevoerd dat een zorgvuldig verrichte loonwaardebepaling niet alleen is bedoeld om zijn loonwaarde te meten, maar dat daarmee ook inzicht kan worden verkregen in de ontwikkeling van zijn arbeidsprestaties en zijn functioneren in de loop der jaren, alsmede in de passendheid van zijn beschutte werkplek. Dat inzicht kan helpen bij de waardering van zijn arbeid en kan zijn kansen op een promotie vergroten. Appellant meent dat hij om deze redenen een procesbelang heeft. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.2.1.

Voor het antwoord op de vraag of een betrokkene voldoende procesbelang heeft, is volgens vaste rechtspraak bepalend of het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift nastreeft ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijke betekenis kan hebben.^[2]Dat betekent dat er pas aanleiding is om een (hoger) beroep inhoudelijk te beoordelen indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Als sprake is van een reeds verstreken periode, blijft procesbelang aanwezig als een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode.^[3]

4.2.2.

Anders dan appellant heeft aangevoerd is de Raad van oordeel dat appellant in dit geval een onvoldoende actueel procesbelang heeft. Daarbij is het volgende van betekenis. Het willen volgen van de ontwikkeling van arbeidsprestaties en het functioneren van een werknemer over een periode in het verleden en het beïnvloeden van diens kansen op een promotie, is niet een belang dat het systeem van de loonwaardemeting als bedoeld in artikel 10b van de PW dient. De loonwaardemeting is daarvoor ook geen geschikt middel. Het zegt immers uitsluitend iets over de loonwaarde van een werknemer op dat moment in een specifieke functie. Daarnaast is niet in geschil dat appellant inmiddels andere werkzaamheden verricht en de werkzaamheden die hij destijds verrichtte niet goed zijn geregistreerd, zodat ook om die reden niet aannemelijk is dat de ontwikkeling van de arbeidsprestaties van appellant in het verleden nu nog met een herbeoordeling van zijn loonwaarde destijds inzichtelijk gemaakt kan worden. Ten slotte is van betekenis dat er sinds 1 juli 2021 een ander loonwaardebepalingssysteem geldt, dit systeem ten tijde van bestreden besluit 2 nog niet van toepassing was en latere loonwaardebepalingen aan de hand van dit nieuwe systeem zijn verricht. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat appellant bij een oordeel over bestreden besluit 2 geen procesbelang heeft.

Conclusie en gevolgen

5. Uit 4.1 volgt dat de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond heeft verklaard en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand heeft gelaten voor vernietiging in aanmerking komt. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 3 dan ook ongegrond verklaren. Uit 4.2.1 en 4.2.2 volgt dat het hoger beroep van appellant voor zover dat ziet op bestreden besluit 2 niet slaagt. Om die reden bestaat aanleiding de aangevallen uitspraak voor het overige te bevestigen voor zover aangevochten.

6. Omdat de aangevallen uitspraak gedeeltelijk wordt vernietigd, bestaat aanleiding om te bepalen dat appellant recht heeft op een vergoeding van het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is geen sprake.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond heeft verklaard en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand heeft gelaten;

- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevochten;

- bepaalt dat het college het door appellant betaalde griffierecht van € 138,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door E.C.E. Marechal als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van B.F.C. Wiedenhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2025.

(getekend) E.C.E. Marechal

(getekend) B.F.C. Wiedenhof

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Artikel 10b van de Participatiewet

1. Het college biedt ter uitvoering van artikel 7, eerste lid, onderdeel a, een persoon als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, of een persoon aan wie het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een uitkering verstrekt, van wie het college heeft vastgesteld dat deze uitsluitend in een beschutte omgeving onder aangepaste omstandigheden mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft, ambtshalve of op verzoek een voorziening beschut werk aan, waarbij deze persoon in een dienstbetrekking in een beschutte omgeving onder aangepaste omstandigheden werkzaamheden verricht.
[…]
9. Het college verstrekt zo nodig ter uitvoering van het eerste lid, en artikel 30a, derde lid, onderdeel a van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, loonkostensubsidie in overeenstemming met artikel 10d aan de personen, genoemd in het eerste lid.

Artikel 10d van de Participatiewet

1. Indien een werkgever voornemens is een dienstbetrekking aan te gaan met een persoon die behoort tot de doelgroep loonkostensubsidie, verleent het college loonkostensubsidie aan de werkgever:

a. met inachtneming van het vierde lid, nadat het college eerst de loonwaarde van die persoon heeft vastgesteld en de dienstbetrekking tot stand komt;

[…]

6. Het college bepaalt na aanvang van de dienstbetrekking bij toepassing van het vierde lid ambtshalve in overleg met de persoon en met de werkgever wanneer de loonwaarde opnieuw wordt vastgesteld en past, indien de hoogte van de loonwaarde is gewijzigd, de hoogte van de loonkostensubsidie aan.

Artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]

Artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht

1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

[…]

Hoger beroep inzake vaststelling loonwaarde en procesbelang in het bestuursrecht