Uitspraak
19.932 AW
Datum uitspraak: 19 mei 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 25 januari 2019, 18/988 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. ing. J.G. van Ek, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. A.J.M. van Diem, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 december 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Ek en mr. A. Carli, advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Diem, mr. I. Swennen en mr. J.P.H.M. Quaedvlieg.
Wegens het vertrek van een van de leden is de samenstelling van de kamer gewijzigd na het onderzoek ter zitting. Partijen zijn hiervan op de hoogte gesteld.
OVERWEGINGEN
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die voor 1 januari 2020 zijn bekendgemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.1.
Appellante is ruim tien jaar bij de gemeente [gemeente] werkzaam geweest als [functie] bij het [onderdeel] . In deze functie was zij het eerste aanspreekpunt voor en had zij contacten met wethouders, schoolbesturen, ouders, leerlingen en ketenpartners van het bureau. Ook had zij toegang tot privacygevoelige gegevens over de jongeren en hun ouders.
1.2.
Op 4 april 2016 heeft in het kader van een grootschalig strafrechtelijk onderzoek naar een netwerk van harddrugshandel en witwassen een politie-inval plaatsgevonden in de woning van de partner van appellante. Appellante was op dat moment in de woning aanwezig en zowel de partner als appellante zijn daarbij aangehouden en in verzekering gesteld.
1.3.
Bij besluit van 12 april 2016 heeft het college appellante vanwege onduidelijkheid over de reden en achtergrond van haar aanhouding met onmiddellijke ingang buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging verleend.
1.4.
Op 18 mei 2017 heeft het Openbaar Ministerie (OM) appellante er van op de hoogte gesteld dat zij vervolgd zal worden wegens het voorhanden hebben van een vuurwapen en/of munitie en het witwassen van een Porsche Cayenne en/of het geldbedrag ten behoeve van die auto. Op 19 mei 2017 heeft het OM het college hiervan op de hoogte gebracht. In september 2017 heeft het college van het OM een kopie ontvangen van het volledige strafdossier van appellante.
1.5.
Op 27 september 2017 heeft een gesprek tussen medewerkers van de gemeente en appellante plaatsgevonden. Doel van dit gesprek was appellante de gelegenheid te bieden een reactie te geven op het voornemen tot vervolging door het OM en op de door de gemeente van het OM ontvangen stukken. Appellante heeft de verdenkingen betwist. Bij besluit van 3 oktober 2017 heeft het college appellante met toepassing van artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en de Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) geschorst en met toepassing van artikel 8:15:2, tweede lid, van de CAR/UWO de bezoldiging van appellante gedurende de schorsing ingehouden. Het college heeft appellante hierbij tevens op de hoogte gesteld van het voornemen haar strafontslag te verlenen omwille van door appellante gepleegd (zeer) ernstig plichtsverzuim. Dat sprake is van plichtsverzuim wordt door het college gebaseerd op het voornemen van het OM om appellante te vervolgen wegens het voorhanden hebben van een vuurwapen en munitie op 4 april 2016 en het witwassen van een Porsche Cayenne en/of het geldbedrag ten behoeve van die Porsche Cayenne in of omstreeks de periode 1 oktober 2015 tot en met 4 april 2016, en de (daaraan ten grondslag liggende) feiten en omstandigheden zoals blijkend uit de strafdossiers en het gespreksverslag van 27 september 2017.
1.6.
Na kennis te hebben genomen van haar zienswijze over het voornemen tot strafontslag heeft het college appellante bij besluit van 2 november 2017 met toepassing van artikel 8:13 in Pro samenhang met artikel 16:1:1 van Pro de CAR/UWO wegens plichtsverzuim per 6 november 2017 strafontslag verleend. Het college heeft aan zijn oordeel dat sprake is van plichtsverzuim ten grondslag gelegd dat appellante ten tijde van de politie-inval (door verplaatsing) heeft getracht om een vuurwapen te verbergen voor de opsporingsambtenaren en dat zij dus op 4 april 2016 een wapen voorhanden had, en het witwassen van een Porsche Cayenne en/of het geldbedrag ten behoeve daarvan, namelijk dat zij haar partner heeft gefaciliteerd door het op eigen naam stellen van de mede door hem gebruikte Porsche Cayenne om zo de eigendom te verhullen en dat zij deze auto mede heeft verworven en/of er mede gebruik van heeft gemaakt, terwijl zij wist althans redelijkerwijs moest vermoeden dat de auto althans het geld ten behoeve van de auto (deels of voor het merendeel) afkomstig is uit (drugs)misdrijf. Appellante had zich van deze gedragingen moeten onthouden en gezien het leefmilieu van haar partner zelfs de schijn van directe of indirecte betrokkenheid daarbij geheel dienen te voorkomen.
1.7.
Bij besluit van 28 maart 2018 (bestreden besluit) heeft het college de tegen de besluiten van 3 oktober 2017 en 2 november 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante aangevoerd, kort gezegd, dat het college met het bestreden besluit de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie heeft geschonden, aangezien appellante niet strafrechtelijk is veroordeeld voor de gedragingen die aan het strafontslag ten grondslag zijn gelegd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In hoger beroep is alleen het strafontslag nog in geschil.
Juridisch kader
4.2.
In artikel 16:1:1, eerste lid, van de CAR/UWO is bepaald, voor zover hier van belang, dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair kan worden gestraft. Ingevolge het tweede lid van dat artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Op grond van artikel 8:13 van Pro de CAR/UWO kan als disciplinaire straf aan de ambtenaar onvoorwaardelijk ontslag worden opgelegd.
4.3.1.
Op grond van artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) wordt een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan (onschuldpresumptie). Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM niet is beperkt tot strafrechtelijke procedures, maar dat deze zich in voorkomend geval kan uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure, indien de geschilpunten in de bestuursrechtelijke procedure voortvloeien uit en samenhangen met een strafrechtelijke procedure. Deze situatie kan zich voordoen tijdens een strafrechtelijke procedure alsook na het staken van de strafrechtelijke procedure of na een vrijspraak. Schending van de onschuldpresumptie is, voor zover hier van belang, aan de orde indien een oordeel wordt gegeven over de schuld van iemand die is aangeklaagd ter zake van het plegen van een strafbaar feit voordat de schuld van die persoon in de strafrechtelijke procedure is komen vast te staan. [1]
4.3.2.
De Raad kan uit de beschrijving van het aan appellante verweten plichtsverzuim in het voornemen en in de besluiten tot strafontslag niet anders opmaken dan dat het college daaraan ten grondslag heeft gelegd dat appellante een vuurwapen voorhanden heeft gehad en heeft witgewassen. Ten tijde van het ontslagbesluit van 2 november 2017 had het OM appellante al schriftelijk meegedeeld voornemens te zijn haar ter zake van deze feiten te vervolgen, zodat in deze zaak een verband bestaat tussen het strafontslag en de toen, en ook nu nog, lopende strafzaak. Artikel 6, tweede lid, van het EVRM is dan ook van toepassing.
4.3.3.
Uit de genoemde rechtspraak van het EHRM kan verder worden opgemaakt dat sprake is van schending van de onschuldpresumptie indien een rechterlijke beslissing of een uiting van een ambtenaar een oordeel weergeeft omtrent de schuld van iemand die is aangeklaagd ter zake van het plegen van een strafbaar feit voordat de schuld van die persoon in de strafrechtelijke procedure is komen vast te staan, maar dat het enkele uitspreken van een vermoeden dat iemand schuldig is aan het strafbare feit waarvoor hij is aangeklaagd, geen schending van de onschuldpresumptie oplevert.
4.3.4.
Disciplinaire maatregelen wegens gedragingen in verband waarmee ook nog een strafrechtelijke procedure loopt, zijn niet uitgesloten. Dit blijkt uit genoemde rechtspraak van het EHRM, zoals ook vermeld in de rechtspraak van de Raad (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3937). Ook behoeft een bestuursrechtelijke procedure waarin zich geschilpunten voordoen die samenhangen met de strafrechtelijke procedure, in beginsel niet te worden aangehouden totdat de strafrechtelijke procedure is afgerond. In de parallelle disciplinaire procedure moet echter wel de onschuldpresumptie in acht worden genomen. Als het gaat om een disciplinaire maatregel wegens plichtsverzuim, moet de beoordeling en motivering door het bestuursorgaan zuiver zijn gericht op de vraag of sprake is van een handelen of nalaten dat plichtsverzuim oplevert dat de maatregel rechtvaardigt. Het is – voor zover hier van belang – die vraag die vervolgens bij de bestuursrechter voorligt. Noch het bestuursorgaan, noch de bestuursrechter is bevoegd te beoordelen of dit handelen of nalaten (ook) dient te leiden tot strafrechtelijke aansprakelijkheid. Die beoordeling is voorbehouden aan de strafrechter. Het bestuursorgaan en de bestuursrechter moeten zich dan ook onthouden van taalgebruik dat duidt op strafrechtelijke aansprakelijkheid van de betrokkene, zoals strafrechtelijke kwalificaties. Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat de woordkeuze door de bestuurlijke en justitiële autoriteiten van kritisch belang is bij de beoordeling of de onschuldpresumptie is geschonden. [2]
Het strafontslag van appellante en de motivering daarvan
4.4.1.
Uit 4.3.4 blijkt dat het enkele feit dat ten tijde van het bestreden besluit een strafrechtelijk onderzoek tegen appellante liep, niet impliceert dat het college niet bevoegd was haar wegens gedragingen waarop dit onderzoek betrekking had, een disciplinaire maatregel op te leggen.
4.4.2.
Toch heeft het college naar het oordeel van de Raad jegens appellante de onschuldpresumptie geschonden. Door aan het bestreden besluit ten grondslag te leggen dat appellante op 4 april 2016 een vuurwapen voorhanden had en de Porsche Cayenne heeft witgewassen, heeft het college zich, zonder enig voorbehoud en in strafrechtelijk kwalificerende termen [3] , uitgelaten over de schuld van appellante aan de haar in de strafrechtelijke procedure verweten gedragingen, voordat die schuld in de strafrechtelijke procedure is komen vast te staan. Het college heeft zijn standpunt dat appellante deze feiten heeft begaan, op het gehoor van 27 september 2017 na, volledig op het strafdossier van het OM gebaseerd. Daarmee is het college getreden buiten de grenzen van wat strikt noodzakelijk was om tot de vaststelling van ambtelijk plichtsverzuim te komen. Gelet op de rechtspraak van het EHRM levert dit een schending van de onschuldpresumptie op. De enkele omstandigheid dat in het bestuursrecht een minder zware bewijslast geldt dan in het strafrecht, zoals het college heeft gesteld, maakt het in dit geval niet anders, omdat uit de bewoordingen van het bestreden besluit niet anders kan worden afgeleid dan dat de schuld van appellante aan genoemde feiten voor het college vaststaat.
4.4.3.
Uit 4.3.1 tot en met 4.4.2 volgt dat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover dit ziet op het strafontslag.
Ontslag blijft toch in stand
4.5.
De Raad ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit in stand te laten op grond van het volgende.
4.5.1.
Los van enige strafrechtelijke kwalificatie en zonder vooruit te lopen op het oordeel van de strafrechter, acht de Raad, op basis van de in het bestreden besluit samengevatte processenverbaal van de politie, aannemelijk dat appellante tijdens de huiszoeking op 4 april 2016 aan het adres van haar partner een pistool heeft verborgen voor de politie. Volgens deze processen-verbaal is het pistool gevonden onder de kussens van een bank die al eerder was doorzocht, onder verwijdering van de kussens. Tussen die eerdere doorzoeking en de vondst van het pistool heeft alleen appellante nog op de bank gezeten. Appellante was, in afwachting van een vrouwelijke agent, als enige nog niet gefouilleerd.
4.5.2.
Door een pistool te verbergen voor de politie heeft appellante zich schuldig gemaakt aan plichtsverzuim in de zin van artikel 16:1:1, eerste lid, van de CAR/UWO. Appellante heeft niet gesteld dat dit plichtsverzuim haar niet kan worden toegerekend. Het college was daarom bevoegd aan appellante een disciplinaire straf op te leggen.
4.5.3.
De disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag is, anders dan appellante betoogt, niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. Het gaat hier om een ernstig verwijt. Het college heeft terecht gesteld dat appellante bij haar werk toegang had tot gevoelige informatie, ook van het OM, en dat zij het aanzien, vertrouwen en de integriteit van het bureau ten opzichte van meerdere gemeenten heeft geschaad. Dat appellante nu geen inkomen heeft en haar jarenlange staat van dienst wegen hier niet tegen op.
4.6.
Uit 4.5.3 volgt dat het onder 4.5.1 vastgestelde plichtsverzuim de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag kan dragen. Dit betekent dat het verwijt van het op naam hebben van de Porsche Cayenne geen verdere bespreking behoeft. Het ontslag van appellante blijft dus in stand.
Proceskosten
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze bedragen € 1.518,- in beroep en € 1.518,- in hoger beroep, in totaal € 3.036,- wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 28 maart 2018 voor zover dat ziet op het strafontslag;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit van 28 maart 2018 in stand blijven;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.036,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 429,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en M.A.H. van Dalenvan Bekkum en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2022.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) R. van Doorn