Uitspraak
22/3185 AW, 23/546 AW
Datum uitspraak: 15 mei 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 25 augustus 2022, 20/5955 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats 1] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer (college)
SAMENVATTING
Deze zaak gaat om de vraag of de disciplinaire straf van ontslag die appellant is opgelegd standhoudt. De Raad komt tot het oordeel dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.J.G.M. Lamers, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. M.P.W. Steuten, advocaat, voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
Op het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is namens appellant een zienswijze ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 3 april 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Lamers. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Steuten en mr. Y.J. Hopman. Op verzoek van appellant is als getuige gehoord [getuige] , wonende te [woonplaats 2] .
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.1.
Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.2.
Appellant was sinds 1 januari 2009 werkzaam bij de gemeente Haarlemmermeer, vanaf 1 januari 2013 bij het cluster [cluster], team [team]. Hij vervulde daar de functie van [naam functie].
1.3.
Op 26 juni 2019 heeft de Rijksrecherche de woning en de werkplek van appellant doorzocht. Naar aanleiding van de doorzoeking van de werkplek heeft appellant op 27 juni 2019 een gesprek gehad met de gemeentesecretaris en een medewerker HRM. Het college heeft appellant per 28 juni 2019 buitengewoon verlof verleend met behoud van salaris en heeft aan een extern onderzoeksbureau opdracht gegeven om een feitenonderzoek te doen.
1.4.
Op 28 augustus 2019 heeft het OM [1] aan het college meegedeeld dat appellant wordt verdacht van ambtelijke corruptie en het witwassen van ontvangen giften in de periode van 1 maart 2015 tot en met 26 juni 2019. Naar aanleiding van deze informatie heeft het college met een besluit van 12 september 2019 appellant geschorst. Appellant heeft hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend.
1.5.
De bevindingen van het onderzoeksbureau zijn neergelegd in een rapport van 31 oktober 2019 (het onderzoeksrapport).
1.6.
Op 19 november 2019 heeft het college aan appellant meegedeeld dat hij voornemens is om strafontslag te verlenen. Appellant heeft vervolgens zijn zienswijze kenbaar gemaakt. Met een besluit van 19 december 2019 heeft het college appellant per 20 december 2019 de disciplinaire straf van ontslag verleend wegens plichtverzuim. [2] Subsidiair heeft het college ontslag op andere gronden verleend wegens een onherstelbare vertrouwensbreuk. [3] Kort samengevat heeft het college appellant verweten dat hij in strijd met de waarheid de indruk heeft gewekt dat er geen serieuze strafrechtelijke verdenkingen tegen hem bestonden en dat hij in strijd met de waarheid tegen de gemeentesecretaris heeft verklaard nooit geld, goederen of diensten als gift te hebben aangenomen. Hij heeft vele malen flessen drank aanvaard van relaties, hij heeft van een zakelijke relatie een televisie met korting gekocht en hij heeft een armband als geschenk aanvaard van een buitenlandse delegatie. Van al deze gedragingen heeft hij geen melding bij zijn leidinggevende gemaakt. Verder wordt appellant verweten dat hij met zakelijke contacten maatkleding is gaan kopen, waarbij het college het aannemelijk acht dat de contacten de aanschaf van een (semi) maatpak bekostigd hebben. Ook wordt appellant verweten dat hij zijn zakelijke e-mailadres heeft gebruikt voor het kopen van een auto. Hij heeft hierbij een horloge met een blanco garantiebewijs onderdeel laten zijn van de koop. Met deze gedragingen heeft appellant gehandeld in strijd met de CAR/UWO, de Gedragscode Integriteit (gedragscode), de Richtlijnen voor het aannemen van geschenken en uitnodigingen UWO-II (richtlijnen) en het ICT protocol UWO-II (protocol) van het college. Het college heeft deze gedragingen aangemerkt als zeer ernstig plichtsverzuim en gesteld dat dit plichtsverzuim appellant kan worden toegerekend. Appellant heeft hiermee het in hem gestelde vertrouwen en het aanzien van de organisatie geschaad.
1.7.
Met een besluit van 22 september 2020 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Het college heeft het in 1.6 genoemde besluit aangemerkte plichtsverzuim verder onderbouwd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en heeft geoordeeld dat het strafontslag terecht is verleend. De rechtbank is daarom niet toegekomen aan een oordeel over de subsidiaire ontslaggrond.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de Ambtenarenwet 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
4.2.
De Raad beoordeelt in de eerste plaats of de rechtbank terecht het strafontslag in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep van appellant niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Onschuldpresumptie
4.3.1.
Appellant voert aan dat sprake is van strijd met de onschuldpresumptie, zoals neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het EVRM. [4] Volgens appellant wordt uitgegaan van informatie van het OM, terwijl niet vaststaat dat sprake is van een overtreding van een strafrechtelijk feit.
4.3.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Voor de wijze van toetsing van de onschuldpresumptie en de toepassing daarvan in het algemeen, verwijst de Raad naar zijn eerdere uitspraken. [5] In deze procedure is van belang dat hier een andere rechtsvraag voor ligt als in de strafrechtelijke procedure. Appellant wordt strafrechtelijk verdacht van ambtelijke corruptie en van het witwassen van ontvangen giften. Het college verwijt appellant dat hij zich niet heeft gehouden aan de CAR/UWO, de gedragscode, het protocol en de richtlijnen van het college. Verder volgt uit de bewoordingen van het bestreden besluit en de aangevallen uitspraak niet dat het college of de rechtbank de gedragingen van appellant strafrechtelijk hebben gekarakteriseerd of dat zij hun eigen forum te buiten zijn gegaan.
Onzorgvuldig onderzoek
4.4.1.
Appellant voert verder aan dat er geen zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden waardoor niet tot een zorgvuldige feitenvaststelling is gekomen. Het onderzoeksbureau is volgens appellant niet objectief. Uit het onderzoek en de vraagstelling blijkt duidelijk dat de onderzoekers erop uit waren om bewijs te vinden voor de vermeende aantijgingen van het college. Het onderzoeksbureau is ook verder gegaan dan het onderzoeken van de feiten die aan de eerste schorsing ten grondslag lagen.
4.4.2.
Dit betoog slaagt niet. De Raad ziet in het onderzoeksrapport, noch in de wijze van de totstandkoming daarvan, aanwijzingen voor het standpunt van appellant dat het onderzoek niet zorgvuldig is geweest of dat de onderzoekers vooringenomen waren. Het onderzoek is verricht door een gecertificeerd onderzoeksbureau. De onderzoekers baseren zich op meerdere bronnen en hebben onder meer met appellant gesproken. Appellant heeft ook kunnen reageren op het gespreksverslag van het onderzoeksbureau. Inherent aan een onderzoek is dat daarbij op nieuwe informatie kan worden gestuit, zoals op de stukken met betrekking tot de autoverkoop. Niet valt in te zien waarom met deze informatie geen rekening mag worden gehouden.
Plichtsverzuim
4.5.1.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding geeft is volgens vaste rechtspraak van de Raad noodzakelijk dat op basis van beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan. [6]
4.5.2.
In de kern wordt appellant verweten dat hij giften van zakelijke relaties heeft aangenomen en dat hij hiervan geen melding heeft gemaakt, dat hij herhaaldelijk onwaarheden heeft verklaard en dat hij zijn zakelijke mail heeft gebruikt voor het onderhandelen over een auto, waarbij een horloge met blanco garantiebewijs onderdeel van deze onderhandelingen uitmaakte.
4.5.3.
In de bezwaarfase heeft het college een verweten gedraging toegevoegd, namelijk dat appellant een auto van het merk [merk] als gift heeft ontvangen van een zakelijke relatie. Daartegen heeft appellant toen bezwaar gemaakt. Naar vaste rechtspraak van de Raad is het niet toegestaan om de in een ontslagbesluit neergelegde verweten gedragingen bij een beslissing op bezwaar uit te breiden. [7] Deze verweten gedraging kan dus niet aan het ontslag ten grondslag worden gelegd. De Raad zal deze gedraging daarom niet bespreken.
4.5.4.
De Raad is van oordeel dat het aannemen van geschenken, zoals flessen drank, en het niet melden daarvan bij het management terecht is aangemerkt als plichtsverzuim. Uit artikel 15:1:c van de CAR/UWO en de richtlijnen volgt de hoofdregel dat geen geschenken mogen worden aangenomen. Als een ambtenaar onverhoopt toch een geschenk heeft aangenomen, moet dit worden gemeld bij het management. Appellant heeft flessen drank als geschenk aangenomen. Hij stelt dat hij deze flessen heeft afgegeven bij de bode, waarna deze in een kast werden geplaatst op het secretariaat en dat deze onder andere bij borrels werden genuttigd. Hij heeft niet bij het management gemeld dat hij de flessen heeft aangenomen. Verder heeft appellant één fles whisky mee naar huis genomen zonder dit te melden bij het management. Met het aannemen van meerdere flessen drank en het niet melden daarvan bij het management, heeft appellant in strijd gehandeld met geldende regels.
4.5.5.
Appellant stelt verder dat hij zelf heeft betaald voor het maatpak en dat dit maatpak € 498,- kostte. Hij betwist de informatie uit het strafdossier, stelt dat deze informatie gekleurd is en dat op geen enkele manier rekening is gehouden met de feitelijke gang van zaken. De Raad volgt deze beroepsgrond niet. Het college baseert zich op informatie verkregen van het OM. Uit deze informatie blijkt dat appellant samen met zijn zakelijke relaties naar een kledingwinkel voor maatpakken is geweest. Appellant heeft een maatpak aangeschaft voor een bedrag van € 998,-. Dit bedrag is in twee delen betaald, met een creditcardbetaling van € 500,- op 9 juni 2016 en met een contante betaling van € 498,- op 29 augustus 2016. De creditcardbetaling van € 500,- voor het maatpak van appellant is verricht door een onderneming waarover de zakelijke relatie van appellant de dagelijkse leiding heeft. Dit volgt uit het onderzoeksrapport van het OM, waarin onder meer wordt verwezen naar e-mails van het bedrijf waar het maatpak is gekocht, de bon van de aanbetaling op 9 juni 2016, de pinstrook van de creditcardbetaling op 9 juni 2016, de bon op rekening van 9 juli 2016 en de bon van de contante betaling van 29 augustus 2016. Appellant heeft deze gang van zaken niet onderbouwd weerlegd. Hij heeft de aanschaf hiervan niet gemeld waardoor hij in strijd heeft gehandeld met artikel 15:1:c van de CAR/UWO en de richtlijnen. Het college heeft dit terecht aangemerkt als plichtsverzuim.
4.5.6.
Ook het kopen van een televisie met korting van een zakelijke relatie en dit niet melden heeft het college terecht aangemerkt als plichtsverzuim. Appellant heeft verklaard dat hij via een zakelijke relatie een televisie heeft gekocht omdat deze relatie korting kon krijgen. Appellant betoogt dat hij € 1.000,- heeft betaald voor de televisie. Dit blijkt zowel uit de informatie van het OM als het gespreksverslag met het onderzoeksbureau. Dat appellant ter zitting heeft verklaard dat hij niet wist dat de zakelijke relatie de televisie voor € 1.500,- heeft aangekocht in plaats van € 1.000,- leidt niet tot een ander oordeel. Appellant heeft meerdere tegenstrijdige verklaringen afgelegd over de aanschaf van de televisie. Het college mocht appellant houden aan zijn eerste verklaringen die hij over de televisie heeft afgelegd.
4.5.7.
Het gebruik van het zakelijke e-mailadres voor het onderhandelen over een privéauto is een onjuist gebruik van dat e-mailadres. Het college heeft dit terecht aangemerkt als plichtsverzuim omdat het in strijd is met het protocol. In dit protocol staat dat het gebruik van het zakelijke e-mailadres uitsluitend is bedoeld voor zakelijke doeleinden. [8] Dit geldt temeer nu appellant een duur horloge met blanco garantiebewijs onderdeel van de koop wilde laten zijn.
4.5.8.
Uit de overwegingen 4.5.3 tot en met 4.5.7 volgt dat het college de gedragingen terecht heeft aangemerkt als plichtsverzuim.
Toerekenbaarheid
4.6.
Appellant heeft geen gronden aangevoerd over de toerekenbaarheid. Aangenomen kan daarom worden dat het plichtsverzuim appellant kan worden toegerekend. Daarom was het college bevoegd aan appellant een disciplinaire straf op te leggen.
Evenredigheid strafontslag
4.7.1.
Appellant stelt dat er geen feiten en omstandigheden zijn die strafontslag rechtvaardigen. Zijn collega’s waren ook van mening dat kleine geschenken wel mochten worden aangenomen. Iedereen die met appellant op dienstreis is geweest heeft ook wel eens een klein geschenk aanvaard. Hij verwijst hierbij naar de verklaringen van zijn collega’s en leidinggevenden in het strafdossier. Verder staat niet vast dat hij zijn zakelijke relaties in een betere positie heeft gebracht. Appellant is zich altijd bewust geweest van zijn positie en heeft onbetwist altijd uitstekend gefunctioneerd. Het college doet ook tot op de dag van vandaag nog zaken met hem. Daarbij is het toegestaan om een vriendschappelijke relatie aan te gaan met een zakelijke relatie, dit had hij niet hoeven melden.
4.7.2.
De Raad volgt het betoog van appellant niet. De opgelegde disciplinaire straf van ontslag is gezien de ernst en de aard van de gedragingen van appellant, de betekenis hiervan voor zijn functioneren binnen de gemeente en de terecht gestelde eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid aan medewerkers van de gemeente, niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. De Raad betrekt de volgende omstandigheden in zijn afweging.
4.7.3.
De heersende cultuur ontslaat appellant niet van zijn eigen verantwoordelijkheid om zich als goed ambtenaar te gedragen. [9] Dat collega’s kleine geschenken hebben aangenomen maakt daarom niet dat het strafontslag van appellant onevenredig is. Ook appellant zijn functie is van belang. Appellant was verantwoordelijk voor het interesseren en aantrekken van investeerders in de regio. Hij had een rol als verbinder, zich bewegend tussen het publieke en private domein. Hij zorgde voor een ‘softe landing’ voor investeerders en bracht ze in contact met zijn netwerk. Hij had hierbij een grote mate van vrijheid. Appellant had zich gelet op deze aspecten, extra bewust moeten zijn van het belang van integriteit en het voorkomen van – de schijn van – belangenverstrengeling. Dat appellant zelf geen bevoegdheid had om vergunningen te verlenen, leidt niet tot een ander oordeel, reeds niet omdat appellant zelf heeft meegedeeld dat investeerders denken dat hij wel invloed heeft.
4.7.4.
Dat appellant een lange staat van dienst heeft, dat hij goed heeft gefunctioneerd en dat hij goed is beoordeeld maakt evenmin dat de opgelegde disciplinaire straf onevenredig is. Dat appellant na het ontslag nog zaken heeft gedaan met de gemeente Haarlemmermeer leidt ook niet tot de conclusie dat het ontslag onevenredig is. Het college merkt over deze samenwerking overigens op dat appellant een vertegenwoordiger was van een grote partij en dat het college dit niet voor het kiezen had. Tot slot merkt de Raad op dat appellant niet wordt verweten dat hij niet heeft gemeld dat hij een vriendschappelijke relatie is aangegaan met een zakelijke relatie.
4.8.
Nu de hiervoor besproken gedragingen het strafontslag kunnen dragen, komt de Raad niet toe aan een bespreking van de overige verweten gedragingen.
Conclusie en gevolgen
5. Het hoger beroep slaagt niet. Dat betekent dat het strafontslag gehandhaafd blijft. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. De Raad komt daardoor niet toe aan de bespreking van de subsidiaire ontslaggrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep behoeft geen bespreking meer.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door L.M. Tobé als voorzitter en M. Wolfrat en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van C.K. Teunissen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2024.
(getekend) L.M. Tobé
(getekend) C.K. Teunissen
Bijlage
Artikel 8:13 van Pro de CAR/UWO
Als disciplinaire straf kan aan de ambtenaar ongevraagd ontslag verleend worden.
Artikel 15:1:c van de CAR/UWOHet is de ambtenaar verboden:
a. in verband met de vervulling van zijn functie vergoedingen, beloningen, giften of beloften van derden te vorderen, te verzoeken of aan te nemen, anders dan met toestemming van het college;
b. steekpenningen aan te nemen.
Artikel 16:1:1 van Pro de CAR/UWO
1. De ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt dan wel bij herhaling aanleiding geeft tot toepassing te zijnen aanzien van maatregelen van inhouding, beslag of korting, als bedoeld in de tweede titel van de Ambtenarenwet, kan deswege disciplinair worden gestraft.
2. Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
40b Richtlijnen voor het aannemen van geschenken en uitnodigingen UWO-II
Hoofdregel is dat je geen geschenken aanneemt. Als ambtenaar hoor je ervoor te zorgen vrij van verplichtingen te zijn. Als je een geschenk wel accepteert moet je dat kunnen uitleggen. Openheid is namelijk heel belangrijk. De vraag waar het om gaat, is welke bedoeling de gever met het cadeau had. Is het een onschuldige blijk van waardering? Of verwacht de gever een tegenprestatie? Als je het gevoel hebt dat het cadeau je belemmert om vrij te handelen, dan moetje het weigeren. Ook al is het een klein cadeau. Praat erover met jouw collega's, wat vinden zij ervan?
Dit betekent:
Dat we geen gunsten of giften aan anderen vragen.
- Dat we geen gunsten of giften aanbieden.
- Dat het uitgangspunt is dat we geen geschenken aannemen.
- Als je het gevoel hebt dat het geschenk je belemmert om vrij te handelen, weiger je.
- Als je onverhoopt toch een geschenk hebt aangenomen meld je dat bij het management.
- Aanbiedingen van derden en welk besluiten daarop zijn genomen worden openlijk besproken.
- We maken aan derden duidelijk wat ons beleid is.
ICT protocol UWO-II
Artikel 40c:1:1:3 Gebruik
Lid 10. Het gebruik van het zakelijk mailadres medewerker@haarlemmermeer.nl is uitsluitend voor zakelijke doeleinden.