Uitspraak
20/3330 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van rechtbank Rotterdam van 14 augustus 2020, 20/4215 en 20/3322 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Vlaardingen (college)
Datum uitspraak: 23 mei 2023
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.H. Kruseman, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht om vergoeding van schade.
ROGplus, de rechtsvoorganger van het college, heeft een verweerschrift ingediend.
Als opvolgend gemachtigde van appellante heeft zich gesteld mr. J. Sprakel, advocaat.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 april 2023. Namens appellante is verschenen mr. Sprakel. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.C. Tuitert.
OVERWEGINGEN
Opmerking vooraf
Sinds de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke regeling Openbaar Lichaam Rogplus op 1 januari 2022 behoort maatschappelijke opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) niet langer tot de aan het gemeenschappelijk orgaan ROGplus Nieuwe Waterweg Noord (ROGplus) gedelegeerde taken. De bevoegdheid om over opvang besluiten te nemen en hierover procedures te voeren komt nu toe aan het college. Daarom treedt het college in deze procedure op als verweerder. Waar hieronder wordt gesproken over “het college” wordt, voor zover van belang, ook bedoeld ROGplus.
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over de vraag of appellante, die met haar kinderen in de crisisopvang verbleef, in aanmerking kwam voor verdere opvang. Net als de voorzieningenrechter beantwoordt de Raad deze vraag ontkennend, omdat appellante in staat was zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving en dus niet voldeed aan de voorwaarde voor een maatwerkvoorziening in de vorm van opvang. Het beroep op de artikelen 3 en 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), artikel 3 van Pro het Internationale Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK) en het Unierecht leidt niet tot een ander oordeel.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante, geboren op [Geboortedatum] 1982, en haar minderjarige kinderen hebben de Nederlandse nationaliteit. Zij zijn op 28 mei 2019 uit het Verenigd Koninkrijk naar Nederland teruggekeerd. Vanaf 4 juni 2019 verbleven appellante en haar kinderen tijdelijk in de crisisopvang van Stichting [Stichting] (hierna: [Stichting] ).
1.2.
Bij besluit van 23 januari 2020 heeft [Stichting] de crisisopvang verlengd tot 29 februari 2020. Appellante heeft vervolgens bezwaar gemaakt tegen het niet toelaten tot verdere opvang.
1.3.
Bij beslissing op bezwaar van 12 mei 2020 (bestreden besluit) heeft ROGplus het bezwaar ongegrond verklaard en zich op het standpunt gesteld dat toelating tot verdere opvang niet aan de orde is. Hieraan heeft ROGplus ten grondslag gelegd dat appellante niet aan de voorwaarden voor een maatwerkvoorziening opvang voldoet, omdat zij zelfredzaam is en in staat is om zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Appellante en haar minderjarige kinderen zijn zonder noodzaak langer dan gebruikelijk toegelaten tot de crisisopvang, zodat volgens ROGplus voldoende rekening is gehouden met de belangen van de kinderen.
Uitspraak van de rechtbank
2. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat niet in geschil is dat appellante op eigen kracht met gebruikelijke hulp uit haar sociale netwerk in staat is zich te handhaven in de samenleving. Dat appellante nog geen zelfstandige woonruimte heeft gevonden, komt doordat er in de regio een tekort aan huurwoningen is, niet doordat zij onvoldoende zelfredzaam is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is geen sprake van schending van de artikelen 3 en 8 van het EVRM en artikel 3 van Pro het IVRK. Uit de individuele omstandigheden van appellante vloeit niet voort dat een positieve verplichting tot het verstrekken van opvang bestaat. Verder maakt het feit dat appellante geen aanspraak kan maken op opvang, omdat zij niet aan de vereisten voldoet, niet dat het Unierecht is geschonden. Het beroep op de artikelen 24 en 34 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) slaagt evenmin, omdat op geen enkele manier is gepreciseerd waarom deze bepalingen jegens appellante zijn geschonden.
Het standpunt van appellante
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd en verzocht om vergoeding van de door haar (en haar kinderen) geleden materiële en immateriële schade.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de voorzieningenrechter terecht het besluit om appellante niet toe te laten tot verdere opvang in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wijze van besluitvorming en bevoegdheid
4.1.
Appellante heeft – samengevat – aangevoerd dat [Stichting] bij gebrek aan mandaat niet bevoegd was om besluiten te nemen. De civielrechtelijke begeleidingsovereenkomsten die [Stichting] met appellante heeft gesloten kunnen niet worden gekwalificeerd als besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Voorts had [Stichting] geen civielrechtelijke begeleidingsovereenkomsten mogen aanbieden nu het bieden van opvang een publiekrechtelijke taak is. Bovendien is niet voldaan aan de wettelijke eisen zoals neergelegd in artikelen 2.3.1 tot en met 2.3.5 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015. Deze gronden slagen niet. Op grond van artikel 4 van Pro de Gemeenschappelijke regeling ROGplus Nieuwe Waterweg Noord was ROGplus bevoegd om op het bezwaar te beslissen. In het bestreden besluit heeft ROGplus het besluit van 23 januari 2020 bekrachtigd. Daarmee is het bevoegdheidsgebrek hersteld. Of [Stichting] eerder civielrechtelijke begeleidingsovereenkomsten aan appellante mocht aanbieden en of de voorzieningenrechter deze overeenkomsten terecht heeft aangemerkt als besluiten in de zin van de Wmo 2015 kan in het midden blijven, omdat in dit hoger beroep uitsluitend het – bevoegd genomen – bestreden besluit ter toetsing voorligt.
Juiste toetsingsmaatstaf en voldoende onderzoek
4.2.
Op grond van artikel 1.2.1, onder c, van de Wmo 2015 komt voor opvang in aanmerking degene die – kort gezegd – niet in staat is om zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
4.2.1.
Ter zitting heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat dakloosheid het enige criterium zou moeten zijn voor de vraag of iemand in aanmerking komt voor opvang. De Raad begrijpt dit standpunt zo dat appellante vindt dat het enkele feit dat iemand dakloos is, betekent dat zij niet in staat is zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving en daarmee in aanmerking komt voor opvang. De Raad volgt dit standpunt niet. Zoals eerder overwogen in de uitspraak van de Raad van 13 november 2019 [1] is, bij een hulpvraag als die van appellante, bepalend of de cliënt door problemen bij het zich handhaven in de samenleving niet in staat is zelf in onderdak voor haar en haar gezin te kunnen voorzien. In het bestreden besluit is dan ook de juiste toetsingsmaatstaf aangelegd.
4.2.2.
Voor zover appellante met de verwijzing naar de in de rechtspraak beschreven stappen heeft bedoeld dat onvoldoende onderzoek is verricht, slaagt dit betoog niet. Nadat appellante was toegelaten tot de crisisopvang zijn er door begeleiders meerdere gesprekken met haar gevoerd om in kaart te brengen op welke leefgebieden zij problemen ervoer. Hiermee is in dit geval voldoende onderzoek verricht.
Zelfredzaamheid appellante
4.3.
Over de vraag of appellante in staat is zelf in onderdak voor haar en haar gezin te voorzien, merkt de Raad het volgende op.
4.3.1.
Niet in geschil is dat appellante de Nederlandse nationaliteit heeft, in het VK gewerkt en gestudeerd heeft, en dat zij op het moment van het bestreden besluit een uitkering op grond van de Participatiewet en daarnaast zorgtoeslag en kindgebonden budget ontving. Bovendien kon zij werken als zij opvang voor haar kinderen kon vinden. Op grond hiervan is in het bestreden besluit terecht geconcludeerd dat appellante in staat moest worden geacht om onderdak te vinden voor haarzelf en haar kinderen. Dat het haar vanwege wachtlijsten niet lukte om woonruimte te vinden wijst er niet op dat zij zich niet op eigen kracht in de samenleving kon handhaven, maar veeleer op schaarste op de woningmarkt in de regio waar appellante wilde wonen. Dat zij, nadat zij na haar vertrek uit de opvang in augustus 2020 een tijd bij haar broer in [woonplaats] heeft gewoond, in die plaats een eigen huurwoning toegewezen heeft gekregen, bevestigt dit beeld.
4.4.
Appellante heeft, zo begrijpt de Raad, aangevoerd dat de weigering haar in aanmerking te brengen voor verdere opvang, in strijd is met artikel 8 van Pro het EVRM en artikel 3 van Pro het IVRK.
4.4.1.
De Raad heeft in een eerder vergelijkbaar geval reeds overwogen dat, onder omstandigheden zoals die van appellante, weigering van toelating tot (verdere) opvang geen schending oplevert van artikel 8 van Pro het EVRM. [2] Hieraan voegt de Raad toe dat noch uit artikel 8 van Pro het EVRM, noch uit de rechtspraak van het EHRM recht op huisvesting kan worden afgeleid. Uit de rechtspraak volgt dat elke positieve verplichting om daklozen van onderdak te voorzien moet worden beperkt. Slechts in bijzondere omstandigheden kan een verplichting om onderdak te verschaffen aan bijzonder kwetsbare personen voortvloeien uit artikel 8 van Pro het EVRM. [3]
4.5.
Volgens appellante vormt de weigering tot het bieden van opvang, omdat gebruik is gemaakt van de vrijheid van verkeer, een belemmering van het Unierecht. Appellante verzoekt hierover een prejudiciële vraag te stellen. De Raad ziet hiervoor om de volgende redenen geen aanleiding.
4.5.1.
Voor het stellen van een prejudiciële vraag is alleen aanleiding als de beantwoording van één of meer vragen van Unierecht nodig is om het geschil te beslechten. Appellante heeft weliswaar gebruik gemaakt van het vrije verkeer van Unieburgers, maar dat betekent op zichzelf nog niet dat met de weigering haar toe te laten tot verdere opvang uitvoering wordt gegeven aan het Unierecht. De Wmo 2015 strekt er immers niet toe uitvoering te geven aan het Unierecht. Vragen over de uitleg van artikel 1.2.1, onder c, van de Wmo 2015 moeten dan ook door de nationale rechter worden beantwoord. Verder valt niet in te zien dat Unieburgers door de in 4.2.1 weergegeven voorwaarde voor toelating tot de opvang worden belemmerd in hun recht op vrij verkeer. De toelating wordt immers niet geweigerd omdat de betrokkene gebruik heeft gemaakt van het recht op vrij verkeer, maar omdat hij of zij geacht wordt zelf in onderdak te kunnen voorzien.
4.5.2.
Dit neemt niet weg dat uit het arrest CG [5] van het Hof voortvloeit dat de Unieburger, zeker als deze zich in een kwetsbare positie bevindt, onder waardige omstandigheden binnen de Unie moet kunnen leven. Het niet toelaten tot verdere opvang mag er dan ook niet toe leiden dat de Unieburger wordt blootgesteld aan een concreet en reëel risico op schending van zijn grondrechten, zoals verankerd in de artikelen 1, 7 en 24 van het Handvest. Dit is al uitgesproken door het Hof van Justitie van de Europese Unie. De feiten van dit geding nopen niet tot verdere vragen aan dit Hof. Voor zover zou moeten worden aangenomen dat op de situatie van appellante, alleen al omdat zij gebruik heeft gemaakt van het vrije verkeer, het Handvest van toepassing is, is geen sprake van een schending daarvan. Onvoldoende aannemelijk is geworden dat het niet toelaten tot verdere opvang aan appellante en haar kinderen tot gevolg heeft dat zij geen menswaardig bestaan kunnen leiden. Een situatie als bedoeld in het arrest CG doet zich hier niet voor. Zoals in 4.3 is overwogen ontving appellante een uitkering op grond van de Participatiewet, alsmede toeslagen en gezinsbijslagen. Verder kon zij werken als zij opvang voor haar kinderen regelde. Daar komt nog bij dat appellante en haar kinderen niet dakloos zijn geweest.
Conclusie
4.6.
Uit 4.1 tot en met 4.5.2 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Bij deze uitkomst is er geen grond om te bepalen dat aan appellante de door haar gestelde schade vergoed wordt. Het verzoek hiertoe wijst de Raad dan ook af.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2023.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) R. van Doorn