Uitspraak
22/1988 en 22/1989 ZVW
Datum uitspraak: 8 november 2023
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 juni 2022, 20/6985 en 20/6986 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] en [appellante] te [woonplaats] (appellanten)
het Centraal Administratiekantoor (CAK)
PROCESVERLOOP
Met twee afzonderlijke besluiten van 6 juli 2020 heeft het CAK aan appellanten elk een boete opgelegd. Appellanten hebben daartegen bezwaar gemaakt, maar het CAK is met twee afzonderlijke besluiten van 2 december 2020 (bestreden besluiten) bij het opleggen van de boetes gebleven.
Appellanten hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de beroepen ongegrond verklaard.
Namens appellanten heeft [A.] hoger beroep ingesteld en verzocht om vergoeding van schade.
Het CAK heeft een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 27 september 2023. Voor appellanten is de heer [A.] verschenen. Het CAK heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. Nijman.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
Appellanten zijn ingezetenen van Nederland en daarom verzekerd op grond van de Wlz. Appellanten zijn geen gezinsleden van hun zoon voor de toepassing van artikel 17 van Pro Vo 883/2004. Zij hebben dan ook niet via hun zoon een afgeleid recht op verstrekkingen in Nederland ten laste van België. Appellanten zijn dan ook verplicht een eigen zorgverzekering op grond van de Zvw af te sluiten. Appellanten hebben niet (tijdig) aan deze verplichting voldaan, waardoor het CAK gehouden was de in geding zijnde boetes op te leggen. Van het ontbreken van verwijtbaarheid in de zin van artikel 5:41 van Pro de Awb is geen sprake. Voor veroordeling van het CAK tot vergoeding van schade bestaat geen aanleiding.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Uit een vergelijking van de Basisadministratie Volksverzekeringen en het Referentiebestand Verzekerden Zorgverzekeringswet is het CAK gebleken dat appellanten wel waren ingeschreven als inwoner van Nederland maar geen Nederlandse zorgverzekering hadden afgesloten. Op 27 maart 2020 heeft het CAK appellanten schriftelijk aangemaand om een zorgverzekering op grond van de Zvw af te sluiten. Daarbij heeft het CAK medegedeeld dat aan hen een boete wordt opgelegd als zij zich niet binnen drie maanden hebben verzekerd.
1.2.
Bij de besluitvorming zoals weergegeven in het procesverloop heeft het CAK aan appellanten elk een boete opgelegd van € 410,49 omdat zij hebben verzuimd tijdig na de aanmaningen een zorgverzekering af te sluiten. Het CAK heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellanten ingezetenen zijn van Nederland en daarom verplicht zijn een zorgverzekering af te sluiten. Appellanten kunnen zich niet meeverzekeren op de verdragspolis van hun zoon ten laste van België. Het niet tijdig afsluiten van een zorgverzekering kan appellanten worden verweten. Voor het kwijtschelden van de boetes heeft het CAK geen aanleiding gezien.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de boetes in stand gelaten.
Het standpunt van appellanten
3. Appellanten zijn het niet eens met de uitspraak van de rechtbank Het CAK heeft volgens hen ten onrechte als vaststaand aangenomen dat appellanten ingezetenen van Nederland zijn en daarom verplicht zijn een zorgverzekering in de zin van de Zorgverzekeringswet (Zvw) af te sluiten. Het CAK was daarom niet bevoegd de boetes op te leggen. Verder hebben appellanten betoogd dat zij voorheen in België waren verzekerd op de verdragspolis van hun zoon. Appellanten hebben geprobeerd zich in Nederland ook met hun zoon mee te verzekeren, maar dit is door de zorgverzekeraar geweigerd. Verder is betoogd dat de beboete gedraging hen niet kan worden verweten. Appellanten hebben de aanmaningen om een zorgverzekering af te sluiten namelijk nooit ontvangen. Bovendien hebben appellanten wegens hun geloofsovertuiging gemoedsbezwaren tegen het afsluiten van een zorgverzekering. Appellanten hebben de Raad verzocht de beslaglegging op hun bankrekening als gevolg van de opgelegde boetes ongedaan te maken en het CAK te veroordelen tot vergoeding van de door hen geleden schade.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de besluiten om de opgelegde boetes te handhaven in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.12.
Tussen partijen is in geschil of het CAK terecht is overgegaan tot het opleggen van boetes aan appellanten, omdat zij hebben verzuimd binnen drie maanden na de aanmaningen een zorgverzekering in de zin van de Zvw af te sluiten.
4.3.
De grond dat het CAK appellanten vanaf 1 januari 2019 ten onrechte zonder nader onderzoek als ingezetenen van Nederland heeft beschouwd en als verzekeringsplichtig voor de Zvw heeft beschouwd, slaagt niet.
4.3.1.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Zvw is degene die verplicht verzekerd is krachtens de Wet langdurige zorg (Wlz), verplicht een zorgverzekering af te sluiten. De verzekeringsplicht op grond van de Wlz wordt vastgesteld door de Svb. Dit is geregeld in artikel 2.1.3 van de Wlz. Het CAK gaat vervolgens op basis van vergelijking van de Basisadministratie Volksverzekeringen (het bestand waarin door de Svb verzekerden voor de Wlz zijn geregistreerd) en het Referentiebestand Verzekerden Zorgverzekeringswet (het bestand van zorgverzekeraars waarin hun verzekerden zijn opgenomen) na welke personen wel verplicht zijn een zorgverzekering af te sluiten maar dat niet hebben gedaan. Aan die personen zendt het CAK een aanmaning. Dit vloeit voort uit artikel 9a, eerste en tweede lid, van de Zvw. Als zij binnen drie maanden daarna nog geen zorgverzekering hebben gesloten legt het CAK op grond van artikel 9b, eerste lid, van de Zvw een boete op.
4.3.2.
Gelet op deze bepalingen is het aan de Svb om vast te stellen of een persoon verplicht verzekerd is op grond van de Wlz. Verplichte verzekering op grond van de Wlz brengt van rechtswege ook verzekeringsplicht op grond van de Zvw met zich mee, behoudens situaties waarin op grond van het Europese recht geen verzekeringsplicht bestaat (zie 4.5 e.v.). Wie meent dat hij ten onrechte als verplicht verzekerde voor de Wlz wordt beschouwd moet hierover een besluit (een zogenaamde Wlz-verklaring) aan de Svb vragen. Dit is geregeld in artikel 21, zevende lid, van KB 746. [1] Zo nodig kan de betrokkene tegen de weigering van een Wlz-verklaring rechtsmiddelen instellen. Voor het CAK is het besluit van de Svb leidend. Op het CAK rust daarom geen rechtsplicht om een zelfstandig onderzoek in te stellen naar de vraag of een persoon ingezetene is en verplicht verzekerd voor de Wlz alvorens een boete op te leggen.
4.3.3.
Wat is vermeld onder 4.3.2 brengt overigens niet mee dat de verzekeringsplicht voor de Zvw van een persoon die is opgenomen in de Basisadministratie Volksverzekeringen, in een geding over een boete voor de rechter zonder meer een vaststaand gegeven is. Bij betwisting dient de rechter zowel over de feiten als over de verzekeringsplicht een zelfstandig oordeel te geven. Dit betekent ook dat de bestuursrechter bepaalde feiten niet als vaststaand mag aannemen, wanneer het bewijsmateriaal daarvoor niet overtuigend genoeg is. [2]
4.4.
Voor wat betreft de feiten constateert de Raad dat appellanten niets hebben aangevoerd op basis waarvan kan worden betwijfeld dat zij vanaf hun inschrijving in de Nederlandse basisregistratie personen per 1 januari 2019 ook daadwerkelijk in Nederland woonden. Zij waren dus verplicht verzekerd voor de Wlz en in beginsel ook verzekeringsplichtig voor de Zvw.
4.5.
Appellanten beroepen zich erop dat zij in der periode in geding als gezinsleden waren meeverzekerd op de Belgische ziektekostenpolis van hun zoon.
4.5.1.
Voor zover zij willen stellen dat zij daarmee hebben voldaan aan hun verplichting een zorgverzekering te sluiten, slaagt die grond niet. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 18 juni 2014. [3]
4.5.2.
Voor zover appellanten hebben willen betogen dat zij als gezinsleden van hun zoon, bij wie zij inwonen en door wie zij worden onderhouden, op grond van Europees recht in Nederland aanspraak kunnen maken op verstrekkingen ten laste van België, en daarom op grond van KB 746, eerste lid, niet verplicht zijn een zorgverzekering af te sluiten, slaagt ook die grond niet om de volgende redenen.
4.5.3.
Een verzekerde en zijn gezinsleden die in een andere lidstaat dan de bevoegde lidstaat wonen, hebben in de lidstaat van hun woonplaats recht op verstrekkingen die voor rekening van het bevoegde orgaan worden verleend door het orgaan van de woonplaats, volgens de door dit orgaan toegepaste wetgeving, alsof zij krachtens die wetgeving verzekerd waren. Dit is bepaald in artikel 17 van Pro Verordening (EG) 883/2004 (Vo 883/2004). De zoon van appellanten woonde in de periode in geding in Nederland en werkte toen nog in België. De zoon had als verzekerde op grond van artikel 17 van Pro Vo 883/2004 recht op verstrekkingen in Nederland ten laste van België. De vraag is dan of appellanten, die bij hun zoon inwoonden en door hem en hun andere kinderen werden onderhouden, konden worden beschouwd als gezinsleden van hun zoon in de zin van Vo 883/2004.
4.5.4.
In dit geval gaat het om verstrekkingen overeenkomstig titel III, hoofdstuk 1 van Vo 883/2004, inzake prestaties bij ziekte (..). Voor de toepassing van Vo 883/2004 wordt in dat verband onder "gezinslid" verstaan: iedereen die als gezinslid wordt aangemerkt of erkend (…) krachtens de wetgeving van de lidstaat waar de betrokkene woont. Dit is bepaald in artikel 1, aanhef en onder i, 1, ii, van Vo 883/2004. Appellanten en hun zoon woonden in het tijdvak in geding in Nederland. Appellanten zouden dus op grond van de geciteerde bepaling alleen als gezinsleden van hun zoon in de zin van artikel 17 van Pro Vo 883/2004 kunnen worden beschouwd als in de Zvw bloedverwanten in de opgaande lijn die ten laste komen van hun meerderjarige kind en bij dit kind inwonen, als gezinsleden van dit kind zouden worden beschouwd. Dit is echter niet het geval.
4.5.5.
Verder bepaalt artikel 1, aanhef en onder i, 2, dat, als de nationale wetgeving geen onderscheid maakt tussen gezinsleden en anderen op wie de wetgeving van toepassing is, voor de toepassing van Vo 883/2004 als gezinsleden worden beschouwd de echtgeno(o)t(e), de minderjarige kinderen en de meerderjarige kinderen die recht op onderhoud hebben. Appellanten behoren echter niet tot één van deze categorieën en kunnen dus ook op deze bepaling dus geen beroep doen.
4.5.6.
De Raad concludeert dat appellanten niet, in de hoedanigheid van gezinsleden van hun zoon, aanspraak konden maken op verstrekkingen in Nederland ten laste van België.
4.6.
Gelet op 4.4 tot en met 4.5.6 waren appellanten als ingezetenen van Nederland verplicht verzekerd voor de Wlz en op die grond ook verzekeringsplichtig voor de Zvw. Het CAK heeft aan hen dan ook terecht een aanmaning verstuurd toen bleek dat zij geen zorgverzekering hadden gesloten. Toen zij na drie maanden nog steeds geen zorgverzekering hadden gesloten, was het CAK in beginsel verplicht ieder van hen een boete op te leggen. Dat zou alleen anders zijn als het niet sluiten van een zorgverzekering niet aan appellanten zou kunnen worden verweten.
4.7.
De grond dat het niet tijdig afsluiten van een zorgverzekering niet aan appellanten kan worden verweten slaagt niet. Appellanten zijn reeds in de door hen overgelegde e-mail van zorgverzekeraar CZ van 31 december 2018 erop geattendeerd dat zij zich niet kunnen meeverzekeren op de verdragspolis van hun zoon. Ook zijn appellanten in de aanmaningen van 27 maart 2020 erop gewezen dat zij niet beschikten over een Nederlandse zorgverzekering en daartoe snel actie moesten ondernemen. Als hierover bij appellanten onduidelijkheid bestond, hadden zij hulp kunnen inschakelen of contact kunnen opnemen met het CAK. Appellanten worden niet gevolgd in hun stelling dat zij de aanmaningen nooit hebben ontvangen. De Raad oordeelt met de rechtbank dat het CAK voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de aanmaningen zijn verzonden en ook op het juiste adres van appellanten zijn ontvangen. Dat appellanten naar eigen zeggen geen kennis hebben kunnen nemen van de aanmaningen omdat zij tijdens een familiebezoek in België corona hebben opgelopen en niet naar Nederland konden terugkeren, betekent evenmin dat appellanten geen verwijt kan worden gemaakt van het niet tijdig afsluiten van een zorgverzekering. Het behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van appellanten dat zij in voorbereiding op dan wel tijdens een verblijf in het buitenland zorgdragen voor een juiste behandeling van hun post. Er is geen reden om aan te nemen dat dat in dit geval niet mogelijk was. Appellanten woonden immers bij hun zoon en er is geen enkele reden om aan te nemen dat die zoon niet voor hun post had kunnen zorgen. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding te oordelen dat het CAK geen boetes had mogen opleggen op grond van artikel 5:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
4.8.
Verder is niet gebleken dat appellanten wegens gemoedsbezwaren door de Svb zijn ontheven van de verzekeringsplicht. Appellanten waren dan ook verplicht tijdig een Nederlandse zorgverzekering af te sluiten.
4.9.
Omdat ter zitting is gebleken dat de beslaglegging op de bankrekening van appellanten inmiddels is opgeheven, komt de Raad niet meer toe aan bespreking van het verzoek tot ongedaanmaking van het beslag.
4.10.
Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de boetes in stand blijven.
5. Voor vergoeding van schade is vereist dat de gestelde schade verband houdt met een onrechtmatig besluit. Gelet op het bepaalde in 4.2 tot en met 4.7 is hiervan geen sprake. Het verzoek om schadevergoeding wordt daarom afgewezen.
6. Appellanten krijgen ook geen vergoeding voor hun proceskosten
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en D.S. de Vries en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van S.C. Scholten als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 november 2023.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) S.C. Scholten
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over de begrippen ingezetene en verzekerde in de Wlz.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 1, aanhef en onder i, Verordening (EG) nr. 883/2004
Voor de toepassing van deze verordening wordt onder "gezinslid" verstaan:
(1) Een ieder die als gezinslid wordt aangemerkt of erkend of als huisgenoot wordt aangeduid door de wetgeving krachtens welke de prestaties worden verleend;
ii) wat betreft verstrekkingen overeenkomstig titel III, hoofdstuk 1 inzake prestaties bij ziekte, en moederschaps- en daarmee gelijkgestelde vaderschapsuitkeringen, een ieder die als gezinslid wordt aangemerkt of erkend dan wel als huisgenoot wordt aangemerkt krachtens de wetgeving van de lidstaat waar de betrokkene woont.
- Indien in de krachtens onderdeel 1 toepasselijke wetgeving van een lidstaat geen onderscheid wordt gemaakt tussen gezinsleden en de overige personen op wie deze wetgeving van toepassing is, worden de echtgeno(o)t(e), de minderjarige kinderen en de meerderjarige kinderen die recht op onderhoud hebben, als gezinsleden beschouwd.
- Indien een persoon volgens de onderdelen 1 en 2 toepasselijke wetgeving slechts als gezinslid of huisgenoot wordt beschouwd wanneer hij bij de verzekerde of de gepensioneerde inwoont, wordt aan deze voorwaarde geacht te zijn voldaan indien de betrokkene in hoofdzaak op kosten van de verzekerde of de gepensioneerde wordt onderhouden;
Artikel 17 Verordening Pro (EG) nr. 883/2004
Een verzekerde en zijn gezinsleden die in een andere lidstaat dan de bevoegde lidstaat wonen, hebben in de lidstaat van hun woonplaats recht op verstrekkingen die voor rekening van het bevoegde orgaan worden verleend door het orgaan van de woonplaats, volgens de door dit orgaan toegepaste wetgeving, alsof zij krachtens die wetgeving verzekerd waren.
Artikel 1.2.1 Wet langdurige zorg
Ingezetene in de zin van deze wet is degene, die in Nederland woont.
Artikel 2.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wet langdurige zorg
Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene, die ingezetene is.
Artikel 2.1.3 Wet langdurige zorg
De Sociale verzekeringsbank stelt ambtshalve en, desgevraagd, op aanvraag vast of een natuurlijke persoon voldoet aan de bij of krachtens de artikelen 2.1.1 of 2.1.2 vastgestelde voorwaarden voor het verzekerd zijn ingevolge deze wet.
KB 746
Artikel 21. Geen verzekering op grond van de Wlz 18
1. Niet verzekerd op grond van de Wet langdurige zorg is de persoon die in Nederland woont, doch die met toepassing van een verordening van de Raad van de Europese Gemeenschappen of van een door Nederland met een of meer andere staten gesloten verdrag inzake sociale zekerheid, in Nederland recht kan doen gelden op verstrekkingen die hem in beginsel worden verleend ten laste van een andere lidstaat van de Europese Unie dan wel een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of een staat waarmee Nederland een verdrag inzake sociale zekerheid heeft gesloten.
(…)
7. De Sociale verzekeringsbank geeft op aanvraag van de persoon, bedoeld in het eerste, tweede, vierde of vijfde lid, een verklaring af dat hij niet verzekerd is.
Artikel 2, eerste lid, Zorgverzekeringswet
Degene die ingevolge de Wet langdurige zorg en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is, is verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 bedoelde Pro risico.
Artikel 9a, eerste en tweede lid, Zorgverzekeringswet
Het CAK gaat op basis van vergelijking van bij ministeriële regeling aan te wijzen bestanden na welke verzekeringsplichtigen in weerwil van hun verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering verzekerd zijn.
Het CAK zendt een verzekeringsplichtige als bedoeld in het eerste lid een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo'n verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.
Artikel 9b, eerste lid, Zorgverzekeringswet
Indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden, niet binnen drie maanden na verzending daarvan verzekerd is, legt het CAK hem dan wel, indien de verzekeringsplichtige minderjarig is, degene die het gezag over hem uitoefent, een bestuurlijke boete op.
Artikel 5:41 Algemene Pro wet bestuursrecht
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.