Uitspraak
15/6979 ZVW, 15/6980 ZVW, 15/6981 ZVW, 15/6982 ZVW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 augustus 2015, 15/380, 15/3882, 15/3883 en 15/3884 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
CAK
Datum uitspraak: 23 juni 2017
PROCESVERLOOP
Vanaf 1 januari 2017 oefent CAK in zaken als deze, gelet op de Wet van 8 april 2016 tot wijziging van de Zorgverzekeringswet (Zvw) en andere wetten in verband met de overgang van een aantal taken van Zorginstituut Nederland naar CAK (Stb. 2016, 173), de bevoegdheden uit die voorheen door het Zorginstituut Nederland werden uitgeoefend. In deze uitspraak wordt onder CAK mede verstaan Zorginstituut Nederland.
Appellante heeft hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingezonden.
CAK heeft een verweerschrift in gediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2016. Appellante is daarbij niet verschenen. CAK heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. Nijman.
Na de zitting is het onderzoek heropend en zijn nadere vragen aan CAK gesteld. CAK heeft op deze vragen gereageerd. Desgevraagd heeft appellante ook een reactie ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op 12 mei 2017. Appellante is in persoon verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot [naam echtgenoot]. CAK heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. Imhoff en mr. R.G. van der Wissel.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante is gehuwd met [naam echtgenoot] (echtgenoot), die ten tijde in geding door zijn Zwitserse werkgever [naam werkgever] gedetacheerd was naar [land]. Zij hebben samen drie kinderen en zijn woonachtig in Nederland. Appellante verrichtte ten tijde in geding geen beroepswerkzaamheden. Haar echtgenoot reisde ten minste één keer per week vanuit [land] naar zijn gezin in Nederland. Appellante, haar echtgenoot en hun drie kinderen zijn sinds 2010 verzekerd voor ziektekosten bij de Franse verzekeringsmaatschappij [naam] via de werkgever van de echtgenoot.
1.2.
CAK heeft appellante op 30 april 2014 schriftelijk gemaand om binnen drie maanden voor haarzelf en voor haar kinderen [naam kind 1], geboren [in 1] 2006,
[naam kind 2], geboren [in 2] 2004 en [naam kind 3], geboren [in 3]
2002 een zorgverzekering op grond van de Zvw af te sluiten. Daarbij heeft CAK gewezen op de gevolgen indien appellante niet binnen de genoemde termijn gevolg zou geven aan deze aanmaningen, zoals het opleggen van een boete.
1.3.
Bij besluiten van 24 juni 2014 heeft de Sociale verzekeringsbank (Svb) vastgesteld dat appellante en haar drie kinderen vanaf 26 augustus 2013 verzekerd zijn voor de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), omdat zij ingezetenen van Nederland zijn. Daarbij is vermeld dat AWBZ-verzekerden verplicht zijn in Nederland een zorgverzekering in de zin van de Zvw af te sluiten.
1.4.
Bij besluiten van 4 september 2014 heeft het Zorginstituut aan appellante voor haar en haar drie kinderen elk afzonderlijk een boete van € 332,25 opgelegd, omdat zij heeft verzuimd binnen drie maanden na de aanmaning voor haarzelf en haar kinderen zorgverzekeringen in de zin van de Zvw af te sluiten.
1.5.
Bij vier afzonderlijke besluiten van 12 december 2014 (bestreden besluiten) heeft CAK de bezwaren tegen de besluiten van 4 september 2014 ongegrond verklaard. Daaraan ligt ten grondslag dat appellante en haar kinderen als ingezetenen van Nederland verzekerd zijn op grond van de AWBZ en dat appellante daarom verplicht is voor haarzelf en haar drie kinderen een zorgverzekering in de zin van de Zvw af te sluiten. De ziektekostenverzekering bij [naam] is geen zorgverzekering in de zin van de Zvw, omdat deze verzekering niet is aangemeld bij de Nederlandse Zorgautoriteit. Ondanks de aanmaning bij brieven van 30 april 2014 om binnen drie maanden zorgverzekeringen op grond van de Zvw af te sluiten, heeft appellante deze verzekeringen niet afgesloten. Nu niet voldaan is aan de verzekeringsplicht op grond van de Zvw blijven de opgelegde boetes op grond van artikel 9b, eerste lid, van de Zvw in stand.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante – samengevat – betoogd dat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met Europese regelgeving en in het bijzonder met bepalingen inzake het vrij verkeer van diensten, zoals die zijn uitgewerkt in diverse Europese richtlijnen.
3.2.
Op de vraag van de Raad of met betrekking tot appellante en de kinderen sprake is van een zogenoemd prevalerend verdragsrecht in Zwitserland, heeft CAK ontkennend geantwoord, onder meer op de grond dat niet vaststaat dat sprake is van een wettelijk recht op zorg van de echtgenoot van appellante in Zwitserland. Bovendien vallen volgens CAK de gezinsleden van de echtgenoot ingevolge artikel 11, derde lid, onder e van Verordening (EG) nr. 883/2004 (Vo 883/2004) onder de wetgeving van het woonland. Zou zij al een van de echtgenoot afgeleid recht op verstrekkingen hebben, hadden zij zich bij CZ moeten aanmelden met een E106-formulier.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Zvw, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, is degene die ingevolge de AWBZ en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is, verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 van Pro de Zvw bedoelde risico.
4.1.2.
Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de Zvw, gaat CAK op basis van vergelijking van bij ministeriële regeling aan te wijzen bestanden na welke verzekeringsplichtigen in weerwil van hun verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering verzekerd zijn. Ingevolge artikel 9a, tweede lid, van de Zvw, zendt CAK een verzekeringsplichtige als bedoeld in het eerste lid een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo'n verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.
4.1.3.
Ingevolge artikel 9b, eerste lid, van de Zvw, legt CAK, indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden, niet binnen drie maanden na verzending daarvan verzekerd is, hem dan wel, indien de verzekeringsplichtige minderjarig is, degene die het gezag over hem uitoefent, een bestuurlijke boete op. Ingevolge artikel 9b, tweede lid, van de Zvw, is de hoogte van de boete gelijk aan driemaal de tot een maandbedrag herleide standaardpremie, bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag. Ingevolge artikel 9b, vijfde lid, van de Zvw deelt CAK tegelijk met de oplegging van de boete mee wat de gevolgen zullen zijn indien de verzekeringsplichtige niet binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de dag van verzending van de beschikking tot oplegging van de boete, alsnog verzekerd zal zijn.
4.1.4.
In artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een bestraffende sanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.
4.1.5.
Ingevolge artikel 5:40, eerste lid, van de Awb wordt onder bestuurlijke boete verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.
4.1.6.
In artikel 5:41 van Pro de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
4.2.1.
Tussen partijen is in geschil of CAK terecht is overgegaan tot het opleggen van vier afzonderlijke boetes aan appellante en haar kinderen, omdat appellante heeft verzuimd binnen drie maanden na de aanmaning voor haarzelf en haar kinderen zorgverzekeringen in de zin van de Zvw af te sluiten.
4.2.2.
Aan dit geschilpunt ligt ten grondslag dat appellante en haar kinderen volgens CAK verplicht waren een zorgverzekering in Nederland af te sluiten, omdat zij in Nederland als verzekeringsplichtig voor de AWBZ zijn aangemerkt. Hoewel met de besluiten van de Svb van 24 juni 2014, waartegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend, in rechte is komen vast te staan dat appellante en haar kinderen verzekerd zijn voor de AWBZ, brengt dit niet mee dat dit in dit geding met betrekking tot de opgelegde boetes zonder meer een vaststaand gegeven is. Daarover dient bij betwisting, evenals over de feiten, een zelfstandig oordeel te worden gegeven. Dit betekent ook dat de bestuursrechter bepaalde feiten niet als vaststaand mag aannemen, wanneer het bewijsmateriaal daarvoor niet overtuigend genoeg is. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 28 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024, onder 4.9.
4.3.1.
Gezien de feiten en omstandigheden van het geval wordt eerst onderzocht of toepassing van het Europese recht, en met name Vo 883/2004, leidt tot een ander oordeel dan het oordeel van de rechtbank, die in de aangevallen uitspraak de bestreden besluiten in stand heeft gelaten.
4.3.2.
Ingevolge artikel 17 van Pro Vo 883/2004 hebben een verzekerde en zijn gezinsleden die in een andere lidstaat dan de bevoegde lidstaat wonen, in de lidstaat van hun woonplaats recht op verstrekkingen die voor rekening van het bevoegde orgaan worden verleend door het orgaan van de woonplaats, volgens de door dit orgaan toegepaste wetgeving, alsof zij krachtens die wetgeving verzekerd waren.
4.3.3.
Vastgesteld wordt dat blijkens de E101-verklaring (verklaring betreffende de toepasselijke wetgeving) van 11 februari 2014, die is afgegeven door het daartoe bevoegde Zwitserse orgaan, de echtgenoot van appellante door zijn Zwitserse werkgever [naam werkgever] is gedetacheerd naar [land] tussen 13 januari 2014 en 12 januari 2015. Met deze verklaring bevestigt het bevoegde Zwitserse orgaan dat de echtgenoot in die periode onderworpen is (gebleven) aan de sociale zekerheidsregelgeving van Zwitserland. In dit geding is Zwitserland dan ook de bevoegde lidstaat als bedoeld in artikel 17 van Pro Vo 883/2004.
4.3.4.
Voor zover CAK heeft bedoeld dat artikel 17 van Pro Vo 883/2004 niet van toepassing is omdat niet duidelijk is of de echtgenoot wel kan worden aangemerkt als verzekerde als bedoeld in dat artikel en gedefinieerd in artikel 1c van Vo 883/2004, slaagt dit betoog in het kader van deze beoordeling niet. Niet gebleken is dat de echtgenoot niet voldoet aan de voorwaarden voor het recht op prestaties volgens de sociale zekerheidswetgeving in Zwitserland. CAK heeft dienaangaande ook geen gegevens in het geding gebracht die op het tegendeel zouden kunnen wijzen. Bij een boeteoplegging dient bij de beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als uitgangspunt te gelden dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van het begaan van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (zie ook het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4034). De vraagpunten die CAK naar voren heeft gebracht met betrekking tot het mogelijk ontbreken van een prevalerend verdragsrecht in Zwitserland zoals verwoord in 3.2, wat hier verder ook van zij, zijn onvoldoende om aan te tonen dat sprake is van een overtreding.
4.3.5.
Door CAK is niet bestreden dat de echtgenoot van appellante ten minste één keer per week vanuit zijn werkland [land] terugkeerde naar zijn gezin in Nederland en dat hij het centrum van zijn belangen en dus zijn woonplaats in Nederland had. Evenmin is weersproken dat appellante en de kinderen voor de toepassing van Vo 883/2004 als gezinsleden als bedoeld in artikel 1i van Vo 883/2004 kunnen worden aangemerkt.
4.3.6.
Dit betekent dat niet buiten redelijke twijfel is komen vast te staan, dat appellante en de kinderen niet vallen onder de werkingssfeer van artikel 17 van Pro Vo 883/2004 op grond waarvan zij (een afgeleid) recht hebben op verstrekkingen in Nederland ten laste van Zwitserland. Hieraan doet niet af dat appellante en de kinderen als ingezetenen van Nederland een zelfstandig recht hebben op verstrekkingen, omdat overeenkomstig artikel 32 van Pro Vo 883/2004 een afgeleid recht op verstrekkingen voorrang heeft boven zelfstandige rechten indien het zelfstandige recht in de lidstaat van de woonplaats rechtstreeks en alleen berust op het feit dat de betrokkene in deze lidstaat woont.
4.3.7.
Uitgaande van de situatie dat op appellante en haar kinderen artikel 17, als bijzondere conflictregel van titel III, hoofdstuk 1, van Vo 883/2004, van toepassing is, zijn, anders dan CAK meent, de algemene aanwijsregels van titel II, waaronder artikel 11, derde lid, onder e van Vo 883/2004 niet van toepassing wat betreft de verstrekkingen bij ziekte. Verwezen wordt naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 oktober 2010,
C-345/09, Van Delft e.a., punten 45 tot en met 49.
4.3.8.
Ook het betoog van CAK dat slechts dan sprake is van een zogenoemd prevalerend recht in Zwitserland als de gezinsleden bij het in Nederland voor verdragsgerechtigden bevoegde orgaan CZ zijn ingeschreven met een E106-verklaring uit Zwitserland, wordt niet gevolgd. De verplichte inschrijving met een formulier E106 bij het bevoegde orgaan van de woonplaats is slechts een administratieve formaliteit, die moet worden vervuld om te verzekeren dat de verstrekkingen in het woonland inderdaad worden toegekend. Dit formulier is zuiver declaratoir en vormt geen voorwaarde voor het ontstaan van recht op prestaties als verdragsgerechtigde (vergelijk het arrest Van Delft e.a., punten 61 tot en met 64 en de uitspraak van de Raad van 18 juli 2014, ECLI:NL:CRVB: 2014:2506). Analoog aan wat het Hof in het arrest Van Delft (punt 64) heeft overwogen met betrekking tot de bijdrageplicht van pensioengerechtigden, volgt hieruit dat wanneer een betrokkene onder de objectieve situatie zoals omschreven in artikel 17 van Pro Vo 883/2004 valt, de in die bepalingen neergelegde conflictregel op hem van toepassing is, ook zonder dat hij zich heeft ingeschreven overeenkomstig artikel 24 van Pro Verordening (EG) nr. 987/2009 bij het bevoegde orgaan van het woonland.
4.4.
Uit het bovenstaande volgt dat CAK ten onrechte als vaststaand heeft aangenomen dat appellante en de kinderen verplicht waren een zorgverzekering ingevolge de Zvw af te sluiten en dat CAK om die reden niet bevoegd was de in dit geding aan de orde zijnde boetes op te leggen.
4.5.
Gelet op het voorgaande wordt de aangevallen uitspraak vernietigd voor zover deze betrekking heeft op de bestreden besluiten. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door de besluiten van 4 september 2014 te herroepen. Daarmee komen de boetes te vervallen.
5. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op de besluiten van
12 december 2014;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 12 december 2014 gegrond en vernietigt die besluiten;
- herroept de besluiten van 4 september 2014;
- bepaalt dat CAK aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos als voorzitter en M.M. van der Kade en
M.A.H. van Dalen-van Bekkum als leden, in tegenwoordigheid van I.G.A.H. Toma als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2017.
(getekend) E.E.V. Lenos
(getekend) I.G.A.H. Toma