Uitspraak
22/3373 AW
Datum uitspraak: 23 november 2023
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Brunssum van 6 september 2022
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Brunssum (het college)
PROCESVERLOOP
Met de uitspraak van 24 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3440, heeft de Raad de uitspraak van de rechtbank Limburg van 25 juni 2018, 17/1425, ECLI:NL:RBLIM:2018:5920, vernietigd. De Raad heeft het beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar van 11 april 2017 vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De Raad heeft met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld.
Met een besluit van 31 maart 2021 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 19 september 2016 gegrond verklaard, de kortingsbesluiten van 13 september 2010, 8 februari 2011 en 29 februari 2012 herroepen, aan appellante een nabetaling van het salaris gedaan en de proceskosten en het griffierecht als vastgesteld in de uitspraak van de Raad van 24 december 2020 vergoed. Daarnaast heeft het college besluiten over de hoogte van de aanvullende uitkering en restschade aangehouden in afwachting van nader onderzoek waarvoor appellante verzocht wordt nadere informatie te verstrekken.
Met zijn uitspraak van 2 juni 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1201, heeft de Raad het beroep tegen het besluit van 31 maart 2021 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen binnen drie maanden na de verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De Raad heeft opnieuw met toepassing van artikel 8:113, tweede lid van de Awb bepaald dat beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld.
Met het besluit van 6 september 2022 (bestreden besluit) heeft het college aan appellante met ingang van 18 januari 2013 tot 1 januari 2016 een aanvullende uitkering toegekend op grond van artikel 7:5, eerste lid van de CAR-UWO.
Namens appellante heeft mr. M.S. Niedekker, advocaat, beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 12 oktober 2023. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Niedekker en schrijftolk V. Klootwijk. Het college is, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
2.1.
Voor de feiten en omstandigheden die van belang zijn verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 24 december 2020 en 2 juni 2022.
2.2.
In de uitspraak van 24 december 2020 heeft de Raad geoordeeld dat, objectief gezien, sprake was van buitensporige werkomstandigheden. Op basis van het rapport van prof. dr. G.F. Koerselman (Koerselman) van 1 maart 2020 heeft de Raad geoordeeld dat er op 18 januari 2010 (de datum in geding) sprake was van een causaal verband tussen de buitensporige werkomstandigheden en de toenmalige psychische arbeidsongeschiktheid.
2.3.
In de uitspraak van 2 juni 2022 heeft de Raad vastgesteld dat niet in geschil is dat de korting die bij het besluit van 30 oktober 2008 op de bezoldiging van appellante is toegepast op grondslag van de werkgeversaansprakelijkheid wegens schending van de zorgplicht bij de vaststelling van de restschade aan de orde moet komen. Verder is ter zitting van de Raad vastgesteld dat de nabetalingen van het salaris als gevolg van de intrekking van de andere loonkortingsbesluiten, de deurwaarderskosten en de wettelijke rente voldoende zijn gespecificeerd. De Raad was verder van oordeel dat het uitstellen van een beslissing over het recht en de hoogte van de aanvullende uitkering en over de restschade getrapte besluitvorming oplevert en in strijd is met de verplichting tot volledige heroverweging van artikel 7:11 van Pro de Awb. Het bestreden besluit is daarom vernietigd en het college is opgedragen om een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellante. Met het oog op de nieuwe besluitvorming heeft de Raad overwogen dat partijen verdeeld zijn over de vraag wanneer die aanvullende uitkering is geëindigd als bedoeld in artikel 7:5, derde lid, van de CAR/UWO. Koerselman concludeert in zijn rapport onder meer dat ten tijde van het onderzoek op 29 januari 2020 de toestand van appellante zodanig is verbeterd, dat op dat moment niet langer kan worden gesproken van een psychiatrische stoornis. Dit betekent dat de arbeidsongeschiktheid van appellante (die nog wel voortduurt) vanaf een bepaald moment niet meer in overwegende mate werd veroorzaakt door de dienst. Dat moment moet door middel van nader medisch onderzoek nog worden vastgesteld. Vanwege de beperkingen van appellante, die voortvloeien uit meerdere ziekteoorzaken, kiezen partijen voor een onderzoek door een verzekeringsarts, dat in opdracht van het college zal worden uitgevoerd. Ten slotte zijn partijen ter zitting van de Raad overeengekomen om te proberen in overleg met de verzekeraar van het college de schade in der minne te regelen, zoals in civiele letselschadezaken gebruikelijk is.
3. Ter uitvoering van de uitspraak van de Raad van 2 juni 2022 heeft het college het bestreden besluit genomen. Hierbij heeft het college aan appellante een aanvullende uitkering toegekend en de einddatum vastgesteld op 1 januari 2016. Deze datum heeft het college op basis van een eigen inschatting vastgesteld omdat het niet mogelijk was om tijdig tot een afronding van het onderzoek door een verzekeringsarts te komen en appellante niet bereid was om in te stemmen met uitstel van de nieuwe beslissing op bezwaar. Het college heeft appellante verzocht om de gegevens over de WIA-uitkering en de bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering van het ABP te overleggen, zodat het college het alsnog uit te betalen bedrag over de periode van 18 januari 2013 tot 1 januari 2016 zou kunnen vaststellen. Het nemen van een besluit over de restschade was volgens het college niet aan de orde omdat uit rechtsoverweging 4.6 van de uitspraak van de Raad van 2 juni 2022 blijkt dat de afspraak is gemaakt om de restschade in overleg met de verzekeraar in der minne te regelen.
Het standpunt van appellante
4. Appellante is het niet eens met het bestreden besluit. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
Besluit van 30 oktober 2008
5.1.
Appellante heeft aangevoerd dat het college het besluit van 30 oktober 2008 had moeten heroverwegen in het bestreden besluit. De Raad volgt appellante hierin niet. In de uitspraak van 2 juni 2022 is namelijk al vastgesteld dat tussen partijen niet langer in geschil is dat de toegepaste korting bij dit besluit op de grondslag van werkgeversaansprakelijkheid wegens schending van de zorgplicht bij de vaststelling van de restschade aan de orde moet komen. Appellante heeft dit ter zitting bevestigd.
Wettelijke rente
5.2.1.
Appellante heeft al eerder aangevoerd dat het college de wettelijke rente over het verschuldigde salaris ten onrechte heeft berekend tot en met 1 januari 2021. Het verschuldigde salaris is pas op 21 mei 2021 uitbetaald, waardoor ook wettelijke rente is verschuldigd over de periode 2 januari 2021 tot en met 20 mei 2021. Bovendien is de verschuldigde wettelijke rente (tot en met 1 januari 2021) pas op 1 april 2022 uitbetaald. Appellante stelt dat zij het alsnog verschuldigde bedrag heeft berekend met de rekentool wettelijke rente van het NRL. Het college heeft hierover in het bestreden besluit geen beslissing genomen. Het bestreden besluit is daarom op dit punt in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb genomen.
5.2.2.
Appellante heeft terecht aangevoerd dat het college vanwege de te late betaling ook nog wettelijke rente is verschuldigd over de periode van 2 januari 2021 tot en met 20 mei 2021, welk rentebedrag, vanwege de te late betaling daarvan, vanaf 1 januari 2022 ook weer wettelijke rente oplevert. Bovendien loopt de wettelijke rente door totdat er volledig is betaald. Over de door appellante met de rekentool berekende nabetaling merkt de Raad het volgende op. Bij de berekening van de wettelijke rente moet volgens vaste rechtspraak worden uitgegaan van het brutobedrag van de betaling. Appellante heeft de brutobedragen van het verschuldigde salaris weliswaar als schade vermeld, maar heeft ten onrechte het netto uitbetaalde bedrag aan salaris (€ 11.837,94) ingevoerd in plaats van het brutobedrag (€ 19.865,65). Ook heeft appellante de tot 1 januari 2021 berekende rente ten onrechte als schadebedrag ingevoerd, waardoor dit bedrag in haar berekening dubbel meetelt. Met deze correcties komt de Raad, uitgaande van uitbetaling op 1 december 2023, uit op een nog verschuldigd bedrag aan wettelijke rente van in totaal € 295,22. Voor de berekening met de rekentool verwijst de Raad naar de bijlage bij deze uitspraak. Bij uitbetaling op een latere datum dan 1 december 2023 moet het college een berekening maken naar de betaaldatum. De wettelijke rente loopt immers door tot de dag van de algehele voldoening.
Einddatum van de aanvullende uitkering
5.3.1.
Tussen partijen is in geschil wanneer de aanvullende uitkering is geëindigd. Hiervoor is van belang op welk moment appellante niet meer arbeidsongeschikt was in en door de dienst. Om nog te kunnen spreken van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst moet de arbeidsongeschiktheid in overwegende mate – dat wil zeggen meer dan 50% [1] – haar oorzaak vinden in de aard van de opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht. Vanwege de conclusies in de rapportage van Koerselman hebben partijen gezamenlijk de keuze gemaakt voor een onderzoek door een verzekeringsarts om een preciezer moment te kunnen vaststellen voor het verdwijnen van de beperkingen en daarmee het einde van de arbeidsongeschiktheid in en door de dienst.
5.3.2.
Appellante heeft terecht aangevoerd dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd omdat de einddatum van de aanvullende uitkering zonder onderzoek van een verzekeringsarts is vastgesteld en er in het bestreden besluit geen onderbouwing is gegeven voor de gekozen einddatum. Het college had voldoende tijd om een onderzoek te laten verrichten. Met de gegeven beslistermijn van drie maanden hebben beide partijen ingestemd en uit de stukken blijkt dat er tegen het einde van die termijn nog geen onderzoek door de verzekeringsarts had plaatsgevonden, omdat het college en zijn verzekeraar kennelijk terugkwamen op de afspraak om een verzekeringsarts in te schakelen. Het college heeft vervolgens op grond van de rapportage van Koerselman gekozen voor 1 januari 2016 als einddatum van de aanvullende uitkering, omdat Koerselman vermeldt dat psychologe Lanting in 2016 een duidelijke verbetering zag. Naar het oordeel van de Raad biedt deze opmerking zonder nader onderzoek echter onvoldoende aanknopingspunten voor die einddatum, omdat uit de rapportage niet blijkt wat de verbetering betekende voor de klachten en beperkingen van appellante als gevolg van de psychiatrische stoornis op dat moment. Dit betekent dat het bestreden besluit ook op dit punt in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb is genomen.
5.3.3.
Gelet op de opstelling van het college en de wens van appellante om het geschil op dit punt niet nog langer te laten voortduren zal de Raad een oordeel geven over de einddatum van de aanvullende uitkering. Naar het oordeel van de Raad bevat de rapportage van Koerselman voldoende aanknopingspunten om de einddatum vast te stellen op 29 januari 2020, omdat hij op dat moment geen psychiatrische stoornis en ook geen beperkingen op dat vlak meer kan vaststellen. Dit betekent dat het ervoor gehouden moet worden dat vanaf 29 januari 2020 geen sprake meer is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst. Dat appellante nog steeds volledig arbeidsongeschikt is en op grond daarvan sinds begin 2019 een IVA-uitkering ontvangt, is – anders dan appellante wil – geen reden om uit te gaan van een latere einddatum. Koerselman heeft de medische stukken die ten grondslag liggen aan te toekenning van de uitkering besproken in zijn rapportage en heeft daarin voldoende gemotiveerd waarom hij geen aanleiding ziet om zijn bevindingen en conclusies over de afwezigheid van een psychiatrische stoornis op de datum van het onderzoek aan te passen.
Hoogte van de aanvullende uitkering
5.4.
Appellante heeft aangevoerd dat het college in het bestreden besluit ten onrechte geen beslissing heeft genomen over de hoogte van de uitkering. Dit betoog slaagt. De Raad heeft in de uitspraak van 2 juni 2022 al geoordeeld dat het afhankelijk stellen van een beslissing van nadere informatie van de kant van appellante getrapte besluitvorming oplevert en in strijd is met de verplichting tot volledige heroverweging van artikel 7:11 van Pro de Awb. Het college had de beslissing over de hoogte van de uitkering dus gelijktijdig moeten nemen met de beslissing over de toekenning van die uitkering. Eventuele ontbrekende gegevens had het college al voor het nemen van die beslissing moeten opvragen. Uit wat hieronder in 5.6 is overwogen volgt dat het college dat alsnog zal moeten doen alvorens een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
Restschade
5.5.
Anders dan het college heeft gesteld valt de restschade wel degelijk onder het geschil dat in deze procedure aan de orde is. De Raad heeft in zijn uitspraak van 24 december 2020 al geoordeeld dat het college de zorgplicht heeft geschonden en aansprakelijk is voor de restschade die appellante daardoor heeft geleden en het college opgedragen ook hierover een besluit nemen. Vervolgens heeft de Raad in zijn uitspraak van 2 juni 2022 geoordeeld dat het uitstellen van een besluit over de restschade getrapte besluitvorming oplevert en in strijd is met de verplichting tot volledige heroverweging van artikel 7:11 van Pro de Awb. De afspraak tussen partijen om te proberen de restschade met de verzekeraar in der minne te regelen maakt niet dat het college geen besluit meer hoefde te nemen over de restschade. Aldus geeft het college een onjuiste duiding aan dit deel van de uitspraak. Uit de uitspraak van 2 juni 2022 blijkt namelijk niet dat dit geschilpunt was uitgezonderd van de opdracht aan het college om een nieuwe besluit op het bezwaar van appellante te nemen. Partijen hebben na die uitspraak ook geen regeling over de restschade getroffen. Dit betekent dat het college in het bestreden besluit een beslissing had moeten nemen over de restschade. Uit wat hieronder in 5.6 is overwogen volgt dat het college dat alsnog zal moeten doen alvorens een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
Conclusie en gevolgen
5.6.
Uit wat in 5.2.1, 5.2.2, 5.3.2, 5.4 en 5.5 is overwogen volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 7:11 en 7:12 van de Awb. De Raad zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en het college opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5.7.
Gezien het oordeel van de Raad dat het college – opnieuw – getrapte besluitvorming heeft toegepast en op het geschilpunt van de restschade ten onrechte niet heeft beslist, is de Raad van oordeel dat niet aan de conclusie kan worden ontkomen dat appellante voor een belangrijk deel onnodig in de positie is gebracht dat zij uitgebreide beroepsgronden moest aanvoeren. Dit wil echter nog niet zeggen dat daarmee is gegeven dat er sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Wil daarvan sprake kunnen zijn dan zal appellante, als gevolg van de werkwijze van het college, ook uitzonderlijk hoge kosten hebben moeten maken. Bij de beoordeling of daarvan sprake is, dient ook betekenis te worden toegekend aan de vraag of de kosten redelijkerwijs zijn gemaakt, zoals artikel 8:75, eerste lid, van de Awb voorschrijft. De werkwijze en besluitvorming van het college dwong appellante niet tot het inroepen van rechtshulp waar een duidelijk meer dan een normale tijdsbesteding in een gemiddelde zaak over schending zorgplicht en aansprakelijkheid mee was gemoeid. De Raad kan op dit moment (nog) niet tot de conclusie komen dat er in dit geval gesproken kan worden van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb. Voor toekenning van een andere dan de forfaitaire proceskostenvergoeding (zie 5.8) bestaat dan ook geen grond.
5.8.
Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in dit beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.674,- voor verleende rechtsbijstand. Appellante krijgt ook het betaalde griffierecht in beroep terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 6 september 2022;
- draagt het college op om binnen acht weken na deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak (zie 5.2.1, 5.2.2, 5.3.2, 5.4, 5.5 en 5.6) en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van € 1.674,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep betaalde griffierecht van € 184.-vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en J.J.T. van den Corput en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van M. Dafir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 november 2023.
(getekend) H. Lagas
(getekend) M. Dafir
BIJLAGE
Berekening wettelijke rente
datum
rente
%
schade
€
voorschot
€
rente
€
verschuldigd
€
13-09-2010
3,0%
575,14
575,14
01-10-2010
3,0%
287,57
0,85
863,56
01-11-2010
3,0%
287,57
2,20
1.153,33
01-12-2010
3,0%
287,57
2,84
1.443,74
01-01-2011
3,0%
288,99
3,66
1.736,39
01-02-2011
3,0%
722,48
4,42
2.463,29
01-03-2011
3,0%
722,48
5,66
3.191,43
01-04-2011
3,0%
722,48
8,11
3.922,02
01-05-2011
3,0%
722,48
9,63
4.654,12
01-06-2011
3,0%
722,48
11,79
5.388,39
01-07-2011
4,0%
722,48
13,19
6.124,06
01-08-2011
4,0%
722,48
20,63
6.867,17
01-09-2011
4,0%
722,48
23,08
7.612,73
01-10-2011
4,0%
722,48
24,71
8.359,92
01-11-2011
4,0%
722,48
27,99
9.110,39
01-12-2011
4,0%
722,48
29,46
9.862,33
01-01-2012
4,0%
722,48
32,90
10.617,71
01-02-2012
4,0%
722,48
35,97
11.376,16
01-03-2012
4,0%
722,48
35,94
12.134,58
01-04-2012
4,0%
722,48
40,87
12.897,93
01-05-2012
4,0%
722,48
41,92
13.662,33
01-06-2012
4,0%
722,48
45,76
14.430,57
01-07-2012
3,0%
866,97
46,66
15.344,20
01-08-2012
3,0%
967,27
38,36
16.349,83
01-09-2012
3,0%
884,36
40,82
17.275,01
01-10-2012
3,0%
884,36
41,68
18.201,04
01-11-2012
3,0%
884,36
45,31
19.130,72
01-12-2012
3,0%
884,36
46,03
20.061,10
01-01-2013
3,0%
484,97
49,81
20.595,88
01-01-2014
3,0%
617,88
21.213,76
01-01-2015
2,0%
636,41
21.850,17
01-01-2016
2,0%
437,00
22.287,17
01-01-2017
2,0%
445,74
22.732,92
01-01-2018
2,0%
454,66
23.187,58
01-01-2019
2,0%
463,75
23.651,33
01-01-2020
2,0%
473,03
24.124,35
01-01-2021
2,0%
482,49
24.606,84
21-05-2021
2,0%
19.865,65
188,76
4.929,96
01-01-2022
2,0%
58,45
4.988,41
01-04-2022
2,0%
4.734,33
24,60
278,68
01-01-2023
4,0%
3,83
282,51
01-07-2023
6,0%
5,60
288,11
01-12-2023
6,0%
7,11
295,22
totalen:
19.865,65
24.599,98
5.029,55
295,22