Uitspraak
23/712 AW
Datum uitspraak: 5 juni 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 januari 2023, 20/3360 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
SAMENVATTING
In deze uitspraak oordeelt de Raad dat het college aan appellante ontslag heeft mogen verlenen op andere gronden en dat geen aanleiding bestaat voor een aanvullende vergoeding, de zogenoemde “plus”.
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante en het college hebben aanvullende stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 24 april 2024. Namens appellante is mr. drs. E.G.M. Huisman, advocaat, verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.R. Stolwijk en S. Slappendel.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 24 april 2024. Namens appellante is mr. drs. E.G.M. Huisman, advocaat, verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.R. Stolwijk en S. Slappendel.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
2. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
2.1.
Appellante werkte sinds 1 augustus 1998 bij de gemeente [naam gemeente] en werkte voorafgaand aan haar ontslag als [functie] bij het [naam afdeling] van het cluster [naam cluster] ( [naam cluster] ).
2.2.
Appellante heeft met haar ex-man, met wie zij in een vechtscheiding is beland, een dochter (geboren 2008). Deze dochter was onder toezicht gesteld en de ondertoezichtstelling werd uitgevoerd door [instantie] ( [instantie] ). Appellante is met [instantie] in een (juridische) strijd verwikkeld geraakt.
2.3.
In 2014 heeft appellante melding gemaakt van een integriteitsschending door haar toenmalige leidinggevende, [naam] , nadat deze telefonisch contact had gehad met haar ex-man en [instantie] , vanwege ernstige zorgen over appellante. Uit het hiernaar verrichte onderzoek is gebleken dat weliswaar sprake was van een integriteitsschending, maar dat de schending gezien de context waarin dit plaatsvond begrijpelijk was.
2.4.
In november 2016 wordt [naam leidinggevende] leidinggevende van appellante. De echtgenote van [naam leidinggevende] werkt bij [instantie] en is vanuit die functie zijdelings bekend met (de dochter van) appellante. Dit heeft vervolgens tot grote problemen in de relatie tussen appellante en [naam leidinggevende] geleid. Afdelingshoofd [naam afdelingshoofd] heeft daarop geprobeerd deze relatie te herstellen en heeft in dit kader onder meer appellante opgedragen om geen privézaken meer op het werk te bespreken. Ook heeft hij appellante er op gewezen dat het noodzakelijk is om een functionele relatie met haar leidinggevende te onderhouden en dat er een arbeidsrechtelijk geschil ontstaat als zij dat niet wil. Hierop heeft appellante [naam afdelingshoofd] verweten dat hij de dialoog over de ontstane vermenging niet wil voeren en dat hierdoor escalatie dreigt. Zij richt zich vervolgens tot clusterdirecteur [naam cluster] , [naam clusterdirecteur] , die haar wijst op de mogelijkheid een klacht in te dienen. In mei 2018 dient appellante vervolgens een klacht in tegen [naam leidinggevende] vanwege intimidatie en een integriteitsschending bestaande uit belangenverstrengeling. Het college laat hiernaar onderzoek verrichten door bureau SBV Forensics (SBV). Besloten is dat tijdens het onderzoek operationeel coach [naam coach] de directe aansturing van appellante overneemt en dat de functionele gesprekken in aanwezigheid van [naam afdelingshoofd] zullen plaatsvinden.
2.5.
In januari 2019 concludeert SBV dat er onvoldoende aanwijzingen voor een (vermoeden van een) misstand of van een integriteitsschending zijn. Wel wordt het als een omissie van [naam leidinggevende] aangemerkt dat hij zich niet, niet tijdig dan wel onvoldoende heeft gerealiseerd dat minst genomen de schijn van verstrengeling van belangen zou kunnen ontstaan. Appellante laat weten zich niet in de conclusie van SBV te kunnen vinden en dat [naam leidinggevende] uit zijn functie moet worden gezet.
2.6.
In een brief van 12 februari 2019 heeft [naam clusterdirecteur] meegedeeld dat appellante, [naam leidinggevende] en [naam afdelingshoofd] niet meer inhoudelijk over privézaken gerelateerd aan de ondertoezichtstelling, [instantie] en gerechtelijke procedures mogen spreken, dat het dagelijks contact tussen appellante en [naam leidinggevende] tot een minimum beperkt blijft en dat er geen 1op1gesprekken tussen hen zullen plaatsvinden. De rechtsposities blijven volgens [naam clusterdirecteur] ongewijzigd en de dagelijkse begeleiding van appellante blijft bij [naam coach] liggen. Appellante laat vervolgens weten dat zij bij haar standpunt blijft dat [naam leidinggevende] uit zijn functie ontheven moet worden, dat zij geen mogelijkheden meer ziet er met [naam clusterdirecteur] uit te komen en in een onmogelijke werksituatie terecht is gekomen. Later verwijt appellante [naam clusterdirecteur] dat hij het integriteitsprobleem toedekt en geen enkele actie onderneemt de schade (voor haar dochter) alsnog te beperken.
2.7.
Op 17 maart 2019 heeft appellante een melding gedaan van een vermoeden van een misstand bij de gemeentelijke Ombudsman. Daarbij heeft zij meegedeeld dat er vanaf 2013 informatie is gewisseld tussen haar opeenvolgende en (in)direct leidinggevenden en [instantie] over haar privé-situatie. De gemeentelijke Ombudsman heeft in maart 2020 laten weten geen verder onderzoek naar de melding te zullen doen.
2.8.
Nadat [naam leidinggevende] zijn functie heeft neergelegd, neemt [naam afdelingshoofd] diens taken waar. In een brief van 25 juli 2019 deelt hij mee dat hij geen belemmeringen meer ziet voor appellante om op het werk aanwezig te zijn. In reactie hierop verzoekt appellante om haar niet meer te benaderen en zij blijft hierbij, ook nadat haar is meegedeeld dat dit onaanvaardbaar is. In augustus 2019 deelt appellante onder meer mee dat [naam afdelingshoofd] [naam leidinggevende] heeft gefaciliteerd in zijn integriteitsschending, dat hij haar met ontslag heeft bedreigd en dat de intimidaties door hem voortduren en daarmee bedreigingen worden. Hierop heeft [naam clusterdirecteur] appellante uitgenodigd voor een gesprek met als doel de arbeidsverhoudingen te normaliseren. Na een weigering door appellante heeft hij haar vervolgens een formele opdracht gegeven om bij het gesprek te verschijnen. Tijdens dit gesprek heeft appellante meegedeeld dat zij de uitnodiging voor een gesprek als intimiderend beschouwd, dat [naam afdelingshoofd] haar eerder heeft geïntimideerd en heeft zij gevraagd om [naam afdelingshoofd] uit zijn leidinggevende bevoegdheid te zetten. In een brief van 30 augustus 2019 laat [naam clusterdirecteur] weten dat hij dit weigert en dat hij niet accepteert dat [naam afdelingshoofd] op deze manier wordt neergezet. [naam clusterdirecteur] stelt vast dat de samenwerking steeds moeizamer wordt en dat de opstelling van appellante niet bijdraagt aan een werkbare situatie. Hij deelt appellante verder mee dat haar leidinggevende bepaalt of zij aanwezig is op haar werk en dat hij ook toestemming geeft voor thuiswerken. [naam clusterdirecteur] heeft verder nogmaals herhaald dat de situatie van appellante met haar dochter en [instantie] geen onderwerp van gesprek meer is. Appellante is duidelijk gemaakt dat de grens bereikt is en rechtspositionele consequenties volgen als zij zich niet aan de afspraken houdt.
2.9.
Appellante heeft zich op 1 september 2019 ziek gemeld. Wel schrijft appellante die dag aan [naam afdelingshoofd] dat zij na haar ziekte het gesprek wil aangaan om de verhoudingen te normaliseren, dat zij nooit een melding tegen haar leidinggevenden heeft willen indienen, maar dat zij onder grote druk is gezet door [naam clusterdirecteur] om dat te doen. Ook gaat zij in op de problemen met haar dochter. Op 4 september 2019 schrijft appellante de burgemeester en twee wethouders aan en verwijst daarbij onder meer naar haar persoonlijke situatie.
2.10.
Na op 25 oktober 2019 een voornemen aan appellante kenbaar te hebben gemaakt, waarop appellante een zienswijze heeft ingediend, heeft het college bij besluit van 12 december 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 mei 2020 (bestreden besluit), aan appellante met ingang van 13 februari 2020 eervol ontslag verleend op andere gronden [1] , wegens een ernstig en duurzaam verstoorde arbeidsrelatie. Hierbij is aan appellante een bedrag toegekend van € 7.500,- ter verbetering van haar positie op de arbeidsmarkt door middel van scholing, outplacement of coaching. Ook is de garantie op een uitkering ter hoogte van een werkloosheidsuitkering en een aanvullende uitkering toegekend indien en voor zolang zij voldoet aan de voorwaarden.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het ontslag in stand gelaten. De rechtbank heeft daarbij, kort samengevat, overwogen dat niet is gebleken dat appellante om een andere reden is ontslagen dan in het bestreden besluit is vermeld en dat de arbeidsverhouding tussen haar en [naam afdelingshoofd] duurzaam verstoord is geraakt. Dat [naam afdelingshoofd] niet de dagelijkse leidinggevende van appellante was, doet er volgens de rechtbank niet aan af dat hij haar formele leidinggevende was. De rechtbank heeft verder overwogen dat ziekte niet in de weg staat aan een ontslag op de gehanteerde ontslaggrond en dat in de gegeven omstandigheden van verdere inspanningen tot herplaatsing geen resultaat viel te verwachten. Volgens de rechtbank heeft het college geen overwegend aandeel gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, zodat het college geen aanvullende vergoeding (de zogenoemde “plus”) hoefde toe te kennen [2] . Voor wat betreft het door appellante ingediende verzoek om vast te stellen dat zij (in overwegende mate) arbeidsongeschikt is geworden als gevolg van de bijzondere omstandigheden waaronder zij haar werk heeft moeten verrichten, overweegt de rechtbank dat zij zich met dit verzoek tot het college moet wenden.
Het standpunt van appellante
4. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Kort samengevat handhaaft zij haar standpunten dat van een verstoorde arbeidsverhouding geen sprake is, omdat zij met haar feitelijk leidinggevende, [naam coach] , een prima werkrelatie had en dat zij is ontslagen vanwege haar melding. Appellante heeft verder (opnieuw) aangevoerd dat ontslag vanwege haar arbeidsongeschiktheid niet mogelijk was en dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of zij elders aan het werk kon. Subsidiair heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat voldaan is aan de voorwaarden voor toekenning van de genoemde “plus” en dat het college daarover met haar in overleg zal moeten treden. Appellante heeft verder haar verzoek om vast te stellen dat haar ziekte in overwegende mate is veroorzaakt door de dienst herhaald. Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat de door haar gemaakte proceskosten vanaf 2013 integraal vergoed moeten worden door het college.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regel die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk is, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Het ontslag
5.1.
De Raad onderschrijft het hiervoor onder 3 weergeven oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit en neemt de overwegingen die de rechtbank daaraan ten grondslag heeft gelegd over. De Raad voegt hier het volgende aan toe.
5.2.
De Raad stelt vast dat sprake was van een ongelukkige samenloop van omstandigheden toen appellante een leidinggevende kreeg wiens echtgenote werkte bij de instantie met wie zij vanwege de ondertoezichtstelling van haar dochter in een (juridische) strijd verwikkeld was. Dat appellante zich hierdoor minder vrij voelde in de relatie met deze leidinggevende en dit bij haar tot spanningen leidde, valt, zeker gelet op de eerdere onder meer onder 2.3 beschreven gebeurtenissen, vanuit menselijk oogpunt te begrijpen. In dit verband wordt ook verwezen naar het onderzoek door SBV, waarin weliswaar geen misstand of integriteitsschending wordt vastgesteld, maar waarin wel wordt opgemerkt dat tenminste de schijn van belangenverstrengeling zou kunnen ontstaan. Voor deze voor appellante moeilijke situatie had vanuit het college als werkgever aanvankelijk meer begrip moeten worden getoond. Dit is alsnog gebeurd kort nadat appellante een formele klacht had ingediend, doordat zij vanaf dat moment feitelijk niet langer werd aangestuurd door [naam leidinggevende] en zij met hem ook geen 1op1gesprekken meer hoefde te voeren. Het is echter appellante aan te rekenen dat zij vervolgens de uitkomst van het onderzoek naar de klacht ter discussie bleef stellen en aandacht bleef vragen voor haar privésituatie, ook nadat haar herhaaldelijk was gevraagd en opgedragen om daarmee op te houden. Haar boosheid en frustratie richtte zich daarbij ook tot haar opvolgend en hogere leidinggevenden, waaronder [naam afdelingshoofd] , zonder dat daarvoor gegronde redenen aanwezig waren. Haar herhaalde mededelingen dat [naam afdelingshoofd] haar niet meer moest benaderen, haar weigeringen om met hem in gesprek te gaan, het verzoek om hem uit zijn functie te zetten en de ongefundeerde ernstige beschuldigingen aan zijn adres, onder meer dat hij haar intimideerde en bedreigde, maakten dat de werksituatie onhoudbaar werd en de verhoudingen duurzaam verstoord raakten. Gezien de aard en achtergrond van de verstoorde verhouding, het zich herhalende patroon dat (ook) de Raad in het dossier terugziet en de omstandigheid dat appellante ten tijde van haar ontslag – en overigens ook nu nog – inbeslaggenomen werd door haar privéomstandigheden en weinig blijk gaf van zelfreflectie, valt niet in te zien dat van herplaatsing redelijkerwijs resultaat te verwachten viel.
5.3.
Alles afwegend is de Raad van oordeel dat het college weliswaar wat steken heeft laten vallen, maar dat het toch vooral appellante is die aan de ontstane situatie heeft bijgedragen. Daarmee kan niet worden geoordeeld dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, zodat geen grond bestaat voor de gevraagde aanvullende vergoeding (de “plus”). Dit brengt mee dat ook geen aanleiding bestaat voor het nadere overleg dat appelante hierover met het college zou hebben willen voeren.
Arbeidsongeschiktheid in en door de dienst
5.4.
Verder volgt de Raad de rechtbank in haar oordeel dat appellante zich eerst tot het college dient te wenden met haar verzoek om vast te stellen dat zij arbeidsongeschikt is geworden in en door de dienst. De Raad begrijpt de aangevallen uitspraak zo dat de rechtbank bedoeld heeft het verzoek van appellante om die reden niet-ontvankelijk te verklaren. Ter zitting hebben beide partijen meegedeeld de uitspraak ook op deze wijze te hebben gelezen, zodat daarvan wordt uitgegaan.
Conclusie en gevolgen
5.5.
Uit 5.1 tot en met 5.4 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het ontslag in stand blijft en dat de nietontvankelijkverklaring van het verzoek van appellante om vast te stellen dat zij arbeidsongeschikt is geworden in en door de dienst gehandhaafd blijft.
6. Appellante krijgt gezien het voorgaande geen vergoeding voor haar proceskosten. Zij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door Y. Sneevliet als voorzitter en L.M. Tobé en J.J.T. van den Corput als leden, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024.
(getekend) Y. Sneevliet
(getekend) R.R. Olde Engberink
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Ambtenarenreglement: verordening tot regeling van de rechtstoestand van de ambtenaren der gemeente Rotterdam
Artikel 96
1. Aan de ambtenaar kan ontslag worden verleend op een bij besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van dit hoofdstuk genoemd.
2. Voor de ambtenaar die op grond van het eerste lid ontslagen wordt, treffen burgemeester en wethouders een passende regeling.
3. De ambtenaar wordt over de inhoud van de regeling, bedoeld in het vorige lid, voorafgaand door burgemeester en wethouders gehoord.
4. Burgemeester en wethouders betrekken bij de vaststelling van de regeling, bedoeld in het tweede lid, de inhoud van de paragraaf over de aanvullende uitkering bij ontslag uit de Verordening Van werk naar werk-aanpak en voorzieningen bij werkloosheid, voor zover dit redelijk en billijk is.