Uitspraak
21/2756 WLZ
Datum uitspraak: 31 juli 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 juni 2021, 20/2805 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V. (zorgkantoor)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
SAMENVATTING
Appellant heeft samen met zijn dochter in de jaren 2011 tot en met 2013 zorg verleend aan zijn zoon, die in 2013 is overleden. Pas in 2018 zijn voor deze zorg indicaties afgegeven en in 2019 heeft het zorgkantoor op basis daarvan alsnog een persoonsgebonden budget betaald aan appellant en zijn dochter. De Raad is het met de rechtbank eens dat het zorgkantoor niet meer hoeft te betalen dan hij heeft gedaan. Er is wel aanleiding voor toekenning van schadevergoeding omdat de procedure te lang heeft geduurd.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R. Kaya, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 19 juni 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Kaya. Het zorgkantoor heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
De Raad heeft de Staat aangemerkt als partij in deze procedure.
OVERWEGINGEN
Voorgeschiedenis
1.1.
[betrokkene] (betrokkene) ontving van 17 juli 2011 tot aan zijn overlijden op [datum] 2013 zorg op grond van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ). Voor die periode is in 2019 met terugwerkende kracht een persoonsgebonden budget (pgb) verleend voor de persoonlijke verzorging (hierna ook: PV) die aan betrokkene werd geleverd door appellant en zijn dochter. De toekenning is grotendeels gebaseerd op een schikking die appellant met het CIZ [1] heeft bereikt op een zitting bij de rechtbank Noord-Nederland op 11 oktober 2018.
1.2.
Appellant heeft begin 2019 met het oog op de verleende zorg zorgovereenkomsten voor hemzelf en zijn dochter opgesteld en deze aan het zorgkantoor gezonden. In deze zorgovereenkomsten zijn maandvergoedingen opgenomen van respectievelijk € 6.240,- per maand en € 3.466,- per maand, gebaseerd op 40 uren per week voor begeleiding, huishoudelijke hulp, persoonlijke verzorging en verpleging.
1.2.
Bij besluiten van 8 maart 2019 is aan betrokkene voor de periode van 2 november 2011 tot en met 31 december 2011 een bedrag van € 1.311,13 aan pgb verleend (persoonlijke verzorging klasse 3), voor het jaar 2012 een bedrag van € 6.029,51 (persoonlijke verzorging klasse 3) en voor de periode 1 augustus 2013 tot en met 10 september 2013 een bedrag van € 45.967,46 (persoonlijk verzorging klasse 4, met een ophoging op grond van een oude indicatie).
1.3.
Bij besluit van 7 mei 2019 is voor de periode 1 april 2013 tot en met 31 juli 2013 een bedrag van € 4.159,21 aan pgb verleend (persoonlijke verzorging klasse 4).
1.4.
Bij besluiten van 22 mei 2019, 5 juni 2019 en 12 juni 2019 zijn de onder 1.2 en 1.3 genoemde pgb’s vastgesteld op de bedragen van verlening.
1.5.
Bij besluit van 5 augustus 2019 is (nogmaals) aan appellant in een overzichtsbeslissing meegedeeld dat een pgb aan betrokkene is verleend, hoe de bedragen daarvan zijn opgebouwd en wanneer deze zijn uitbetaald. In het besluit is vermeld dat op 23 januari 2014 al een bedrag van € 10.000,- is betaald, dat aanvankelijk was teruggevorderd omdat appellant niet aan zijn verplichtingen tot verantwoording van de zorg had voldaan. Appellant heeft dit bedrag niet terugbetaald. Het zorgkantoor heeft het bedrag verrekend met het in totaal vastgestelde pgb.
1.6.
Het door appellant gemaakte bezwaar tegen het besluit van 5 augustus 2019 is bij besluit van 18 juni 2020 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
De aangevallen uitspraak
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vooropgesteld dat sprake is van een bijzondere situatie, aangezien de indicaties door het CIZ na het overlijden van de budgethouder zijn verstrekt. Daardoor is ook het pgb achteraf verleend. Gelet op deze bijzondere situatie heeft het zorgkantoor, zonder te beschikken over een (volledige) pgbadministratie, de verantwoording van de zorg goedgekeurd op basis van de overgelegde zorgovereenkomsten. Tussen partijen is niet in geschil dat de zorg is verleend en dat deze intensief is geweest. Partijen zijn verdeeld over de hoogte van het toegekende pgb voor de verleende zorg. Anders dan appellant, is de rechtbank van oordeel dat het zorgkantoor in het bestreden besluit voldoende heeft toegelicht hoe het pgb-bedrag per subsidiejaar tot stand is gekomen. Daarbij is van belang dat het zorgkantoor terecht is uitgegaan van de indicaties van het CIZ, de zorgbeschrijving en de zorgovereenkomsten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het zorgkantoor voldoende inzicht gegeven in hoe het in totaal verleende pgb van € 57.467,75 tot stand is gekomen. De rechtbank is verder van oordeel dat de stelling van appellant dat hij ervan mocht uitgaan dat de in de zorgovereenkomst afgesproken maandbedragen zouden worden vergoed, geen doel treft. Dat het zorgkantoor geen opmerkingen heeft geplaatst over de in de zorgovereenkomsten afgesproken bedragen, maakt niet dat daarmee de bedragen akkoord waren bevonden. Daarbij komt dat het zorgkantoor niet meer pgb kan verstrekken dan is verleend. Afspraken in een zorgovereenkomst omtrent de vergoeding van zorg zijn afspraken die tussen partijen van kracht zijn. Indien het maximale toegekende budget wordt overschreden door in een zorgovereenkomst een hoger pgb af te spreken, komt dat voor rekening en risico van de zorgverlener.
De standpunten van partijen
3.1.
Appellant heeft zich ook in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het pgb zou moeten worden vastgesteld op het bedrag dat voortvloeit uit de zorgovereenkomsten. In het procesverbaal van de zitting van de rechtbank Noord-Nederland van 11 oktober 2018 is te lezen dat “PV3 zal worden voortgezet na 13 december 2011 tot en met september 2012” en ook dat “PV4 zal worden ingezet vanaf april 2013 tot 1 augustus 2013”. Uit de terminologie “zal worden voortgezet” heeft appellant begrepen dat de regeling en vergoeding is bedoeld zoals deze van toepassing waren in de periode van december 2011 tot en met september 2013. De zorg was de laatste periode dermate zwaar en intensief dat appellant en zijn dochter praktisch 24 uur per dag zorg hebben verleend. Appellant stelt door de formulering en de voorafgaande onderhandelingen met het zorgkantoor op het verkeerde been te zijn gezet. Tijdens de talrijke gesprekken is niet aangegeven dat de vergoeding conform de huidige aanduiding zou worden toegekend en niet conform de vergoeding die in 2011 tot en met 2013 was toegekend. Meermaals heeft appellant tijdens de overlegmomenten met het zorgkantoor aangegeven dat hij en zijn dochter een vergoeding verzoeken die recht doet aan de intensieve zorg. Dit is opgenomen in de zorgovereenkomsten en appellant verwachtte dan ook vergoeding conform de zorgovereenkomsten. Omdat het zorgkantoor lang niets van zich heeft laten horen is de bezwaartermijn verlopen van de door het CIZ afgegeven pgb-beschikkingen. Pas in bezwaar tegen de besluiten van het zorgkantoor is appellant erachter gekomen dat het zorgkantoor niet meer aan pgb heeft verleend dan op grond van de indicatie van het CIZ nodig is.
3.2.
Het zorgkantoor heeft gesteld dat over de aan de orde zijnde jaren de Regeling subsidies AWBZ (Rsa) van toepassing is zoals deze gold in 2011, 2012 en 2013. De hoogte van de vergoeding is vastgesteld conform artikel 2.6.6 van de Rsa. Het zorgkantoor heeft nimmer toegezegd dat een pgb volgens de zorgovereenkomsten zal worden uitbetaald. Dit volgt ook geenszins uit het verslag van het gesprek dat op 14 januari 2019 heeft plaatsgevonden. Hierin is expliciet opgenomen dat het zorgkantoor slechts binnen de wettelijke mogelijkheden een pgb kan verstrekken.
Het oordeel van de Raad
4.1.
Het gaat in deze zaak om de vraag of er over de periode november 2011 tot augustus 2013 een hoger bedrag aan pgb zou moeten worden uitbetaald dan op basis van de indicaties van het CIZ aangewezen was.
4.2.1.
Normaliter wordt een pgb aangevraagd voordat zorg wordt verleend. Het CIZ bepaalt welke indicatie(s) voor die zorg moet(en) worden afgegeven. De budgethouder en de zorgverlener stellen een zorgovereenkomst op, het zorgkantoor verleent op voorschotbasis een pgb, de budgethouder verantwoordt vervolgens de verleende zorg en laat zien dat hij voor deze zorg heeft betaald. Het zorgkantoor beoordeelt achteraf of aan de voorwaarden voor toekenning op basis van de indicatie(s) is voldaan. Is dat het geval, dan wordt het pgb vastgesteld.
4.2.2.
Bij betrokkene is dit proces grotendeels anders verlopen, omdat de indicaties pas na het overlijden van betrokkene zijn afgegeven, de zorgovereenkomsten achteraf zijn opgesteld, verantwoording van de verleende zorg niet meer mogelijk was en deze indertijd ook niet op basis van declaraties door betrokkene aan appellant en zijn dochter zijn vergoed. De bijzonderheden in deze zaak hebben (onder meer) geleid tot een procedure tussen appellant en het CIZ. Die procedure is geëindigd met een schikking, die is neergelegd in een procesverbaal van de zitting van de rechtbank Noord-Nederland van 11 oktober 2018. Daarin is vermeld dat “PV3 zal worden voortgezet na 13 december 2011 tot en met september 2012” en dat “PV4 zal worden ingezet vanaf april 2013 tot 1 augustus 2013”.
4.3.1.
Net als de rechtbank komt de Raad tot de conclusie dat het zorgkantoor het pgb voor betrokkene conform de in het proces-verbaal van de schikking vermelde indicaties heeft vastgesteld. Dat – achteraf bezien – de indicaties niet juist zouden zijn omdat er volgens appellant veel meer zorg is verleend dan waarvan de indicaties uitgaan en hij om die reden hogere bedragen heeft opgenomen in de zorgovereenkomsten, hoefde het zorgkantoor geen aanleiding te geven een hoger pgb te betalen.
4.3.2.
Het komt voor risico van appellant dat hij zich, zoals gesteld, onvoldoende heeft gerealiseerd welke financiële gevolgen de indicaties zouden hebben. De indicatiebesluiten van het CIZ hebben een eigen rechtsgevolg, dat zelfstandig en op eigen merites kan worden aangevochten, dus ook zonder dat de financiële gevolgen daarvan zichtbaar zijn. In het voorliggende geval is daarbij ook van betekenis dat appellant gedurende de gehele periode werd bijgestaan door (medewerkers van het kantoor van) zijn advocaat.
4.4.
Dat, zoals gesteld, de verwachting van appellant mede zou zijn gebaseerd op een misverstand over de betekenis van de in het proces-verbaal van de schikking genoemde PV3 en PV4 en de daarbij volgens appellant behorende bedragen in de Wet langdurige zorg (Wlz), is niet aannemelijk, nu de betaling in 2013 dateert van ruim voor de inwerkingtreding van de Wlz en die wet bovendien de genoemde zorgklassen als zodanig niet kent. De schikking is weliswaar tot stand gekomen in 2018, maar deze is uiteraard gebaseerd op de regelgeving die van toepassing was in de onder 1.1 vermelde periode.
4.5.
In het dossier is geen enkele aanwijzing te vinden dat het zorgkantoor aan appellant informatie heeft verstrekt waaruit hij heeft kunnen en mogen afleiden dat de betaling van het bedrag van € 10.000,- in januari 2014 na de schikking zou leiden tot de betaling van een pgb van ongeveer € 10.000,- per maand vanaf november 2011. In de goedkeuring van de verleende zorg, in die zin dat deze kon worden aangemerkt als AWBZ-zorg, ligt ook niet besloten dat de in de zorgovereenkomsten opgenomen bedragen zouden worden betaald. Van gewekt vertrouwen dat zou moeten worden gehonoreerd is geen sprake.
Schadevergoeding overschrijding redelijke termijn
4.6.
De klacht van appellant ter zitting over de lange duur van de procedure wordt opgevat als een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. [2]
4.7.
Of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van belang de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
4.8.
In het geval van appellant zijn vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door het zorgkantoor op 13 augustus 2018 tot de datum van deze uitspraak bijna vijf jaar verstreken. De periode daaraan voorafgaand telt, anders dan appellant heeft verzocht, bij de berekening niet mee, omdat er in die periode geen sprake was van een geschil tussen partijen dat door de rechter moest worden beslecht. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellant zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaren zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met bijna een jaar (ruim 11 maanden) overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van in totaal € 1.000,-.
4.9.
Van het totale tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door het zorgkantoor afgerond 10 maanden geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase is 5 maanden. De behandeling in de rechterlijke fase heeft afgerond 49 maanden geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn bij de bestuursrechter is 7 maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan het zorgkantoor als aan de bestuursrechter toe te rekenen. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van het zorgkantoor onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016. [3]
Conclusie en gevolgen
4.10.
Uit wat onder 4.1 tot en met 4.5 is overwogen volgt dat de aangevallen uitspraak wordt bevestigd en dat het bestreden besluit in stand blijft. Wat is overwogen onder 4.6 tot en met 4.9 betekent dat het verzoek om schadevergoeding wordt toegewezen. Het zorgkantoor wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellant tot een bedrag van € 417,- (5/12 deel van € 1.000,-). De Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellant tot een bedrag van € 583,- (7/12 deel van € 1.000,-).
5. In verband met het verzoek om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn bestaat aanleiding om zowel het zorgkantoor als de Staat voor de helft te veroordelen in de proceskosten van appellant voor verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 437,50 (1 punt voor de indiening van het verzoek, wegingsfactor 0,5). Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling ter zitting van het verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 583,-;
- veroordeelt het zorgkantoor tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 417,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 218,75;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 218,75.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J. Brand en M.L. Noort als leden, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) R.R. Olde Engberink