Uitspraak
22/1856 WSF
Datum uitspraak: 31 juli 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 mei 2022, 21/3386 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
SAMENVATTING
De Raad beantwoordt in deze uitspraak de vraag welke door de student ontvangen prestatiebeurs bij het tijdig behalen van een diploma moet worden omgezet in een gift. Meer in het bijzonder gaat het erom of dat de beurs moet zijn die is genoten tijdens de studie waarvan het diploma wordt behaald (wat betrokkene vindt en wat ook de rechtbank heeft geoordeeld), of om de ‘oudste’ maanden aan ontvangen beurs (wat de minister vindt). De wet en de toelichting daarop bieden geen houvast voor het standpunt van betrokkene en het oordeel van de rechtbank. De Raad volgt het standpunt van de minister.
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld. Namens appellante heeft mr. B. Çiçek, advocaat, een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting op 19 juni 2024. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F. Hummel-Fekkes. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Çiçek.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.1.
Betrokkene heeft in verschillende los van elkaar staande tijdvakken studiefinanciering op grond van de Wsf 2000 [1] ontvangen in de vorm van een prestatiebeurs, eerst voor een (nietafgeronde) hbo-opleiding, toen voor een (afgeronde) mbo-opleiding en enkele jaren later voor een (afgeronde) associate degree-opleiding.
1.2.
Met een besluit van 6 januari 2021 heeft de minister aan betrokkene meegedeeld dat 24 maanden prestatiebeurs zijn omgezet in een gift omdat zij het diploma heeft behaald van haar associate degree-opleiding.
1.3.
Met een besluit van 2 juli 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het door betrokkene tegen het besluit van 6 januari 2021 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De minister heeft erop gewezen dat voor de omzetting de cursusduur van de afgesloten opleiding van belang is en niet welke opleiding is afgerond. De bedoeling van de wetgever is dat de prestatiebeurs over een aaneengesloten periode wordt omgezet vanaf de eerste maand waarin deze is ontvangen.
De uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen. De rechtbank heeft verder bepaald dat de prestatiebeurs over de maanden september 2018 tot en met augustus 2020 wordt omgezet in een gift en dat de aangevallen uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Daarnaast heeft de rechtbank de minister veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht. De rechtbank is van oordeel dat het bepaalde in artikel 5.7, eerste lid, van de Wsf 2000 geen steun biedt voor het standpunt van de minister. De verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 20 augustus 2010 [2] waarin betekenis wordt gehecht aan bepalingen uit de WSF die vervallen zijn (artikelen 17g en 17h), overtuigt de rechtbank evenmin. In artikel 5.7, eerste lid, van de Wsf 2000 is bepaald dat indien een ho-student binnen de diplomatermijn hoger onderwijs met goed gevolg een associate degree-opleiding afrondt, de toegekende prestatiebeurs hoger onderwijs voor de duur van de desbetreffende opleiding wordt omgezet in een gift. Uit dit artikel volgt naar het oordeel van de rechtbank dat in een gift omgezet dient te worden de prestatiebeurs die is ontvangen gedurende het volgen van de (met goed gevolg afgeronde) associate degreeopleiding. Appellante heeft deze opleiding gevolgd en afgerond in de periode september 2018 tot en met augustus 2020. De door haar over deze maanden ontvangen prestatiebeurs had naar het oordeel van de rechtbank moeten worden omgezet in een gift. De minister is uitgegaan van omzetting vanaf oktober 2012. De door appellante toen gestarte hbo-opleiding is echter door haar in 2014 gestaakt. Gelet op de bewoordingen van artikel 5.7, eerste lid, van de Wsf 2000 is omzetting over de periode vanaf oktober 2012 naar het oordeel van de rechtbank dan niet aan de orde.
Het standpunt van partijen
3.1.
De minister heeft in hoger beroep naar voren gebracht dat artikel 5.7, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals dat luidt per 1 januari 2018, slechts de duur van de omzetting voorschrijft. Over welke periode omgezet moet worden volgt, evenals in de wetgeving die gold ten tijde van de uitspraak van de Raad van 20 augustus 2010, niet uit dit artikel. Hoewel in de memorie van toelichting een situatie wordt omschreven waarin vanaf het begin van de toekenning een associate degree-opleiding wordt gevolgd en de situatie in dat opzicht afwijkt van die van betrokkene, blijkt uit de toelichting volgens de minister wel degelijk dat de wetgever niet beoogd heeft de systematiek te wijzigen bij de wijziging van artikel 5.7 van de Wsf 2000. [3] In die toelichting staat duidelijk dat de eerste maanden worden omgezet. Resterende rechten kunnen worden ingezet voor een andere opleiding. Dit impliceert dat de wetgever ervan uitgaat dat de omzetting vanaf het begin van de aanspraak plaatsvindt. Deze systematiek is niet gewijzigd sinds de uitspraak van de Raad van 20 augustus 2010. De omzetting van de prestatiebeurs vindt plaats over de eerste 24 maanden waarin prestatiebeurs is toegekend, onafhankelijk van de opleiding die in die periode is gevolgd dan wel de hoogte van de toegekende studiefinanciering. De student heeft hierin geen keuzevrijheid. Een aanknopingspunt voor de uitleg van de rechtbank is volgens de minister niet in de wet te vinden noch in de wetsgeschiedenis. De uitleg van de minister is bovendien ook logisch vanuit het oogpunt van een doelmatige uitvoering van de wet. Niet iedere student krijgt prestatiebeurs toegekend voor de opleiding waarvoor het diploma dat tot omzetting leidt wordt behaald, bijvoorbeeld doordat de opleiding in deeltijd of na verstrijken van de prestatiebeursperiode wordt gevolgd. Bovendien is het voor de uitvoering een grote belasting indien iedere student kan kiezen welke periode aan prestatiebeurs hij omgezet wenst te zien in een gift.
3.2.
Betrokkene heeft zich op het standpunt gesteld dat bepalend is dat in artikel 5.7 van de Wsf 2000 wordt gesproken over de “desbetreffende opleiding”. Uit de door de minister aangevoerde gronden blijkt geen wettelijke systematiek waardoor de uitspraak van de rechtbank zou moeten worden vernietigd. Als er al sprake zou zijn van een systematiek, dan zou dat kunnen zien op het aantal jaren dat een student recht heeft op een prestatiebeurs, niet over de periode dat die beurs moet worden omgezet. Bij dit laatste moet volgens betrokkene aansluiting worden gezocht bij het wetsartikel zelf.
Het oordeel van de Raad
4.1.1.
De hoogte van de prestatiebeurs is niet een vast gegeven. Zo is de beurs voor een uitwonende student hoger dan die voor een thuiswonende student. Daarnaast worden de bedragen regelmatig geïndexeerd. Zoals ook de rechtbank heeft vastgesteld kan daarom van groot belang zijn welke maanden aan prestatiebeurs worden omgezet. De Raad heeft dat ook onderkend in zijn hiervoor genoemde uitspraak van 20 augustus 2010. Voor een andere benadering dan neergelegd in die uitspraak, ziet de Raad geen aanleiding. Daarvoor is het volgende van belang.
4.1.2.
Zoals de Raad in zijn uitspraak van 20 augustus 2010 heeft overwogen moet op grond van de artikelomschrijvingen van artikel 17g ‘Omzetting van dertiende en volgende maanden voorwaardelijk toegekende rentedragende lening …’ en artikel 17h ‘Omzetting vanaf de eerste maand van voorwaardelijk toegekende rentedragende lening….’ van de WSF worden geconcludeerd dat het de bedoeling van de wetgever was dat de prestatiebeurs (aansluitend) wordt omgezet vanaf de eerste maand waarin er prestatiebeurs is genoten en dat de resterende periode van omzetting van prestatiebeurs in een gift aansluitend plaatsvindt aan de reeds omgezette eerste 12 maanden. De systematiek is nadien zo gewijzigd dat er geen aparte omzetting meer plaatsvindt over de eerste 12 maanden, maar voor het overige is het systeem van omzetting niet gewijzigd.
4.2.1.
Artikel 5.7, eerste lid, van de Wsf 2000, waarvan de uitleg in deze zaak centraal staat, luidt sinds 1 januari 2018 als volgt:
“1. Indien een ho-student binnen de diplomatermijn hoger onderwijs met goed gevolg een associate degree-opleiding afrondt, wordt de toegekende prestatiebeurs hoger onderwijs voor de duur van de desbetreffende opleiding omgezet in een gift. Onverminderd de eerste volzin, wordt de toegekende reisvoorziening volledig omgezet in een gift.”
4.2.2.
De woorden “voor de duur van de desbetreffende opleiding” zijn aan de tekst van het eerste lid van artikel 5.7 van de Wsf 2000 toegevoegd op 1 januari 2015. In de jaren daarvoor (vanaf 1 september 2007) bepaalde het artikellid dat “indien een student binnen de diplomatermijn het afsluitend examen (…) met goed gevolg heeft afgesloten, (…) de aan hem toegekende prestatiebeurs (wordt) omgezet in een gift.”
4.2.3.
De wijziging van het eerste lid van artikel 5.7 van de Wsf 2000 per 1 januari 2015 is door de wetgever als volgt toegelicht:
“Artikel 5.7 wordt opnieuw vastgesteld vanwege een aantal redactionele aanpassingen en verduidelijkingen. Zo wordt in het eerste lid de omzetting van de prestatiebeurs gekoppeld aan de duur van de daadwerkelijk afgeronde opleiding. Daarmee wordt voorkomen dat een student die zich inschrijft voor een langere opleiding maar alleen een normale of korte opleiding afrondt na het behalen van zijn diploma, meer prestatiebeurs krijgt omgezet dan waar hij recht op heeft.” [4]
4.3.1.
Noch uit de tekst zoals die luidde ten tijde hier van belang, noch uit de daaraan voorafgaande bepalingen, noch uit de toelichting, zoals hierboven weergegeven, komt op enigerlei wijze naar voren dat de wetgever met de omzettingsregeling in de Wsf 2000 afstand heeft willen nemen van de systematiek die met de WSF is ingevoerd. Zou dat wel de bedoeling zijn geweest, dan had een andere redactie van de bepaling in de rede gelegen. Het gaat immers om “de toegekende prestatiebeurs voor de duur van de desbetreffende opleiding” en niet om “de voor de desbetreffende opleiding toegekende prestatiebeurs” en ook niet om “de toegekende prestatiebeurs voor de desbetreffende opleiding”, dus zonder “de duur van”. Zou de wetgever een ander systeem hebben beoogd dan de Raad heeft beschreven in zijn meergenoemde uitspraak van 20 augustus 2010, dan zou het bovendien voor de hand hebben gelegen dat de redactie van artikel 5.7, eerste lid, van de Wsf 2000 op 1 januari 2015, of eventueel nadien, op een andere manier zou zijn aangepast dan nu het geval is geweest.
4.4.
Terecht heeft de minister er verder op gewezen dat ook in het tweede lid van artikel 5.7 van de Wsf 2000 voor deze systematiek een aanwijzing worden gevonden. Overeenkomstig dit artikellid wordt “de resterende periode van de prestatiebeurs (…) die ingevolge het eerste lid had kunnen worden omgezet in een gift verstrekt in de vorm van een gift indien (de student) een andere opleiding in de zin van deze wet (…) aanvangt”. Hieruit volgt immers dat resterende rechten op een later moment kunnen worden ingezet, wat volgtijdelijk slechts mogelijk is nadat omzetting over de periode daarvoor heeft plaatsgevonden.
4.5.
De passages in de memorie van toelichting bij de Wet invoering associate degreeopleiding, waarop de minister heeft gewezen, [5] dateren van na de invoering van de Wsf 2000, maar ook deze bieden steun voor de hiervoor gegeven uitleg. Zij dwingen daar mogelijk niet toe, maar aanwijzingen dat wetgever in de Wsf 2000 een ander systeem voor ogen heeft gestaan dan is ingevoerd met de WSF, zijn daarin in ieder geval niet te vinden.
4.6.
De benadering van de rechtbank zou bovendien tot gevolg kunnen hebben dat een student die, na drie jaar prestatiebeurs te hebben ontvangen voor een niet afgeronde vierjarige opleiding, een andere vierjarige opleiding afrondt met toekenning van het resterende jaar prestatiebeurs en drie jaar lening, slechts 12 maanden prestatiebeurs omgezet krijgt. Zoals de minister naar voren heeft gebracht, is het ook mogelijk dat een diploma wordt behaald dat recht geeft op omzetting, zonder dat voor de daarvoor gevolgde opleiding studiefinanciering is genoten, in welk geval er met de benadering van de rechtbank in het geheel geen prestatiebeurs zou kunnen worden omgezet. Dat is evident niet de bedoeling van de wetgever geweest.
4.7.
Uit wat hiervoor is overwogen vloeit voort dat de omzetting van een prestatiebeurs in een gift van de eerst genoten prestatiebeurs nadelig is voor studenten bij wie die eerst genoten prestatiebeurs lager is dan de prestatiebeurs die later tijdens de studie wordt ontvangen. Dit is echter geen (zeer) bijzondere omstandigheid van individuele aard waarin de minister aanleiding zou moeten vinden om onder toepassing van de hardheidsclausule van artikel 11.5 van de Wsf 2000 af te wijken van het hiervoor beschreven systeem van de wet. Daarbij is van belang dat de mogelijke nadelige gevolgen van het systeem zo evident zijn dat de wetgever deze wel moet hebben voorzien.
Conclusie en gevolgen
4.8.
Het voorgaande betekent dat het hoger beroep van de minister slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep van betrokkene moet ongegrond worden verklaard.
5. Omdat het hoger beroep slaagt hoeft de minister aan betrokkene geen proceskosten en griffierecht te vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 2 juli 2021 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J. Brand en M.L. Noort als leden in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) R.R. Olde Engberink
Bijlage: voor deze uitspraak van belang zijnde wettelijke regels
Artikel 5.7. Omzetting in gift bij afstuderen binnen diplomatermijn hoger onderwijs
1. Indien een ho-student binnen de diplomatermijn hoger onderwijs met goed gevolg een associate degree-opleiding afrondt, wordt de toegekende prestatiebeurs hoger onderwijs voor de duur van de desbetreffende opleiding omgezet in een gift. Onverminderd de eerste volzin, wordt de toegekende reisvoorziening volledig omgezet in een gift.
2. Indien een ho-student binnen de diplomatermijn hoger onderwijs met goed gevolg een opleiding als bedoeld in het eerste lid afrondt, wordt de resterende periode van de prestatiebeurs hoger onderwijs die ingevolge het eerste lid had kunnen worden omgezet in een gift verstrekt in de vorm van een gift indien hij een andere opleiding in de zin van deze wet, of een voltijdse masteropleiding als bedoeld in artikel 7.3b WHW die is geaccrediteerd als bedoeld in artikel 1.1, onderdeel q, WHW aanvangt.
3. Indien een ho-student binnen de diplomatermijn hoger onderwijs met goed gevolg een hbobacheloropleiding, hbo-masteropleiding of het geheel van een wo-bacheloropleiding en een wo-masteropleiding afrondt, wordt de aan hem toegekende prestatiebeurs hoger onderwijs voor de duur van de desbetreffende opleiding omgezet in een gift. Onverminderd de eerste volzin, wordt van de toegekende reisvoorziening één jaar extra omgezet in een gift.
4. Indien een ho-student binnen de diplomatermijn hoger onderwijs met goed gevolg een opleiding als bedoeld in het derde lid afrondt, wordt de resterende periode van zijn prestatiebeurs hoger onderwijs verstrekt in de vorm van een gift indien hij een andere opleiding in de zin van deze wet, of een voltijdse postinitiële masteropleiding als bedoeld in artikel 7.3b WHW aanvangt waaraan accreditatie als bedoeld in artikel 1.1, onderdeel q, WHW is verleend.
5. Met het afronden van een opleiding als bedoeld in het eerste of derde lid wordt gelijkgesteld het afronden van een deeltijdse opleiding of een opleiding van de Open Universiteit, voor zover deze opleiding krachtens de WHW daarmee gelijk wordt gesteld.
6. Met het afronden van een opleiding als bedoeld in het derde lid wordt eveneens gelijkgesteld het afronden van een wo-bacheloropleiding, voor zover de ho-student een aanvraag heeft ingediend tot gelijkstelling.