Uitspraak
21/3288 PW, 23/935 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Holland van 28 juli 2021, 20/3947 (aangevallen uitspraak 1) en van 28 juli 2021, 21/404 (aangevallen uitspraak 2) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] (appellante) en [appellant] (appellant), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (college)
Datum uitspraak: 9 april 2024
SAMENVATTING
Het college heeft de aanvullende bijstand van appellanten bij wijze van maatregel gedurende een maand verlaagd tot nihil. De reden daarvan was dat appellant door zelf ontslag te nemen volgens het college de verplichting om zijn baan te behouden niet is nagekomen. Als gevolg van deze aan appellant opgelegde maatregel, voldeden appellanten volgens het college niet aan de voorwaarden voor toekenning van een individuele inkomenstoeslag. Daarom is de aanvraag van die toeslag afgewezen. Appellanten zijn het om verschillende redenen met de maatregel en met de afwijzing van de toeslag niet eens. De Raad komt, net als de rechtbank, tot het oordeel dat de gronden die appellanten hierover hebben aangevoerd niet slagen. De Raad wijst het verzoek van appellanten om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van de procedure af.
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. J. Sprakel, advocaat, hoger beroepen ingesteld. Het college heeft verweerschriften ingediend.
De Raad heeft de zaken gevoegd behandeld op een zitting van 27 februari 2024. Voor appellanten is mr. Sprakel verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door R.C.F. de Vos.
Op de zitting hebben appellanten in de zaak met nummer 21/3288 PW om schadevergoeding verzocht in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontving in de periode waar het hier om gaat een Wajong-uitkering. Daarnaast ontvingen appellanten samen aanvullende bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de gehuwdennorm. Deze bijstand bedroeg € 351,22 per maand.
1.2.
Op 27 augustus 2019 heeft appellant een arbeidsovereenkomst gesloten met uitzendbureau [naam B.V.] Appellant was door dit uitzendbureau gedetacheerd bij een logistiek bedrijf in de regio Noord-Holland om daar als loodsmedewerker werkzaamheden te verrichten. De inkomsten van appellant werden in mindering gebracht op de bijstand. Op 25 september 2019 heeft appellant zijn ontslag bij [naam B.V.] ingediend.
1.3.
Het college heeft bij besluit van 19 maart 2020, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 6 juli 2020 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellanten bij wijze van maatregel met ingang van 1 mei 2020 voor de duur van een maand met 100% verlaagd. De reden hiervan was dat appellant door het opzeggen van zijn arbeidsovereenkomst bij [naam B.V.] volgens het college de verplichting om algemeen geaccepteerde arbeid te behouden niet is nagekomen. Het college heeft de maatregel gebaseerd op artikel 18, vierde lid, aanhef en onder a, van de PW en artikel 17 van Pro de Afstemmingsverordening Participatiewet, IOAW, IOAZ 2017 (Afstemmingsverordening).
1.4.
Op 5 juni 2020 hebben appellanten een individuele inkomenstoeslag voor gehuwden als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de PW aangevraagd.
1.5.
Het college heeft bij besluit van 7 juli 2020, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 17 december 2020 (bestreden besluit 2), de aanvraag afgewezen met als reden dat appellanten niet voldeden aan de voorwaarden om daarvoor in aanmerking te komen. Het bestreden besluit is gebaseerd op artikel 36, eerste en tweede lid, onder b, van de PW, artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels individuele inkomenstoeslag gemeente Haarlem (Beleidsregels) en artikel 1, aanhef en onder c, van de Verordening individuele inkomenstoeslag gemeente Haarlem (Verordening). Omdat aan appellant met ingang van 1 mei 2020 een maatregel is opgelegd op grond van artikel 18, vierde lid, van de PW, is aangenomen dat appellant in de referteperiode, die loopt van 5 juni 2017 tot 5 juni 2020, onvoldoende inspanningen heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Appellanten komen daarom niet in aanmerking voor individuele inkomenstoeslag naar de norm voor gehuwden.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraken de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee die besluiten in stand gelaten.
Het standpunt van appellanten
3. Appellanten zijn het met de uitspraken van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen hebben aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de hoger beroepen niet slagen. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De maatregel (aangevallen uitspraak 1)
4.1.
Niet in geschil is dat appellant op 25 september 2019 zijn arbeidsovereenkomst met [naam B.V.] heeft opgezegd en dat het ging om algemeen geaccepteerde arbeid. Ook is niet in geschil dat dit een gedraging is waarvoor het college op grond van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder a, van de PW in beginsel een maatregel moet opleggen.
Verwijtbaarheid
4.2.
Appellanten hebben aangevoerd dat appellant niet kan worden verweten dat hij ontslag heeft genomen omdat de werktijden niet te combineren waren met de inburgeringscursus die hij volgde. Bovendien heeft hij ontslag genomen omdat hij een baan had gevonden die meer passend was bij zijn opleiding en achtergrond. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hierbij is het volgende van betekenis.
4.2.1.
Degene die stelt dat hem geen enkel verwijt treft moet de feiten en omstandigheden aannemelijk maken die dat onderbouwen. Dit vloeit voort uit het uitzonderingskarakter van artikel 18, negende lid, van de PW. Die bewijslast rust dus in dit geval op appellant. Aan die bewijslast heeft appellant niet voldaan.
4.2.2.
Appellanten hebben namelijk wel gesteld dat de werktijden van appellant niet te combineren waren met de inburgeringscursus die hij volgde, maar die stelling niet met enig concreet gegeven onderbouwd. Daarbij komt dat [naam B.V.] in een e-mail van 25 mei 2020 aan het college heeft gemeld dat bij de werkplanning van appellant wel rekening is gehouden met zijn schoolrooster en zijn bus tijden. Appellanten hebben daar geen concrete feiten of omstandigheden tegenover gesteld. Verder staat vast dat appellant niet is gestart met de baan die hij stelt te hebben gevonden.
4.2.3.
Appellanten hebben dus hun standpunt dat de gedraging appellant niet was te verwijten, niet aannemelijk gemaakt.
Afstemming
4.3.
Appellanten hebben aangevoerd dat het college de maatregel geheel of gedeeltelijk had moeten matigen wegens dringende redenen als bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de PW. Naast de omstandigheden die appellanten hebben aangevoerd zoals vermeld in 4.2, hebben appellanten in dit verband ook naar voren gebracht dat de aan appellant opgelegde maatregel hen zwaar treft, vooral appellante omdat zij als gevolg hiervan ook geen individuele inkomenstoeslag krijgt, terwijl zij niet eens een arbeidsverplichting heeft. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Dit oordeel berust op het volgende.
4.3.1.
Het college heeft op grond van artikel 18, tiende lid, van de PW beoordelingsvrijheid bij de vraag of zich, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen voordoen om de maatregel te matigen.
4.3.2.
Het college heeft redelijkerwijs kunnen oordelen dat in wat appellanten hebben aangevoerd geen dringende redenen zijn gelegen om af te zien van de maatregel, dan wel de maatregel te matigen. Dat de maatregel ook appellante zwaar treft omdat zij als gevolg hiervan geen individuele inkomenstoeslag krijgt, is onlosmakelijk verbonden met het feit dat appellanten gezinsbijstand ontvangen. De in de gezinsbijstand begrepen partners worden namelijk als een eenheid gezien voor hun aanspraken en verplichtingen op grond van de PW. Verder leidt wat in 4.2.1 en 4.2.2 is overwogen tot de conclusie dat de gedraging appellant ook niet in verminderde mate was te verwijten.
4.3.3.
Het college heeft de maatregel dus niet hoeven matigen.
4.4.
Wat appellanten hebben aangevoerd over de opgelegde maatregel slaagt dus niet. Uit 4.1 tot en met 4.3.3 volgt dat de rechtbank terecht de verlaging bij wijze van maatregel van de aanvullende bijstand van € 351,22 per maand met 100% voor de duur van een maand in stand heeft gelaten.
De individuele inkomenstoeslag (aangevallen uitspraak 2)
4.5.
Het college kan aan een persoon een individuele inkomenstoeslag verlenen, als die persoon een langdurig laag inkomen heeft en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 van Pro de PW en als die persoon geen uitzicht heeft op inkomensverbetering. Het college houdt daarbij rekening met de omstandigheden van die persoon. Tot die omstandigheden worden in ieder geval gerekend: de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. Dit volgt uit artikel 36 van Pro de PW. In de Verordening en in de Beleidsregels zijn regels opgenomen die gelden bij de uitoefening van deze bevoegdheid om individuele inkomenstoeslag te verlenen. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Beleidsregels wordt – kort gezegd en voor zover hier van belang – van een persoon aan wie in de laatste 36 maanden van de referteperiode een maatregel is opgelegd wegens schending van de arbeids- en re-integratieplicht aangenomen dat die onvoldoende inspanning heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
4.6.
De weigering om aan appellanten een individuele inkomenstoeslag te verlenen is gebaseerd op de stelling van het college dat appellant niet heeft voldaan aan het criterium ‘voldoende inspanningen verricht om tot inkomensverbetering te komen’ vanwege de bij besluit van 19 maart 2020 opgelegde maatregel. Niet in geschil is dat aan appellant daarmee in de laatste 36 maanden van de referteperiode een maatregel is opgelegd wegens schending van de arbeids- en re-integratieverplichting.
Evenredigheidsbeginsel
4.7.
Appellanten hebben aangevoerd dat de weigering om aan hen individuele inkomenstoeslag voor gehuwden te verlenen tot disproportionele gevolgen leidt. Door het gedrag van appellant krijgt ook appellante geen individuele inkomenstoeslag, terwijl zij is ontheven van de arbeidsverplichtingen en dus geen uitzicht op inkomensverbetering heeft. Het college had volgens appellanten met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen afwijken van de Beleidsregels in die zin dat het college aan appellante, met analoge toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Verordening, een individuele inkomenstoeslag voor een alleenstaande had kunnen verlenen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dat heeft de volgende reden.
4.7.1.
Vaststaat dat appellant vanwege de opgelegde maatregel niet voldeed aan alle voorwaarden om in aanmerking te komen voor individuele inkomenstoeslag.
4.7.2.
Net als voor de algemene bijstand geldt ook voor de individuele inkomenstoeslag dat de in de gezinsbijstand begrepen partners als een eenheid worden gezien voor hun aanspraken en verplichtingen. Dit betekent dat beide personen die op de peildatum als gehuwd worden aangemerkt, moeten voldoen aan de in artikel 36, eerste lid, van de PW gestelde voorwaarden. Dit is vaste rechtspraak. [1]
4.7.3.
Hieruit volgt dat het feit dat appellante indirect is getroffen door de aan appellant opgelegde maatregel geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb is op grond waarvan het college had moeten afwijken van de Beleidsregels. Het feit dat appellante was ontheven van de arbeidsverplichtingen en wel voldeed aan de voorwaarde ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’ maakt dit niet anders. Daarnaast is er geen aanleiding voor een analoge toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Verordening. De positie van appellante is namelijk niet vergelijkbaar met die van een niet-rechthebbende partner als bedoeld in die bepaling.
4.8.
Wat appellanten hebben aangevoerd over de weigering hen een individuele inkomenstoeslag te verlenen slaagt dus niet. Uit 4.5 tot en met 4.7.3 volgt dat de rechtbank terecht die weigering in stand heeft gelaten.
Conclusie over de hoger beroepen
4.9.
Uit 4.4 en 4.8 volgt dat de hoger beroepen niet slagen. De aangevallen uitspraken zullen worden bevestigd. Dit betekent dat de opgelegde maatregel en de afwijzing van de individuele inkomenstoeslag in stand blijven.
Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
5. Appellanten hebben ter zitting in de zaak met nummer 21/3288 PW verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Voor toewijzing van dit verzoek bestaat geen grond en het verzoek daartoe zal daarom worden afgewezen. Dit wordt hierna toegelicht.
5.1.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Dit is vaste rechtspraak. [2]
5.2.
De redelijke termijn vangt aan met de behandeling van het bezwaarschrift, dus op het moment dat het bestuursorgaan, in dit geval het college, het bezwaarschrift heeft ontvangen.
5.3.
Op 29 april 2020 is met een faxbericht bezwaar gemaakt tegen het besluit van 19 maart 2020. Dit betekent dat op het moment van deze uitspraak nog geen vier jaar zijn verstreken.
Proceskosten
6. Uit 4.9 en 5 tot en met 5.3 vloeit voort dat appellanten geen vergoeding krijgen voor hun proceskosten. Zij krijgen ook het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraken;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk, C.E.M. Marsé en A.B.J. van der Ham in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 april 2024.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) S. Ploum
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 18 Afstemming Pro
(…)
4. Het college verlaagt in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichtingen:
a. het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid;
(…)
5. Indien de belanghebbende een verplichting als bedoeld in het vierde lid niet nakomt, verlaagt het college de bijstand met 100% voor een bij de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden.
9. Het college ziet af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
10. Het college stemt een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
Artikel 36 Individuele Pro inkomenstoeslag
1. Op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, kan het college, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.
2. Tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, worden in ieder geval gerekend:
(…)
b. de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
Afstemmingsverordening Participatiewet gemeente Haarlem
Artikel 17 Duur Pro verlaging bij schending geüniformeerde arbeidsverplichting
Als een belanghebbende een verplichting als bedoeld in artikel 18, vijfde lid, van de Participatiewet niet of onvoldoende nakomt, bedraagt de verlaging 100% van de bijstandsnorm gedurende:
a. een maand, bij toepassing van artikel 18, vijfde lid, van de Participatiewet;
(…).
Verordening individuele inkomenstoeslag gemeente Haarlem
Artikel 1. Begrippen
In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
b. peildatum: datum waarop een persoon individuele inkomenstoeslag aanvraagt;
c. referteperiode van drie jaar voorafgaand aan de peildatum.
Artikel 4. Hoogte individuele inkomenstoeslag
(…)
2. Als één van de gehuwden is uitgesloten van het recht op individuele inkomenstoeslag ingevolge de artikelen 11 of 13, eerste lid, van de Participatiewet, komt de rechthebbende echtgenoot in aanmerking voor een individuele inkomenstoeslag naar de hoogte die voor hem als alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden.
Beleidsregels individuele inkomenstoeslag gemeente Haarlem
Artikel 3. Inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen
1. Van de volgende personen wordt in ieder geval aangenomen dat zij onvoldoende inspanning hebben verricht om tot inkomensverbetering te komen:
a. degene aan wie in de laatste 36 maanden van de referteperiode een maatregel is opgelegd wegens schending van de arbeids- en re-integratieplicht in de zin van artikel 18, tweede lid van de Participatiewet (…) dan wel een maatregel is opgelegd op grond van artikel 18, vierde lid van de wet
(…).